一、引言
黨的十八大明確提出要“加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”。黨的十八屆四中全會明確要求“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”。2014年2月，司法部制定印發了《關于推進公共法律服務體系建設的意見》，2014年4月21日習近平總書記在聽取司法部工作匯報后作出重要指示，強調要“緊緊圍繞經濟社會發展的實際需要，努力做好公共法律服務體系建設”。2014年9月10日，福建省人民政府辦公廳轉發省司法廳《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》（閩政辦［2014］126號），根據文件要求，福建省司法廳對公共法律服務體系建設工作作出全面部署，在福州市、廈門市、泉州市、南平市和漳州市先行試點公共法律服務體系建設。2014年12月，福州市人民政府辦公廳轉發市司法局《關于推進全市公共法律服務體系建設實施意見》（榕政辦［2014］188號），中共福州市委辦公廳印發《福州市全面深化改革領導小組2015年工作要點》（榕委辦發［2015］16號），要求深化民主法制領導改革，健全司法權力運行機制，全面推進公共法律服務體系建設。福州市司法局作為牽頭單位，全面啟動福州市公共法律服務體系建設。
司法部在2014年2月印發的《關于推進公共法律服務體系建設意見》中提出，公共法律服務是由行政機關統籌提供，旨在保障公民基本權利、維護社會公平正義和保障人民安居樂業所必需的法律服務。公共法律服務概念包含三大要素：一是服務提供的主體是政府，由公共財政予以保障，通過政府主導向法律服務市場購買法律服務；二是提供服務的對象是一定范圍內的公眾群體，面向基層；三是服務目的旨在滿足公眾基本生存和發展的法律服務需求。公共法律服務在表現形式主要體現為法律援助、人民調解、普法宣傳及其他不同形式的便民法律服務，提供服務可以是事前預防、事中解決及事后救濟等各個階段。
基本公共服務旨在保障全體公民生存和發展的基本要求，一般包括保障基本民生需求，如公共教育、公共文化、公共衛生等領域的公共服務。在全面貫徹實施依法治國基本方略、中國特色社會主義法律體系已經建成的今天，廣大人民群眾享有基本公共教育、基本醫療衛生等諸多基本公共服務的權利，這些權利亟需公共法律的維護和保障。公共法律服務體系構建，是完善政府提供公共法律服務方式、創新社會治理的重要途徑，對于維護最廣大人民根本利益、促進社會和諧穩定、增強社會發展活力具有重要促進作用。
二、“互聯網+”公共法律服務行動模式探索及實踐路徑
（一）“互聯網+”公共法律服務行動模式探索依據
1. 回應社會和人民群眾的現實需求。平等地獲得法律幫助是法律賦予公民的基本權利。隨著我國經濟社會的全面發展，整個社會的法治化管理水平和全體公民的法律素質明顯提高，越來越多的群眾通過法律途徑表達利益訴求，維護自身權益的意識進一步增強，平等享受改革發展成果和法律保護的愿望更加強烈。而福州市各縣（市）區經濟發展不均，法律服務網絡存在覆蓋不全、供給不足、發展不平衡等問題，法律服務提供能力與群眾日益增長的法律服務需求還有一定差距，特別是欠發達地區或邊遠地區，由于政府供給能力和法律服務資源相對不足，群眾對公共法律服務的需求更為迫切。
