近年來，江蘇省無錫市司法行政系統圍繞加快推進智慧公共法律服務體系建設，率先提出了“智慧法務”相關概念，建立了全國首個“智慧法務”研究中心，連續承辦了兩屆“智慧法務”發展大（峰）會。目前，“智慧法務”建設項目順利納入無錫智慧城市建設總體規劃，逐步推開縱向覆蓋市縣鎮村戶五級、橫向涵蓋“4+3+2+1”10個子項的公共法律服務云體系建設，“智慧法務”發展峰會成功列入世界物聯網博覽會系列活動。通過這些有益的探索和實踐，我們對“新時代智慧公共法律服務體系建設”這一課題進行了初步研究，以期形成理性的研究成果，為進一步推動建設和指導實踐探尋路徑、夯實基礎、提供支撐。
一、概述
（一）智慧公共法律服務體系建設的基本概念
1 . 智慧公共法律服務
在 2017 年首屆中國·無錫“智慧法務”發展大會上，我們就對智慧公共法律服務的概念進行了歸納界定。智慧公共法律服務（簡稱“智慧法務”）是指：主動順應互聯網時代公共法律服務的更高要求，持續推動云計算、大數據、人工智能等現代信息技術手段與公共法律服務工作的高度
新時代智慧公共法律服務體系建設的實踐與思考融合，有機加強資源整合、流程再造、機制創新和法治保障，構建以“智慧決策”“智慧服務”“智慧管理”“智慧組織結構”為主要特征的智慧公共法律服務新格局。其實質是運用現代化的科學技術手段，探索新型法律服務供給模式，填補傳統法律服務的盲區和空白，破除服務力量不足、資源分布不均、信息數據閉塞等法律服務的瓶頸與局限，向社會提供“法律咨詢智能問答”“法律服務智能導航”“案例資料智能推送”“法律風險智能檢測”等更加普惠均等、優質高效的法律服務，讓群眾有更多的“獲得感”。
“智慧法務”主要有以下四個方面的內涵：一是智慧決策，就是通過對大數據的縝密邏輯分析，充分發揮信息數據的輔助支撐作用，從依靠直覺與經驗決策轉變為依靠大數據決策，最大程度地實現決策的科學化。二是智慧服務，就是借助大數據，轉變傳統的單向服務模式，對公眾的服務需求合理細分、準確感知，引導司法行政服務供給側結構性改革。逐步深化人工智能技術在法律服務領域的應用，提升法律服務的流程化、標準化和精準化水平，帶給群眾更佳的服務體驗。三是智慧管理，就是通過對管理要素的探測、分析和判斷，降低管理成本、優化管理手段，更好地回應管理訴求，體現公平、高效、開放的現代管理特質。四是智慧組織結構，就是通過構建數據共享協作體系，轉變傳統的組織形態，破除不同層級、不同部門之間的行政界線和信息壁壘，實現即時性溝通、互補式協作和扁平化管理，提升組織的運轉效率①。
2. 智慧公共法律服務體系
體系，百度百科定義是泛指一定范圍內或同類的事物或意識按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體②。結合對智慧公共法律服務概念的認識，我們理解“智慧公共法律服務體系”是指：依據一定的規則和聯系，對屬于智慧公共法律服務內涵范疇的各項內容、各級要素進行分類界定，并進行有機組合而形成的一個整體。如：依照業務條線區分，該體系可按智慧社矯、智慧法援、智慧律所、智慧公證、智慧鑒定、智慧普法等內容要素進行界定和整合。依據功能目標區分，該體系可按智慧決策、智慧服務、智慧管理、智慧組織結構等內容要素進行界定和整合。依照平臺體系區分，該體系可按智慧法務實體平臺、智慧法務網絡平臺、智慧法務管理平臺、智慧法務產品體系等內容要素進行界定和整合。
3. 智慧公共法律服務體系建設
建設，百度百科定義是指建立、設置，陳設、布置，創建新事業，增加新設施，充實新精神③。結合對智慧公共法律服務體系的認識，我們理解“智慧公共法律服務體系建設”是指：為構建智慧公共法律服務體系各項內容、各級要素并使之形成有機整體，采取的一系列行之有效的方法、措施、步驟、路徑，從而最大化地實現智慧公共法律服務體系的組織結構和功能作用。
（二）推進智慧公共法律服務體系建設的重要意義
1. 推進智慧公共法律服務體系建設是主動順應信息時代新發展的必然要求。
