引言
黨中央、國務(wù)院高度重視政務(wù)公開工作。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》（下文簡稱《條例》）正式施行，2019年5月15日，修訂后的《條例》正式施行。政府信息公開平臺(tái)一般是指國家各級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)國家相關(guān)規(guī)定通過政府網(wǎng)站為社會(huì)公眾提供政府信息公開的第一平臺(tái)。國務(wù)院明確要求，各省（自治區(qū)、直轄市）人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門要依托政府門戶網(wǎng)站，整合本地區(qū)、本部門政務(wù)服務(wù)資源與數(shù)據(jù)，加快構(gòu)建權(quán)威、便捷的一體化互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)[1].政務(wù)服務(wù)平臺(tái)在架構(gòu)上是由國家級(jí)平臺(tái)（包括國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和國務(wù)院有關(guān)部門政務(wù)服務(wù)平臺(tái)）、省級(jí)平臺(tái)和地市級(jí)平臺(tái)三個(gè)層級(jí)組成。
政府信息公開與政務(wù)服務(wù)工作在工作性質(zhì)、工作內(nèi)容、工作機(jī)制等方面存在著較大的差異，有著比較明顯的邊界。然而，這兩項(xiàng)工作在目的意義、基本原則和服務(wù)方式等方面又有著千絲萬縷的聯(lián)系。政府信息公開平臺(tái)與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的融合發(fā)展，是指“兩個(gè)平臺(tái)”的內(nèi)容與形式的融合，從相加階段逐步邁向相融階段，向著“融為一體、合而為一”闊步邁進(jìn)。因此，“兩個(gè)平臺(tái)”融合發(fā)展具有鮮明的時(shí)代意義。
1、融合發(fā)展要求
“兩個(gè)平臺(tái)”融合建設(shè)是一項(xiàng)開拓創(chuàng)新的工作，國家關(guān)于“兩個(gè)平臺(tái)”融合建設(shè)與融合發(fā)展提出了有關(guān)要求，主要體現(xiàn)在以下方面：
（1）明確提出了推進(jìn)政府信息公開平臺(tái)與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的融合。修訂后的《條例》明確規(guī)定，為強(qiáng)化便民服務(wù)要求，提高政府信息公開實(shí)效，要求各級(jí)人民政府加強(qiáng)政府信息資源的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政府信息公開平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)政府信息公開平臺(tái)與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)融合，提高政府信息公開工作的質(zhì)量和效率，提高政府信息公開在線辦理水平；要求建立完善政府信息公開申請(qǐng)渠道，為申請(qǐng)人依法申請(qǐng)獲取政府信息提供便利[2].這是國家在正式文件中首次提出推進(jìn)“兩個(gè)平臺(tái)”融合，進(jìn)一步明確了政府信息公開申請(qǐng)也屬于政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的內(nèi)容。
（2）細(xì)化了政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理須公開的內(nèi)容。《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》[3]和《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》[4]明確要求在政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)集中全面公開與政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)相關(guān)的辦事指南、法律法規(guī)、政策文件、通知公告等信息。《條例》規(guī)定依托政府門戶網(wǎng)站，逐步建立具備信息檢索、查閱、下載等功能的統(tǒng)一政府信息公開平臺(tái)。這些都是“兩個(gè)平臺(tái)”融合的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。
（3）作出了辦事服務(wù)功能與相關(guān)政策文件有機(jī)關(guān)聯(lián)的要求。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政府網(wǎng)站發(fā)展指引的通知》要求辦事服務(wù)功能要有機(jī)關(guān)聯(lián)文件資料庫、在事項(xiàng)列表頁或辦事指南頁提供相關(guān)法律法規(guī)、政策文件等，這是國家文件明確要求辦事服務(wù)與政府信息要有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)一體化服務(wù)。
2、必要性分析
2.1?建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求