2. 順應“互聯網+”時代新需求。中國互聯網絡信息中心（CNNIC）數據顯示，2014年，中國互聯網人均每日使用時長為3.7個小時，比2010年增加了1.1個小時；“十二五”期間，中國互聯網蓬勃發展，移動互聯網時代全面開啟，手機網民規模達5.94億。移動互聯網已經成為人們生活的重要服務平臺，給人們辦公、教育、醫療等日常生活帶來了重大變革，互聯網發展惠及百姓生活，促進了資源均等化。將互聯網時代的精髓植入公共法律服務的過程，通過現代互聯網這一重要生活服務平臺來解決我市各地法律服務資源不均和碎片化的問題，已然成為司法行政部門的一種社會責任。
3. 福州市具備“互聯網+”公共法律服務行動模式的基本資源條件。福州市律師隊伍不斷壯大，現有執業律師1331名，服務領域涉及經濟社會發展和人民群眾生活等方方面面；普法和依法治理工作持續推進，人民群眾的法律意識日益增強，法治思維和法治方式將成為習慣；全市鄉鎮165個司法所業務用房和規范化建設已完成；全市人民調解組織3055個、行業性專業性人民調解組織176個，全市人民調解員13741名，矛盾糾紛排查化解力度逐年加大；法律援助制度更加完善，市級及縣級法律援助機構14個，鄉鎮法律援助工作站188個，村居法律援助聯絡點2869個，社團、院校、監所等法律援助站105個，擁有一支由400多名資深律師、知名專家學者、高等院校教授等組成的法律援助律師專家庫，并與市人大、政協、法院等部門保持長效的工作對接和資源共享，形成橫向到邊，縱向到底，縱橫交錯的“大法援”格局。
�。ǘ盎ヂ摼W+”公共法律服務行動模式構建及實踐路徑
1.“互聯網+”公共法律服務行動模式構建（頂層設計）。福州市將“互聯網+”的創新成果與公共法律服務建設行動深度融合，使用互聯網、大數據等技術，創設具有福州特色的“互聯網+”公共法律服務行動模式，構建福州市公共法律服務信息化平臺，即“互聯網+313N”行動模式，通過12348語音呼叫平臺、12348網絡服務平臺和視頻監控平臺3個服務產品，1個大數據研判中心，實現市、縣、鄉鎮3級內部司法行政業務聯動、資源共享，外部N 個聯動部門互聯互通（如110、12315、12345等），使群眾隨地獲得均衡化、遠程化、智能化和協同化的法律服務。
2.“互聯網+”公共法律服務行動具體實踐路徑
�。�1）通過互聯網技術開發的3個服務產品。12348語音呼叫產品：利用原有司法部全國統一司法服務12348短號進行全面升級改版，實現為群眾提供法律咨詢、普及法律知識、疏導群眾維權、接受群眾監督等功能。全面升級改版后的12348語音呼叫產品具有3個特色和亮點：全市律師資源統籌，執業律師在線法律咨詢，實現法律服務更優質。全市共開通法律咨詢律師在線咨詢坐席15個，群眾撥打12348進入系統，14名在線律師將輪流依次為群眾提供專業的法律服務；內部三級互聯互通，外部轉接引導分流，實現服務更便捷；增設視頻對話功能，實現城鄉法律服務更均衡。12348網絡服務產品：通過統一開發網站服務、手機（掌上）服務、微信微博信息推送共享、0A 系統工單處理、3D 全景地圖等模塊，實現為群眾提供網上查詢、網上咨詢、網上預約、網上受理、網上投訴等法律服務。視頻監控產品：通過該產品監督全市公共法律服務實體平臺的工作，調配全市公共法律服務資源的管理職能，實現線上監管與服務有效覆蓋。據統計，截至2015年12月31日，福州市平臺建設項目一期已在全市安裝48個12348語音呼叫坐席，36個監控攝像頭，12348網絡服務產品正在研發中，預計2016年6月正式投入使用。
（2）1個大數據中心。12348語音呼叫和12348網絡服務2個服務產品所獲取到的實時數據信息，將智能化地集中整合到大數據中心，幫助政府由管理型向服務型轉變。工作人員將對平臺收集到的數據信息進行全面統計分析研判，分析社會熱點關注、研判社會矛盾趨勢，為政府科學決策、制定完善相關制度及健全預警機制提供數據支持和參考依據。