進入新世紀，跨入新時代，移動互聯、大數據、云計算、物聯網等技術日漸成熟，信息化發展進入新階段，這些都為智慧公共法律服務體系的構建提供了技術實現途徑。黨中央、國務院高度重視信息化工作信息化已經成為國家戰略。習近平總書記親自擔任中央網絡安全和信息化領導小組組長，作出了“沒有信息化就沒有現代化”的重要論斷。在 2018年召開的全國網絡安全和信息化工作會議上，習近平總書記指出，網信事業發展必須貫徹以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉作為信息化發展的出發點和落腳點，讓人民群眾在信息化發展中有更多獲得感、幸福感、安全感④。國務院2015 年發布的《促進大數據發展行動綱要》明確提出，“建立‘用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新’的管理機制，實現基于數據的科學決策”⑤。當前，在全國范圍風起云涌、方興未艾的智慧城市建設也為構建智慧公共法律服務體系創造了充分條件、提供了難得的發展機遇。智慧城市建設離不開法律服務的保障，法律服務也迫切需要走進智慧時代、深入城市生活。
2. 推進智慧公共法律服務體系建設是更好滿足法律服務新需求的迫切需要。
黨的十九大指出，我國社會主要矛盾變化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。十九大報告還指出，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，要提升社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。隨著我國經濟社會不斷發展，法治建設不斷推進，人們的法律意識和法治觀念不斷增強，追求公平正義、參與社會管理的意愿日益強烈，相應催生出對公共法律服務的新的更高要求。特別是進入互聯網、云計算、大數據、人工智能等信息技術迅猛發展、日新月異的新時代，人民群眾獲取公共服務的方式有了很大變化，正逐漸適應和習慣于依托“移動互聯、智慧服務”作為表達個體訴求和實現個性供給的新模式，這就倒逼政府機關必須積極適應人民群眾這些新的、更深層次、更為廣泛的公共服務需求。作為司法行政部門，就是要主動把司法行政職能與人民群眾的現實需求有效結合起來，通過構建和拓展智慧公共法律服務體系，持續為廣大群眾提供智能快捷、遠程高效、適銷對路的公共法律服務產品，滿足人民群眾多層次、多領域的公共法律服務需求。
3 . 推進智慧公共法律服務體系建設是深入推進司法行政新變革的重要抓手。
司法行政工作點多、線長、面廣，長期以來沒有形成一個系統的體系和統一的整體，隨著政府機構改革的持續推進，司法行政系統業務將日趨多樣、職能將更加豐富，體系化、整體化、規范化地發揮綜合效能的需求異常迫切。為有效應對新時期新變革帶來的新挑戰，近幾年，司法部提出要以公共法律服務體系建設為綱，全面推進“數字法治、智慧司法”建設的重大決策部署，并統籌制定了“一朵云、兩平臺、三入口”的框架體系建設規劃⑥，推進智慧公共法律服務體系建設正是貫徹落實司法部決策要求的重要舉措。以信息網絡為主要特征的工作新模式，可以有效凝聚業務條線合力，匯聚各方數據資源，以“互聯網 + 智能應用”為主要特征的服務新模式，能夠進一步凸顯司法行政系統的服務中心職能，更精準、更便利地將公共法律服務惠及廣大人民群眾。
二、現狀分析
（一）智慧公共法律服務體系建設的文獻綜述和進展成果
從國內相關學術網站調查了解到，關于“智慧法務”公開發表的文章較少，中國知網只有 8篇，其中 2016 年、2017 年、2018 年各有 2 篇，其中涉及平臺建設的文章有 3 篇，尚無智慧法務體系建設的相關文章，且上述文章主要為具體實踐介紹，沒有上升到理論高度。通過百度搜索網站了解到，關于全國“智慧法務”相關建設成果，綜合性會議主要包括首屆中 國· 無 錫 智 慧 法 務 發 展 大 會、2018 世界物聯網博覽會智慧法務（無錫）發展峰會、陜西·西安“智慧法務”發展大會，綜合性展示主要包括2017、2018 政法信息化建設研討會暨政法信息技術裝備展，綜合性平臺主要包括江蘇一體化智能平臺 2.0 版和江蘇無錫智慧城市公共法律服務云平臺，典型性產品主要包括互聯網無人律所、互聯網法律援助、互聯網社區矯正、智慧小司機器人、區塊鏈公證等。可以看到，近幾年“智慧法務”領域探索和發展勢頭非常迅猛，各類相關概念、產品、平臺層出不窮，取得了很多實質性進展，正逐步由初步探索、雛形階段向成長壯大、日趨成熟發展，使得法律服務更加智能便捷、業務管理更加精準高效、工作開展更加協調有序、響應處置更加及時迅速，很大程度上改變了司法行政系統的傳統運行模式，促進了司法行政服務系統轉型，提升了司法行政業務工作質量效益。但也應看到，關于智慧法務體系的探索和實踐仍是空白區域，基本查詢不到相關資料和綜合性成果。