“兩個(gè)平臺(tái)”融合有利于推進(jìn)政府治理模式由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，通過更多的信息公開引導(dǎo)政務(wù)服務(wù)規(guī)范運(yùn)行，推進(jìn)信息公開工作覆蓋“權(quán)力運(yùn)行全流程、政務(wù)服務(wù)全過程”,把權(quán)力置于公眾監(jiān)督之下，逐步把“官”變成“仆”,把“領(lǐng)導(dǎo)者”變成“服務(wù)者”,把“管理行政”變成“服務(wù)行政”.“兩個(gè)平臺(tái)”的融合有利于強(qiáng)化責(zé)任約束，避免工作重復(fù)且相互推諉，有利于加強(qiáng)部門協(xié)同形成工作合力，提高政府公共管理和公共服務(wù)的水平。
2.2?“兩個(gè)平臺(tái)”相互促進(jìn)和提升
政府信息公開和政務(wù)服務(wù)互動(dòng)性較強(qiáng)，在本質(zhì)上都具有促進(jìn)依法行政、推動(dòng)公開透明、監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的作用，在實(shí)際發(fā)展中也相互依存，緊密關(guān)聯(lián)，相互促進(jìn)。相對(duì)于政府信息公開的靜態(tài)公開、結(jié)果公開，政務(wù)服務(wù)呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)和全過程服務(wù)的優(yōu)勢，具有很強(qiáng)的開拓性和創(chuàng)新性，能夠很好適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要，促進(jìn)政府信息公開工作不斷完善機(jī)制、豐富內(nèi)容，拓展渠道。而政府信息公開是法治化的政務(wù)公開，服務(wù)公開又是政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，政府信息公開可運(yùn)用法治思維、法治手段、法治方式把推進(jìn)政務(wù)公開的成果固定下來，形成可靠的制度約束[5],對(duì)政務(wù)服務(wù)有鞏固和提升作用。因此“兩個(gè)平臺(tái)”的融合有利于政府信息公開和政務(wù)服務(wù)工作以及平臺(tái)間的相互促進(jìn)和提升。
2.3?滿足信息化時(shí)代社會(huì)公眾需求
互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展是“兩個(gè)平臺(tái)”融合發(fā)展的時(shí)代背景。互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)和發(fā)展從根本上改變了信息溝通、資訊傳播和社會(huì)運(yùn)行的方式，推動(dòng)了人們價(jià)值觀念、行為意識(shí)的變化，帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化和轉(zhuǎn)型。隨著互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)的形成和發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)政府網(wǎng)站提供的政府信息和政務(wù)服務(wù)提出了更高的要求，要求政府信息發(fā)布更及時(shí)，政務(wù)服務(wù)更便捷，“兩個(gè)平臺(tái)”融合是“政務(wù)服務(wù)的過程就是政府信息公開的過程”的實(shí)踐，進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,推動(dòng)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)便民化的深層次需求。
3、實(shí)證研究
近年來，我國高度重視政府信息公開和政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)工作，一些發(fā)達(dá)省份切實(shí)按照國家相關(guān)建設(shè)要求，深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)，使得“兩個(gè)平臺(tái)”的建設(shè)在探索實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了部分融合發(fā)展。而在國外很多國家，政府網(wǎng)站的設(shè)計(jì)和分類與我國不同，一級(jí)欄目主要采用業(yè)務(wù)類型的分類方式，因此本身就不存在“兩個(gè)平臺(tái)”分開建設(shè)的情況，政府信息公開和政務(wù)服務(wù)工作具有天然的融合優(yōu)勢，其中好的做法和經(jīng)驗(yàn)值得我們參考和借鑒。本文選取上海市人民政府門戶網(wǎng)站和加拿大安大略省政府網(wǎng)站作為實(shí)證研究。
3.1?上海市人民政府門戶網(wǎng)站
2018年，國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室委托中央黨校（國家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心開展網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力第三方評(píng)估工作，2019年4月，《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2019）》發(fā)布。在省級(jí)政府門戶網(wǎng)站調(diào)查評(píng)估中，上海市人民政府門戶網(wǎng)站以總分92.79位列第五，其中，在線服務(wù)成效度指數(shù)以91.79分位列第一。上海市人民政府門戶網(wǎng)站高水平的在線服務(wù)得益于上海政務(wù)“一網(wǎng)通辦”總門戶的建成，目前已有38個(gè)市級(jí)部門、16個(gè)區(qū)、220個(gè)街鎮(zhèn)的網(wǎng)上辦事服務(wù)接入“一網(wǎng)通辦”總門戶，90%以上的審批及服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)只跑一次、一次辦成[6].
