互聯網、大數據、人工智能已經成為時代潮流，互聯網技術和信息化手段成為新時代改革創新不可或缺的重要方法。黨的十九大報告提出“全面增強執政本領”，其中重要本領之一就是要“增強改革創新本領，保持銳意進取的精神風貌，善于結合實際創造性推動工作，善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”。將黨的十九大報告提出的這一重要思想和方法論，與黨的十九大報告提出的“深化依法治國實踐”，“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”聯系起來考察，互聯網、大數據、人工智能背景下立法正面臨著歷史性的重大變革。深化依法治國實踐，需要推動互聯網、大數據、人工智能和全面依法治國的深度融合，運用互聯網技術和信息化手段來推動科學立法。
一、互聯網、大數據、人工智能背景下的立法變革
（一） 大數據時代---立法要靠數據說話，更需要數據思維、相關性思維
人類社會已經進入互聯網時代，正快步邁入大數據時代。大數據是指以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合，是對數量巨大、來源分散、格式多樣的數據進行采集、存儲和關聯分析，發現新知識、創造新價值、提升新能力的新一代信息技術和服務業態。大數據是互聯網的一顆璀璨珍珠。量化一切，是大數據的核心。在大數據時代，“直覺的判斷被迫讓位于精準的數據分析”，①我們用數據說話、用數據管理、用數據決策、用數據創新。“在大數據時代，公共決策最重要的依據將是系統的數據，而不是個人經驗和長官意志。過去深入群眾、實地考察的工作方法雖然仍然有效，但對決策而言，系統采集的數據、科學分析的結果更為重要。”②
在大數據時代，立法工作者要具備數據思維，力求用真實的大數據說話。這既是時代對立法者的恩賜，更是時代對立法者的要求。因為當一切都可以量化的時候，對立法者而言，沒有數據不僅將失去發言權，還將喪失合法性。大數據時代的立法者要靠真實的數據，說明立法的必要性、合理性和合法性。我國有值得驕傲的數學傳統，但是缺乏全面綜合的數據收集，而且數據失真的情況十分嚴重。③習近平總書記指出，要運用大數據提升國家治理現代化水平。④法治是國家治理的基本方式，良法是善治的基礎和前提。過去的立法主要建立在調查研究、對各方觀點評析、對必要性和可行性的分析和說理上，少數立法項目進行了統計分析，也是大而化之，比較籠統。立法者普遍缺乏專業的統計知識，也缺乏應有的數據思維。
大數據時代為立法準備了前所未有的完整而不是抽樣的數據，但是這一數據還需要進行計算和挖掘。不是通過因果關系而是相關關系。“建立在相關關系分析法基礎上的預測是大數據的核心。”⑤我們不再像過去那樣找出事情背后的原因之后提出應對方法，而是需要直接尋找數據間的關聯，并根據這種關聯來直接解決問題。大數據時代帶給我們的觀念上的轉變，要求立法者不僅需要具有數據思維，還需要實現從傳統的因果規律思維實現向蓋然性的數據規律（ 相關關系的規律） 的觀念上的飛躍。⑥
（二） 連接一切---立法可以廣泛征求民意，更需要高度關注網絡輿情
作為技術手段的互聯網，以連接一切為目標，連接人、連接物，互聯網使世界變“平”。它是一個空前便捷的交流平臺，不受時間、地點、環境、行業等各種外界因素的影響。立法者足不出戶，就可以就某一立法項目聽取網民的意見和建議，甚至進行互動。
它不僅是立法者對網民的單向咨詢，更是互動的。網絡的開放性意味著任何人都可以在網絡上就某一立法事項提出意見和建議。網民也隨時可以就某一立法事項展開廣泛而深入的討論。這種輿論的發酵，往往成為法律改革的強大動力。近十年來，一些重大立法的修改，正是一些重大事件在網絡引發輿情而啟動的。