（ 二）智慧公共法律服務體系建設存在的主要矛盾和問題
雖然“智慧法務”在探索和實踐過程中取得了豐碩成果，并呈現出加速發展的良好勢頭，但也存在一些突出的矛盾和問題，值得引起關注和深入研究。
一是理論研究不夠深入，體系框架比較粗獷。目前，隨著供給側結構改革的不斷推進，公共法律服務體系建設的主旨意涵也在逐步轉型和發展，這給處在萌發狀態的智慧法務體系建設帶來新的發展機遇。但應當看到，當前智慧公共法律服務體系建設尚未形成統一的認識，沒有提出相對權威、準確、規范的概念內涵，缺少整體性的學術資料和理論支撐，其體系框架的設計還比較缺乏、層次還比較淺顯、結構還不夠完整，很大程度上制約著智慧公共法律服務體系建設的頂層設計、前景規劃、目標設定和整體推進。
二是需求分析不夠精準，建設運用比較低效。智慧公共法律服務的提供主體是政府司法行政系統，服務的受眾客體是廣大人民群眾，服務體系的承建主體是提供智慧產品的公司廠家。理想情況下，政府全面準確掌握百姓意見需求、形成建設目標，公司科學精準分析政府建設目標，完成產品研發和體系建設，百姓在智慧法務體系內查找、運用相關產品滿足公共法律服務需求并提出產品體系完善意見或新的服務需求。按照這種閉合回路研發出的產品和體系能夠最大化地貼合實際、發揮效用。但從當前情況看，由于未能很好地形成三方閉合回路，智慧法務產品研發和體系建設缺乏全面精準的需求分析和科學的分層定位，條線化設計、淺層化研發、應急化運管、發展不均衡、效費比不高，甚至不好用、不實用、不能用的問題還比較突出。
三是統籌管控不夠得力，整體發展比較凌亂。
近幾年，“智慧法務”領域探索和發展勢頭非常迅猛，但也應看到，目前，零碎化設計、重復式建設、類同式競爭、無序式發展、噱頭式宣傳的現象還比較突出，產品線交錯、供給平臺雜亂、供需建用管維脫節等問題一定程度存在，智慧法務體系的宣傳推廣力度不夠、口徑不一、比較松散，造成在社會公眾中辨識度不高、知曉度偏低、應用度始終難以提升。這些問題都急需通過建立統籌管控的綜合組織和統一規范的體系框架來進行統攬和整合，以期更好地引領創新發展、提升整體效能。
三、對策措施
（一）籌建“研學產用”四位一體的智慧法務研究中心
針對當前智慧法務體系建設統籌管控缺少抓手、整體發展較為松散的突出問題，應當集合政、企、學、研、群等多方面的資源和力量，以創新智慧法務發展理論、規范智慧法務產品體系架構、推動智慧法務產品迭代更新、加速智慧法務拓展普及、加強智慧法務人才培育聚集為目標，集中打造具備“研、學、產、用”功能于一體的權威性的智慧法務引領組織、協調機構、科研實體和共享平臺。具體職能包括：一是加強理論研究，統攬建設全局。對“智慧法務”體系建設進行深入的理論研究和探索，把握“智慧法務”前沿方向，引領“智慧法務”發展趨勢。定期制定“智慧法務”發展課題，組織調查研究，形成理論研究成果，逐步提出對“智慧法務”體系建設的頂層設計理念與具體實施建議。二是匯聚建設資源，推進協調發展。全面匯集國內外司法行政部門關于公共法律服務體系的建設思想、建設信息及建設資源，引導建設路徑、統籌資源配置、協調發展進度，推進“智慧法務”體系建設的全面、協調、可持續發展。三是促進研學產用結合，提升應用效益。發布和推廣應用型產品，整合司法行政領域相關數據，為政府部門進行社會治理活動提供有力的數據支撐。同時全面收集群眾使用過程中反饋的意見建議，打通政、企、群三方的閉合回路，為改進和加強產品體系建設提供基礎和依據。
（二）構建科學規范、兼容并包的智慧法務體系理論