在“兩個(gè)平臺(tái)”融合方面，上海市人民政府門戶網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)了以下功能和服務(wù)：所有在線審批和服務(wù)事項(xiàng)都是按照國家關(guān)于網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，在每個(gè)事項(xiàng)的辦事入口展示服務(wù)指南且服務(wù)指南編制的準(zhǔn)確度較高；用戶登錄“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)后，輸入經(jīng)辦人姓名/申請(qǐng)人、單位和統(tǒng)一審批編碼，就能查詢辦件進(jìn)度和審批結(jié)果；上海市人民政府各個(gè)部門和單位的政府信息依申請(qǐng)公開都實(shí)現(xiàn)了在線直接填寫和申報(bào)，輸入申請(qǐng)人/單位名稱和申請(qǐng)單編號(hào)，便能查詢申請(qǐng)的進(jìn)度和狀態(tài)。
圖1為上海市人民政府門戶網(wǎng)站政府信息依申請(qǐng)公開頁面。
3.2?加拿大安大略省政府網(wǎng)站
加拿大、美國等發(fā)達(dá)國家政府網(wǎng)站的內(nèi)容架構(gòu)和設(shè)計(jì)與我國不同，一級(jí)欄目主要采用業(yè)務(wù)類型的分類方式，以服務(wù)公眾辦事為目標(biāo)，每個(gè)主題下面都設(shè)有辦事和法規(guī)的鏈接，而每個(gè)辦事和法規(guī)的頁面都有相關(guān)內(nèi)容的融合，因此，網(wǎng)站不存在“兩個(gè)平臺(tái)”單獨(dú)建設(shè)的情況，法律法規(guī)、辦事指南等政府信息設(shè)置在辦事頁面，旨在方便社會(huì)公眾辦事時(shí)查詢相關(guān)規(guī)定。以安大略省自然資源和森林部為例，首頁一級(jí)欄目設(shè)有狩獵、垂釣、野生動(dòng)物、公有土地、自然資源等主題，與辦事聯(lián)系緊密的狩獵、垂釣、野生動(dòng)物喂養(yǎng)等主題都把相應(yīng)法規(guī)的鏈接放在了網(wǎng)站首頁，如圖2所示。總之，網(wǎng)站的設(shè)計(jì)理念使得政府信息公開和政務(wù)服務(wù)的
4、融合發(fā)展模式與路徑初探
4.1?樹立“兩個(gè)平臺(tái)”融合發(fā)展觀念
目前，我國政府網(wǎng)站的信息公開平臺(tái)和政務(wù)服務(wù)平臺(tái)都是分開建設(shè)和維護(hù)的，少數(shù)政府網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)了部分內(nèi)容的“混合”,但離全面融合發(fā)展的距離還很遠(yuǎn)。“兩個(gè)平臺(tái)”融合發(fā)展是一項(xiàng)開拓創(chuàng)新的工作，首先要構(gòu)建融合發(fā)展的觀念，破除固有觀念和體制機(jī)制障礙，樹立“政務(wù)服務(wù)的過程就是信息公開的過程”的理念，求同存異，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)平臺(tái)”的整合、優(yōu)化和提升，發(fā)揮“1+1>2”的效果，不斷提升政府信息公開和政務(wù)服務(wù)水平。
4.2?建立統(tǒng)一的平臺(tái)建設(shè)和管理機(jī)制
推進(jìn)“兩個(gè)平臺(tái)”融合發(fā)展的關(guān)鍵是要建立統(tǒng)一、權(quán)威的平臺(tái)建設(shè)和管理機(jī)制，用制度和機(jī)制為融合發(fā)展創(chuàng)造條件、提供保障。首先要構(gòu)建“兩個(gè)平臺(tái)”融合建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，圍繞“覆蓋權(quán)力運(yùn)行全流程、政務(wù)服務(wù)全過程”的目標(biāo)，從政務(wù)服務(wù)全鏈條出發(fā)，對(duì)政府信息公開的內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)平臺(tái)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、體制機(jī)制、工作程序提出具體的要求。其次要建立健全工作推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，我國各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的政府信息公開和政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)工作基本上由不同的機(jī)構(gòu)和部門負(fù)責(zé)，在制度設(shè)計(jì)、網(wǎng)站評(píng)估考核指標(biāo)等方面存在著不統(tǒng)一、不一致的問題，影響著平臺(tái)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，而“兩個(gè)平臺(tái)”的融合建設(shè)更需要加強(qiáng)部門間的協(xié)同合作，明確責(zé)任分工，形成工作合力，建設(shè)統(tǒng)一的制度規(guī)范，為融合建設(shè)創(chuàng)造條件。