2003 年，年輕打工者孫志剛在廣州一個收容人員救治站被毆打致死，這一新聞被一些門戶網站轉載，成為許多論壇與聊天室的熱點，網民就“是否該廢除收容遣送制度和暫住證制度”展開熱烈討論，并提出建議。部分由于網絡傳播的作用，孫志剛事件產生了巨大反響，受到有關部門重視，最終促成在中國實施 20 多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢除和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺。從 2003 年至今，網絡搜索結果 77.9 萬條的佘祥林冤案，推動了中國死刑案件的審判程序改革； 網絡搜索結果 1020 萬條的三鹿奶粉事件，加快了《中華人民共和國食品安全法》出臺的步伐； 網絡搜索結果 140 萬條的“開胸驗肺”事件，成為衛生部新版《塵肺病診斷標準》的發布與實施的重要動力之一。2009 年 5 月發生在浙江杭州的一起致人死亡的交通肇事案，因警方稱肇事車輛速度僅為“每小時 70 碼左右”而引起網絡輿論關注。2011 年 2 月全國人大常委會通過的《刑法修正案（ 八） 》中正式規定“危險駕駛罪”這個罪名。⑦ 2016 年 5 月發生的雷洋事件，也直接影響了《公安機關現場執法視音頻記錄工作規定》的出臺。
不過這個連接一切的網絡，熱度并不穩定。與群眾利益關系密切的立法項目，社會關注度會高。如在《刑法修正案（九） 》立法過程中，草案兩次在網上向社會公開征求意見，第一次收到 5 萬多條意見，第二次收到 11 萬多條意見。⑧與個人利益關系不直接的，可能就鮮有問津。
（三） 去中心化---破除部門利益法制化 的重要機遇，也是尋找立法共識的重大難題
去中心化是互聯網 Web 2.0 的一個顯著特征。⑨中心化的典型例子是門戶網站，去中心化的典型例子是社交媒體。互聯網 Web 2.0 是一個平臺，人人都可以“講話”，每個人都可以選擇聽或者講。
去中心化最顯著的特征是人人都有話語權。這種“網絡空間是一種更為互動和參與的傳播系統，在這里，處于優勢地位者不能強行讓討論就此結束”。瑏瑠 “不強大的群體可能借此提升反抗能力，他們的呼聲曾在報紙與電視中缺席。普通公民和政治上被邊緣化的人們，再也不用完全依賴傳統上占主導地位的傳播媒介來構建身份或表達政治不滿。”強大的部門利益將接受公眾的質疑與拷問，即使是封閉的立法者，也必須調整自己高高在上的立場，小心翼翼考量其中較為重要的呼聲和要求。總之，去中心化有利于“擴展政府政策制定的參與范圍，從權力中心的少數人擴大到外圍許多想參與的人中間”。
去中心化賦予了每個人充分彰顯自我的機會，同時也存在諸多的弊端，其中之一就是難以達到統一的意志。每一個人都堅持認為自己是正確的，對不符合自己利益的予以拒絕。2018年 1 月，長沙警察打狗事件引發的網絡風波就是最好的例證。正如評論者評論的那樣，“在媒體技術爆炸的時代，除了每個人自己堅持的‘真理’外，不會再有真理了。”瑏瑣這種人人自以為是且互不相讓的狀況，為立法尋找訴求的平衡點帶來了諸多難題。
（四） 跨界融合---立法要么主動創新，要么被動改革
跨界、融合、創新是“互聯網 + ”所到之處的共同結果。“互聯網 + 零售”“互聯網 + 金融”以破壞性、顛覆性的創新給傳統的產業帶來了很大的壓力。要么主動去創新，要么被動被革命，是所有行業在互聯網面前的共同宿命。
如何處理法律的穩定性與變動性、現實性與前瞻性、原則性和可操作性，是立法中很難把握的一個問題。尤其是法律的滯后性，被人們認為是無法改變的一個事實。這種觀念，在大數據時代將被顛覆。因為通過大數據，可以隨時發現制度存在的問題。大數據“能夠獲得人與人、全世界之間、全宇宙之間發生的一切變化，并把它呈現出來”，“數據化讓制度隨時可以測算自己的生命”。