針對目前智慧公共法律服務體系缺統一認識、缺權威概念、缺學術研究、缺理論支撐、缺頂層設計的突出問題，必須首先從科學、理性的角度深化學術研究和理論創新。一是搞準智慧公共法律服務體系概念。概念是把握和分析事物的前提和基礎。必須在探索和實踐的過程中逐步搞準和形成具有基礎性、綜合性、一致性、權威性的智慧公共法律服務體系概念，為進一步推動體系建設夯實基礎、提供標準路徑。筆者在本文概述部分已經闡述了對該體系概念的認識和理解，在此不再冗述。二是理清智慧公共法律服務體系框架。必須清晰明確地梳理規劃出該體系的整體框架，才能抓住建設的重點和脈絡。筆者提出“3+N”的整體框架結構和內容，即智慧公共法律服務體系由“智慧法務實體平臺、智慧法務網絡平臺、智慧法務管理平臺、智慧法務產品體系（N）”四塊主體構成。三是捋順“3+N”框架結構的邏輯關系。實體平臺與網絡平臺互為補充，以此滿足不同層次、不同群體、不同習慣人群的法律服務應用需求，并根據時代、技術和公民素質的提升發展，逐步推進二者建設由“實體為主、網絡為輔”向“網絡為主、實體為補充”的模式發展轉變。實體、網絡平臺與管理平臺相輔相成，實體、網絡平臺重點發揮公共服務功能，管理平臺重點發揮工作管理功能，直接輔助司法行政系統（人員），根本上仍是滿足群眾法律需求。3 個平臺與產品體系（N）互為供需，產品為平臺提供智慧化的能力升級，平臺為產品提供廣闊的運用空間。
（三）建設層級分明、功能完備的智慧法務實體平臺
公共法律服務實體平臺一般包括各級公共法律服務中心、站、室，目前，這仍是最有效匯聚公共法律服務資源、最貼近群眾提供公共法律服務的場所和點位，必須以智慧賦元的形式強化業務功能拓展，促進服務質效提升。
一是加強四級平臺共建互補。要從宏觀上理清市、市（區）、鎮（街道）、村（社區）四級實體服務平臺的層級差別、需求差異和職能區分，以此為基礎賦予智慧化元素、增加智慧化產品，充分體現層次化、差異化，做到整體建設、區別建設、互補建設。具體是將市公共法律服務中心建設成全市協調調度中心，智慧化建設的重點應放在加強區域服務辦理協調、業務指導等職能的實現；將各市（縣）區公共法律服務中心建成基層實戰化服務主戰場，智慧化建設的重點應放在加強合理調配轄區內資源，配齊所有服務項目，提供“一站式”服務等方面；將鎮（街道）公共法律服務站建成集聚群眾和服務指引平臺，智慧化建設的重點應放在推行司法所、基層法律服務所、律師事務所“三所合一”方面；將村（社區）司法行政服務室建成需求分析和服務延伸平臺，智慧化建設的重點應放在遠程資源調度、網上線上服務等方面。
二是加強業務功能區塊設置。要從規范化、統一性方面著眼，整體梳理出公共法律服務四級實體平臺（市中心、區中心、鎮站、村室）內部相通的業務功能需求，對空間場所進行合理規劃設計，實現區塊化、一致化、規范化建設。如無錫市對市、市（區）兩級公共法律服務中心進行了智慧化升級改造，形成了“三區四室”的業務功能布局，包括設置遠程服務區、自助服務區、互動學法區，以及部署智慧調解室、在線公證室、遠程會見室、遠程支持室，通過業務智能分流、云端協同辦公、遠程服務支持、自助服務辦理等智慧化應用，有效提升了服務水平能級，盡可能實現讓群眾“進一扇門辦所有事”。
三是加強智慧終端精準部署。要從微觀、實際的角度出發，細致研究群眾對四級實體服務平臺各個區塊的服務需求和使用習慣，解決智慧化產品終端具體放什么、如何聯、怎么用的問題，實現好用、易用、實用的目標。如無錫市在市公共法律服務中心指控中心部署了集“終端使用情況的動態實時顯示、條線業務數據的分類匯聚展示、熱點焦點趨勢的智能分析研判”等功能于一體的智慧公共法律服務云平臺，自主服務區內統一規范放置了智慧小司機器人、法務查詢一體機、智慧普法一體機、無人律所等智慧法務產品，在遠程服務區布設了互聯網律所、互聯網公證、互聯網法援和互聯網調解等系統應用，在互動學法區布置了法治微影院系統，初步實現了智慧終端的精準部署、互聯互通和功能聚合。
（四）建設規格統一、業務綜合的智慧法務網絡平臺