4.3?科學(xué)設(shè)計(jì)相關(guān)欄目
充分站在用戶角度，分析研究辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全流程中涉及信息公開的環(huán)節(jié)，以推動(dòng)企業(yè)和群眾辦事線上“一網(wǎng)通辦”,為線下“只進(jìn)一扇門”提供有力支撐為目標(biāo)，增加信息公開的內(nèi)容，為企業(yè)和群眾辦事提供便利。科學(xué)設(shè)計(jì)融合“兩個(gè)平臺(tái)”相關(guān)內(nèi)容和欄目，如辦事指南、法律法規(guī)、辦事進(jìn)度和結(jié)果等信息公開內(nèi)容應(yīng)鏈接在每個(gè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)中，尤其要突出相關(guān)法律法規(guī)在辦事頁面的展示，按照全國一體化網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)建設(shè)的要求，對(duì)辦事指南規(guī)范化組織和展示發(fā)布十分重視，對(duì)辦理主體、依據(jù)、流程、材料、注意事項(xiàng)等內(nèi)容都做了具體要求，但目前辦事指南中的依據(jù)只是針對(duì)申請(qǐng)材料，而且絕大多數(shù)平臺(tái)只對(duì)相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)題或內(nèi)容作了簡單羅列，并沒有對(duì)該事項(xiàng)的辦理和審批所依據(jù)法律法規(guī)做全文鏈接或展示，用戶辦事時(shí)還要回到信息公開平臺(tái)中去搜索查詢所依據(jù)法律法規(guī)的內(nèi)容。
4.4?實(shí)現(xiàn)政府信息依申請(qǐng)公開網(wǎng)上辦理
根據(jù)對(duì)信息化發(fā)展水平較高的26個(gè)國務(wù)院組成部門（國防部、國家安全部除外）的政府信息依申請(qǐng)公開方式調(diào)查研究，在部門官方網(wǎng)站上實(shí)現(xiàn)在線填報(bào)申請(qǐng)的部門有12個(gè)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)在線填報(bào)申請(qǐng)和申請(qǐng)狀態(tài)查詢的部門只有教育部、國家民族事務(wù)委員會(huì)、民政部、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、應(yīng)急管理部5個(gè)部門。很多行政機(jī)關(guān)擔(dān)心，政府信息實(shí)現(xiàn)在線申請(qǐng)會(huì)造成濫申請(qǐng)數(shù)量大量增加的現(xiàn)象，這種擔(dān)心是合理和客觀存在的，這就為系統(tǒng)建設(shè)提出了更高的要求。在技術(shù)上限制有的申請(qǐng)人大量、反復(fù)提出信息公開申請(qǐng)，或者要求為其搜集、整理、加工政府信息的行為，從而避免占用大量行政資源、影響政府信息公開工作的正常開展。
實(shí)現(xiàn)政府信息依申請(qǐng)公開在線辦理是推進(jìn)“兩個(gè)平臺(tái)”融合的重要探索實(shí)踐，除此之外，還應(yīng)鼓勵(lì)“先行先試”,選擇社會(huì)關(guān)注度高、與企業(yè)和群眾生產(chǎn)生活關(guān)系最密切的信息公開重點(diǎn)領(lǐng)域和事項(xiàng)，分階段、分步驟地推進(jìn)“兩個(gè)平臺(tái)”融合，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法，加強(qiáng)成果復(fù)制和宣傳推廣，形成高效有序推進(jìn)的局面。
5、結(jié)語
“兩個(gè)平臺(tái)”融合發(fā)展研究對(duì)提升政府網(wǎng)站政務(wù)服務(wù)水平，探求政府網(wǎng)站未來發(fā)展趨勢具有重要意義。“兩個(gè)平臺(tái)”融合發(fā)展是一個(gè)長期的過程，涉及管理機(jī)構(gòu)、行政制度、技術(shù)實(shí)現(xiàn)等各個(gè)方面，需要破除固有觀念和體制機(jī)制障礙。同時(shí)，需要牢固樹立“以用戶為中心”理念并采取行動(dòng)和措施，不斷研究與創(chuàng)新實(shí)踐融合發(fā)展模式與路徑。本文對(duì)“兩個(gè)平臺(tái)”融合建設(shè)的內(nèi)容和形式做了初步探討。實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)平臺(tái)”的深度融合，需要國家政策、公眾需求和技術(shù)進(jìn)步等多個(gè)層面的支撐和保障，為社會(huì)公眾提供政務(wù)服務(wù)和政府信息的一體化服務(wù)。原載《國土資源信息化》2019（6）