立法者為了避免被顛覆性地改革，需要主動改革予以適應。一是要積極主動適應“互聯網 + ”給各部門法帶來的變革和革新。二是立法者本身要轉變立法的方法論，與時俱進地運用新的技術手段、統計手段，像完善產品一樣，對粗放型的法律體系進行提質改造、轉型升級，使其與新時代的政治、經濟、文化、社會和生態相適應。
（五） 計算一切---立法可能部分地為人工智能所替代，人工智能成為立法者的重要工具或者伙伴
人工智能本質上是人類的自我超越，是人制造的機器對人類發起的挑戰，既可能只是人類部分功能的外部拓展，也可能是生命的進化。不管怎樣，在人工智能時代，正如 Google 現任CEO Pichai 所言，“計算將無處不在”。 機器將可以像人類一樣思考，甚至在很多方面超越人類個體，對此 Google 的 AlphaGo 在2017 年已經作出了注解。從發現問題，到提出解決方案，再到預測下一步將發生的結果，都將可能通過人工智能來實現。不管人工智能是否真的可以完全取代人，至少部分工作上必將取代人。
立法是一項發現問題，制定規則解決問題，實現有效治理的工作。立法需要發現真問題，需要在矛盾上砍一刀，這些都是立法者們面臨的難題。在人工智能時代，或許這一刀就要由人工智能作出。立法也可以被計算，部分立法決策也可以由人工智能計算作出，至少可以由人工智能提出。人工智能也許仍是立法者的工具，甚至變為立法者的伙伴。2014 年 9 月起，天津市人大常委會法制工作委員會開始使用北大法寶智能立法支持平臺（ 下稱智能立法平臺） ，嘗試借助人工智能幫助備案審查、人大立法等工作。這套智能立法平臺包括提供立法項目管理、草案意見征集、法規文件公開、法規文件報備、法規文件審查、法規文件清理、立法資料管理、立法（ 后） 評估、立法大數據分析等九個系統功能。3 年多來的實踐表明，人工智能的引入使得備案審查的準確性得到明顯提高。2016 年起，天津市人大常委會開始應用人工智能系統，對自身往年所有的規范性文件進行審查，在機器的輔助下自我清理。
二、通過互聯網、大數據、人工智能使立法更加科學
互聯網、大數據、人工智能背景下，立法面臨著變革，這些變革反過來也要求立法與互聯網、大數據、人工智能深度融合，通過運用互聯網技術和信息化手段來推動科學立法。
（一） 樹立數據思維，充分運用大數據推進精細化立法，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性
在我國，黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。黨在推動科學立法方面具有至關重要的作用。在立法領域確立數據思維，是互聯網和大數據時代的必然要求，是運用馬克思主義的立場、觀點和方法的重要體現。在立法領域確立數據思維，體現的是以人民為中心的基本立場，體現的是與時俱進的工作思路和方法。這首先需要理論工作者加強這方面的理論研究，進行更加充分的論證，并通過努力，在黨內形成共識。將數據思維轉化為黨領導立法的一種起統帥作用的思維，作為黨領導立法的方法論，并通過黨的路線、方針、政策、決議確定下來。
將以數據來推動立法決策作為一項基本立法制度確立下來。將大數據的統計方法和質量管理理論結合起來作為推進精細化立法的重要方法，運用到提高立法質量上來。將戴明理論、石川馨全面質量管理理論中的一些核心思想，如質量第一、面向消費者、下一道工序是顧客、用數據和事實說話、要尊重人等內容，引入到立法中來，作為立法工作必須遵守的原則和精神。
加大對立法者數據思維的培養。以數據思維來推進精細化立法盡可能把各方面的權力與責任、權利與義務在條文中寫清楚，最大限度縮小自由裁量空間，增強立法的操作性和可執行性，降低守法成本和執法成本。