（3）通過互聯網技術實現司法行政內部3級聯網。在市級層面設立福州市公共法律服務指揮中心，設置12個坐席，承擔全市司法行政公共法律服務信息化平臺建設規劃、全面指導、協調統籌全市的司法行政資源、分析研判大數據、監控督查全市公共法律服務工作等。2015年7月31日，福州市公共法律服務指揮中心建成并正式投入使用。在縣（市）區層面設立**縣（市）區12348公共法律服務平臺，設置2~4個坐席，該平臺實際承擔當地的公共法律服務工作職責。截至2015年12月31日，福州市12個縣（市）區中的11個縣（市）區已完成12348公共法律服務平臺建設。鄉（鎮）層面依托司法所設置12348公共法律服務座席。當群眾使用公共法律服務產品進入服務接口，平臺將通過互聯網技術對接離用戶最近的矛盾化解機構（或機構人員）或村居法律顧問，提供優質、高效、便捷的法律服務，真正實現城鄉法律服務合力，有效化解社會矛盾，維護社會穩定。截至2015年12月31日，福州市已在22個司法所試點設置12348公共法律服務坐席。
（4）通過互聯網技術實現外部N 個聯動部門互聯互通。公共服務體系是“政府主導、司法行政牽頭、部門聯動、社會協同”公共服務體系，福州市將通過互聯網實現與公（110）、檢、法、勞動部門、工商行政部門（12315）、房管部門互聯互通，多部門協同聯動迅速化解社會矛盾；強化公共法律服務與其他公共服務的銜接互補，形成政府主導下的多種力量并舉、多種資源并用的公共服務供給和保障機制，讓群眾享受到更優質、更全面的公共服務。
三、“互聯網+”公共法律服務行動模式實踐存在的問題和具體建議
�。ㄒ唬盎ヂ摼W+”公共法律服務行動模式實踐存在的問題
任何一項新工作的推進，都會經歷一個從局部到整理，從不成熟到穩定的漸進過程。探索性的全新工作在試點實踐初期難免存在問題：
從內部來看：
1.部分項目實施者對項目建設的必要性認知不足。新的制度的推行本質上就是一套全新的價值觀念和知識體系的重新確立，公共法律服務內容涵蓋司法行政各業務科室的專業服務，需要各業務科室的支持和配合，可部分實施者缺乏對國家“互聯網+”知識體系的正確認知，害怕擔責，抑或是自身隋性、歷史慣性、各自為陣等原因，不愿主動改變機關化的工作作風，持觀望、推托態度等，落后保守的思想觀念和不良的工作作風正制約著試點工作的開展。
2.項目建設缺乏足夠工作保障。（1）“三無”保障制約工作開展。無專門機構和專門人員。公共法律服務體系建設是一項全新的工作，福州市司法局依托下屬的市“148”協調指揮中心開展此項工作，目前，市“148”協調指揮中心編制只有5人，不僅要承擔原有司法行政具體管理和協調職能，還需承擔公共法律服務信息化平臺繁重的工作任務，人員不足制約著項目建設進度。大部分縣（市）區“148”協調指揮中心無專門人員編制，縣（市）區司法局依托在法律援助中心或基層科開展公共法律服務工作，工作人員基本通過局里調劑解決，人員流動性過大造成工作缺乏延續性。無專門經費。目前，福州市公共法律服務項目尚未納入公共服務政府采購目錄，無專項資金予以保障項目建設。項目啟動的資金主要來源于普法經費或法律援助經費。保障經費的短缺制約著公共法律服務事業的發展。（2）缺乏配套的績效評估機制和獎勵機制。
從外部來看：
1.民眾的接受度。公共法律服務體系的建設是一項全新的舉措和制度，民眾的接受度從零開始，只有給廣大民眾傳遞和塑造一整套與公共法律服務體系相匹配的知識和觀念，使他們不僅對公共法律服務體系產生深刻的認同，同時也具備基本的法治和權利意識，并熟練掌握相應的規則和方法，公共法律服務體系建設才可能取得理想的效果。