江蘇省委書記婁勤儉同志就強調指出，網絡信息化工作做不好，互聯網這個“最大變量”，就不可能轉化為事業發展的“最大增量”。要緊盯人民群眾逐漸適應和習慣于依托“移動互聯、智慧服務”作為表達個體訴求和實現個性供給的新模式，不斷豐富和提升線上服務、網上服務的種類、質量。一是推進業務辦理網絡化。即推進全業務入網建設，針對當前部分公共法律服務業務仍未推上網絡和已上網但不好用、不實用的問題，可以重點依托中國法網或省級“12348”法網（涉及到部分業務辦理權限較高，因此建設應以省級以上司法行政機關為主體進行統籌統建），把能夠在網上辦理、不見面處理的公共法律服務業務條線，按照標準化、規范化、程式化的模式，建立數字模型，開發網絡應用，持續迭代更新，特別是要加強移動端（智能手機）APP 的開發和運用，使服務近在身邊、盡在掌握，實現公共法律服務的承接、辦理、結處全程網上解決。二是推進終端載體集成化。即推進全應用集成建設，針對當前公共法律服務網上應用種類紛雜、平臺各異、路徑繁多的現實問題，應當重點做好市級“12348”法網的集成改造建設，通過統籌加載各類網上公共法律服務項目和智慧普法、智慧應答、自助查詢、掌上 APP、微信、微博、公眾號等各項功能，逐步建成以資訊、咨詢為主體，以本級網上業務服務為補充的集成化網絡服務平臺。三是推進平臺運管規范化。即推進法網規范化建設，針對當前各級法網運維管理效益普遍不高的現狀，各級司法行政系統可以進一步細化法網運維管理的具體規范化要求，形成智慧法務網絡平臺管理規范性文件，加強各級信息化隊伍建設和人才培養，強化督導、管控、檢查、考評力度，促進網絡平臺運行規范有序、功能及時可靠。
（五）建設數據融合、精準高效的智慧法務管理平臺
當前，各行各業都在朝著以信息網絡為主要特征的工作新模式轉型發展，強大、全面、智能、高效的智慧法務管理平臺不但可以凝聚業務條線合力、匯聚各方數據資源，更能夠深刻變革行政運作模式，大大提升業務工作效率。一是推進業務管理信息化。即省級司法行政機關應當重點依托統一部署運維的一體化智能平臺系統，從業務工作處理的角度，加強工作輔助應用系統建設，強化數據信息準確及時錄入，市級司法行政機關應當重點升級改造本級辦公 OA 系統，積極加載和拓展掌上移動 OA 平臺的功能應用，實現市級司法行政系統非涉密日常辦公無紙化、信息化、網絡化，不斷提升業務工作整體效率。二是推進指揮監控實時化。圍繞提升應對敏感事件和敏感人群的快速反應和應急聯動能力，應加快推進各級司法行政機關指揮中心建設，加大視頻監控終端全覆蓋成網系建設，加強特殊人群終端定位、預警預報管控手段的升級改造，深化信息預警響應處置實戰運作機制，不斷提升司法行政系統的指揮、監管、處置能力。三是推進數據分析智慧化。應加大司法行政一體化智能平臺和公共法律服務云平臺建設力度，加強數據中心自動化、智能化研究，深度匯聚公共服務、工作管理兩個網絡平臺的數據資源，逐步打通向上與智慧城市、平行與政法系統、向下與業務條線的數據壁壘，達到公共法律服務數據按需合規流轉分發，實現大數據背景下的數據自主采集、融合、分析、研判，并智能生成分析研判報告，有效輔助業務工作和指揮決策。
（六）建設條線清晰、均衡發展的智慧法務產品體系
智慧法務產品是智慧公共法律服務體系建設的基礎和末端，產品的種類多少、質量高低、均衡與否等直接影響著體系建設的質量和標準，必須高度重視、科學統籌、均衡引導、持續發展。一方面是要理清群域條線。針對當前智慧法務產品功用交叉、效能重疊、無序發展的突出問題，應當從宏觀和理論的角度，按照功能、條線等要素對智慧法務產品進行歸類、整合和規范，如按功能可分為發布類（智慧普法）、咨詢類（智慧小司）、自主類（自助終端）、管理類（管理平臺、調解小助手、社矯定位終端）等，如按條線可分為政務類、社管類等，為產品的準確定位和有序發展提供保證。另一方面是要科學均衡發展。針對當前智慧法務產品發展不均衡、覆蓋不全面的問題，應當在理清產品群域的基礎上，把當前全國范圍內基本成型的產品進行梳理歸類，并根據公共服務需求、建設整體規劃、智慧化程度等標準，圍繞“推廣成熟的、完善初級的、提速滯后的、補齊缺漏的、傾斜急需的、淘汰不實的”這一目標要求，提出有針對性的指導意見，確保智慧法務產品能夠全方位、多領域、成體系的科學發展。本文原載《中國司法》2019年第3期