以數據思維來推進精細化立法，還需要良好的外部環境。目前，我國已經將“大數據”作為國家戰略，正在建設開放政府，不斷加大政府數據公開力度，培養和引進數據人才。通過采購等形式，鼓勵市場主體進行數據整理和收集挖掘，等等。
（二） 充分發揮“眾智”作用，有效防止和剔除部門利益與地方保護主義法律化
部門利益和地方保護主義的法律化是當前立法中的一個難點問題。《中共中央關于全推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化”，要求“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調決定，不能久拖不決”。這一難題可望通過互聯網“眾智”的手段加以解決。
眾包、眾智、眾創，讓大眾解決大眾的問題，是互聯網帶來的一個新的變化。維基百科、YouTube 網、MySpace 網、百度百科、優酷網等，本質上就是發動“眾智”發展起來的。發動全社會的力量來參與立法，在互聯網時代是一件可以想象并應該嘗試的事情。如果將法律看作是一個源代碼，在互聯網時代，只要立法者愿意，可以讓所有人參與到修改和完善這個源代碼的過程中來。實際上，網上征求立法意見本質上也屬于這一內容，只不過還只是淺層次的“眾智”。我們完全可以通過眾包、眾智、眾創，集整個世界的智慧和力量，來完善整個法律體系。這不是否定立法者的專業水平，而是為立法者提供更加強大的外腦，是通過自我創新來實現整個國家的法律變革。
實事求是地看，立法部門、作為第三方的法律專家也不足以抗衡法律體系中的部門利益和地方保護主義，這一力量過于強大，但是凝聚起來的整個社會的力量可以與之抗衡。
以“眾智”來剔除現行法律體系中的部門利益與地方保護主義，可以采取百度百科、維基百科的模式，以“眾智”的方式展開一場浩大的法律更新工程。這項龐大的法律更新工程包括如下內容： 審查每一部法律中的部門利益和地方保護主義問題。法律的“眾智”審查成熟一項，收獲一項。不僅僅是法律，各類規章、規范性文件，都可以采取這種方式來予以完善。人民是歷史的創造者，人民是自己立場的直接發言人。讓人民自己參與到完善法律法規的修改完善工作中來，是一件偉大的事情，是立法部門足以對抗龐大的部門利益和地方保護主義的一個可選擇路徑，也將是中國在“互聯網+法治”上對世界文明的一項重要貢獻，是提供法治改革的一套中國方案。立法部門在采收網絡成果的基礎上，再加上專業的工作，通過正式的程序完成修法工作。這項工程如果完全交給立法部門，工程太浩大，幾乎無法完成。如果立法部門再轉交給起草的政府部門來進行審查，那無異于緣木求魚。但是“眾智”只是基礎，仍然需要發揮立法部門的專業作用。因為業余者有其長處，也有明顯的短處。網絡世界也會為利益所綁架，被水軍所充斥。
在剔除現行法律體系中的部門利益與地方保護主義的同時，對新的立法以“眾智”來防止部門利益與地方保護主義法律化。以“眾智”來防止部門利益與地方保護主義法律化，要注意調動人民群眾的積極性、主動性和創造性。
（三） 深入進行數據挖掘，讓制度反映客觀規律
在大數據時代，“收集信息固然至關重要，但還遠遠不夠，因為大部分的數據價值在于它的使用，而不是占有本身”。 “容量只是表象，價值才是本質，而且大容量并不一定代表大價值，大數據的真正意義還在于大價值，價值主要是通過數據的整合、分析和開放而獲得的。”如今，大數據發展勢頭迅猛，但專業技術人才還比較匱乏，在立法部門更是如此。如果沒有專業的隊伍，再強調數據思維、以數據立法，都是紙上談兵。當前，我們應探索在立法部門里建立一支專門的軟件工程師隊伍，為立法者提供大數據技術和支撐，或者將其進行外包。目前市場上能提供這樣服務的機構還十分少見，且存在相關數據政府部門并未公開的情況。