2.律師服務質量有待提高。公共法律服務體系作為一項新的制度，在推廣和建設的過程中，實施者不僅應該充分考慮新制度的實施給公眾帶來的切實利益，同時也應該重視參與者的意向性及他們共同的心理契約，公共法律服務不可能由政府大包大攬，政府購買律師服務是一種被發達國家實踐證明的成熟可行的做法。當前，由于政府購買律師法律服務的相關制度未完善，資金未到位，律師提供公共法律服務還停留在傳統的義務公益服務的層面，無償服務難于持續調動法律服務人員的積極性，新制度實施中的“外部激勵”和“內部約束”動力不足。
3.缺乏相應的制度予以規范。全國的公共法律服務體系建設尚處在探索階段，各地做法不一，沒有國家層面的將公共法律服務納入政府采購的目錄和序列的依據可以參考，完全憑地方黨委政府對公共法律服務工作的重視程度進行決策，公共法律服務事業發展受限。
�。ǘ┩晟啤盎ヂ摼W+”公共法律服務行動模式的具體建議
正如哲學家卡爾·波普爾所講，人類社會發展史是一部不斷改錯的歷史，我們不可能做到百分百的正確，我們不可能窮盡其理，新的工作應該是一個不斷試錯、不斷改進、不斷完善的過程。
建議從以下幾個方面入手，進一步改進完善信息化平臺工作：
1.適時制定公共法律服務地方規章。建議先行先試，適時制定符合地方特色的公共法律服務的地方性法規、規章，提升地方公共法律服務規范化水平。
2.爭取建立黨委政府層面工作機制。建議建立黨委政府層面的領導、協調機制和多方參與的工作機制，爭取盡快建立黨委政府領導，財政、編辦、政法等部門參與、司法行政機關具體落實的領導協調機制。同時，主動順應社會管理主體多元化的發展趨勢，積極倡導構建社會多方參與的多元化服務主體，充分調動社會各界的力量，形成社會整體合力。
3.健全績效考評和監督體系。建議司法行政機關制定工作考核辦法，細化考核標準和方法，形成綜合性的考核機制，通過考核加強公共法律服務項目建設的后期管理，形成良性循環。還要充分運用政府各類績效考核手段，將公共法律服務體系建設列入“法治區縣（市）”、“民主法治鄉鎮（街道）”、“民主法治社區（村）”創建以及平安、綜治等考核范圍�？傮w來說，要提出科學、準確、易量化操作的指標，提高各地各單位推進公共法律服務建設的主動性、積極性。
4.完善工作保障機制。（1）成立專門機構。建議司法行政部門成立專門的公共法律服務管理處或將原有的“12348”協調指揮中心的職能進行升級轉變，全面管理協調全市的公共法律服務工作，為公共法律服務事業發展提供機構和人員保障。（2）經費保障。建議財政部門和司法行政機關應制定與福州市經濟社會發展水平和財政保障能力相適應的公共法律服務經費保障文件，建設參照其他的公共服務經費保障機制，或參照普法經費的標準。（3）積極推動政府購買服務。由政府買單的嘗試符合市場經濟需求，體現對法律服務的尊重，可以實現多方共贏。一方面，律師以專業服務引導群眾依法理性解決各種糾紛，減少、避免傳統的暴力、上訪、圍堵等方式，降低社會維穩成本，另一方面律師提出的法律意見也可以提高基層依法管理水平，夯實基層社會管理基礎。建議國家層面或省級層面將公共法律服務納入政府采購的目錄和序列，提高公共法律服務質量，保障公共法律服務事業的可持續發展。
5.加大宣傳力度。（1）重視媒介宣傳。要充分挖掘各種新興宣傳媒介開展宣傳，統一宣傳標語和口號，著力提升平臺的社會認知度，同時，要加強向黨委政府的匯報，大力宣傳平臺的宗旨、性質、特色和作用，積極爭取政策支持，使平臺真正成為為民服務的“直通車”、服務黨委政府的“信息源”。（2）強調榜樣作用。公共法律服務體系的建設和推廣，需要抓典型、樹標桿，打造一批具有示范意義的案例或事件，使公共法律服務體系建設成為人心所向、積極參與的活動，這樣將有效促進公共法律服務建設的知識體系的傳播與更新。本文原載《中國司法》2016年第3期