（四） 敞開懷抱擁抱互聯網，讓立法充分反映人民意愿、增進人民福祉
以互聯網推動開門立法，是各級立法部門已經在進行的事情。現在的問題是這項工作還處于比較淺的層次，有的還停留在形式主義的階段。從形式主義走向實質主義是以互聯網推動開門立法的核心內容。如何從形式主義走向實質主義，一要建立立法機關及時向社會公布立法計劃、立法草案、立法目的的機制，通過網絡平臺向政府部門、民主黨派、團體組織、社會公眾廣泛征集立法項目意見和建議； 二要廣泛宣傳發動，以人民群眾的視角審視公眾參與立法的可能性與可行性，提供政府信息、立法資料檢索等方面的支持，避免社會公眾對開門立法“無從說起”； 三要建立完善對涉及重大事項、社會公益的法律進行公開討論、立法聽證的制度。要明確立法機關收集、處理、反饋和公布公眾意見的程序，建立對公眾意見、建議采納情況說明反饋的限期回應制度，并完善相關責任追究機制，切實提升立法的效率與質量。
“開門立法”是民主立法、科學立法，也是一項復雜的“技術活”，要讓公眾從旁觀者變成參與者，各種利益、訴求得以充分博弈。無論是制定立法計劃，還是向社會征求立法意見建議，以及公開討論、立法聽證等，都要明確相應程序、建立反饋制度，通過拓寬公民有序參與的民主立法，將立法工作變成協調各方權益、促進協商民主、匯聚社會共識的機制和平臺。這項工作提出來容易，但在立法實踐中是非常浩大的，尤其是當公眾參與熱情高，出現海量的數據需要處理的時候，可以引入人工智能來予以輔助。
（五） 以創新思維推進跨界融合，提高立法效率
2009 年6 月27 日，十一屆全國人大常委會第九次會議表決通過了關于廢止部分法律的決定，決定廢止《公安派出所組織條例》等 8 部法律。此次會議還審議了關于修改部分法律的決定草案，擬修改法律 59 件、141 條。這是全國人大常委會首次采用“包裹立法”形式，一攬子廢止和修改 67 件法律的一次大動作。
在互聯網時代可以將跨界融合的優勢運用在打包立法上，從而提高立法效率。通過大數據的優勢，挖掘出法律與法律之間、法律與規章和規范性文件之間的系統關系，不僅僅是修改一部一部的法律，而是對法律制度實行一條龍式的修改和完善，將系統思維體現在法律的制定和修改上。
在立法資源的整合上，也可以實現數據庫關聯。如湖南省要制定小食品小攤販小作坊條例，通過數據庫就可以自動關聯上位法、其他省市的立法資源并進行對比。這樣，也能節省很多的時間成本。目前，全國人大的數據庫已經具有這樣的一些較為初級的關聯功能，可以繼續建設發展使其更加完備和強大。
（六） 應用人工智能，推進科學立法
近年來，司法智能在我國發展迅速，最高人民法院連續多年將“加快建設智慧法院”作為總的工作要求寫入工作報告。2016 年 6 月，全國第一家智慧法院實踐基地在上海海事法院正式掛牌成立。建設中的智慧法院已遍及全國。“智慧法院建設”為“智慧立法建設”樹立了一個很好的標桿。黨和國家機構改革后，大量的法律、法規和規章需要制定或修改。筆者認為，中央全面依法治國委員會組建后，可以將“智慧立法建設”作為全面領導和推動依法治國的一項重要內容，全國人大、司法部也可以將“智慧立法建設”提上議事日程，并進行規劃和試點。用溫和理性的人機“合作”觀，而不是非此即彼的人機“替代”觀，來面對人工智能。重點可以通過人工智能采集社會熱點、收集和篩選立法意見、將相關領域的知識、規律對接到立法領域中等。通過人工智能與立法的深度“合作”，來破解立法領域中的重難點問題，提高立法的科學性和效率。這也將成為我國法治現代化的一個重要抓手，成為新時代中國特色社會主義法治建設的新作為，為國家治理體系和治理能力的現代化作出新貢獻。原載《法學雜志》·2018 年第 5 期