提高立法質(zhì)量是立法工作的永恒話題。社會實(shí)踐沒有止境，立法工作沒有止境，提高立法質(zhì)量也沒有止境。特別是十屆全國人大常委會以來，明確提出了“以提高立法質(zhì)量為中心”的立法工作思路，更加關(guān)注制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性，更加關(guān)注法律之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也更加關(guān)注法律在實(shí)際社會生活中的實(shí)施效果。多年以來，全國人大常委會和有立法權(quán)的地方人大常委會注重探索科學(xué)立法、民主立法、依法立法的實(shí)現(xiàn)形式，在原有好的方式方法的基礎(chǔ)上，形成了法律法規(guī)草案向社會公開征求意見、專家論證、第三方評估等一系列好的做法和經(jīng)驗(yàn)，這些都是提高立法質(zhì)量行之有效的重要途徑和方式，應(yīng)當(dāng)在立法實(shí)踐中予以堅(jiān)持和完善。
盡管我們探索出了多種科學(xué)立法、民主立法的途徑和方式，但有時(shí)候也存在著制定的法律法規(guī)有的還避免不了宣示性強(qiáng)、可操作性不強(qiáng)的問題，有時(shí)候一些制度設(shè)計(jì)和具體規(guī)范，立法初衷是好的，但實(shí)施的效果不盡如人意。這些表明，我們對法律法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系、社會事物等問題把握得還不夠準(zhǔn)，情況掌握得還不夠?qū)崳瑥亩鴮Ψ从呈挛飪?nèi)在規(guī)律的東西把握得還不深不透。這里面有各種原因，其中有一個(gè)重要原因，也是我參加立法工作37年的一個(gè)深切體會，就是我們對立法決策的量化論證還不夠。加強(qiáng)立法決策量化論證，就是強(qiáng)調(diào)立法工作要更加嚴(yán)謹(jǐn)周密，從立法項(xiàng)目的確定、立法進(jìn)度的安排，包括起草、審議、通過的立法全過程中，對法律所要規(guī)范的社會關(guān)系，對其分析判斷所依據(jù)的客觀情況，應(yīng)當(dāng)有更足夠的數(shù)據(jù)樣本來支撐。對這個(gè)問題，我想從兩方面談?wù)勛约旱南敕ā?/FONT>
一、加強(qiáng)立法決策量化論證是新時(shí)代提高立法質(zhì)量的需要
（一）加強(qiáng)立法決策量化論證是完善法律體系的客觀要求
改革開放以后，我國進(jìn)行大規(guī)模立法活動。最初，是要解決“無法可依”的問題。所以當(dāng)時(shí)提出的指導(dǎo)原則，或者說立法工作思路，就是“有比沒有好，快搞比慢搞好”，強(qiáng)調(diào)的是“宜粗不宜細(xì)”。經(jīng)過幾十年的立法工作，到2010年中國特色社會主義法律體系如期形成，從總體上實(shí)現(xiàn)了國家法律體系“從無到有”的制度構(gòu)建，解決了“建制”的問題。體系形成后，更多要解決的是制度的合理性問題，就是要使所設(shè)計(jì)的制度更加合理，更加符合經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展規(guī)律，能夠及時(shí)、準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會的現(xiàn)實(shí)變化，更加科學(xué)完備、成熟定型。這就對立法工作提出新的更高要求。必須從每一部立法著手，盡可能多地掌握第一手的資料，對重要情況、主要矛盾、群眾期盼做到心中有數(shù)。加強(qiáng)立法決策的量化論證，使立法精確對接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，切實(shí)提高立法的科學(xué)化、精細(xì)化水平，提高法律的可執(zhí)行性和可操作性，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。
（二）加強(qiáng)立法決策量化論證是提高地方治理能力的客觀需要
黨中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略布局，對提高各級國家機(jī)關(guān)和工作人員運(yùn)用法治方式治理社會的能力提出新的要求。2015年3月，十二屆全國人大三次會議貫徹落實(shí)黨中央的重大決策部署，對立法法作出修改，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。由此，我國地方立法主體由80家增加到354家。今年3月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，也增加規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，為設(shè)區(qū)的市立法工作提供了憲法依據(jù)。我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異較大，國家立法層面往往只能作出“最大公約數(shù)”的規(guī)定，難以顧及到各地差異性的實(shí)際情況。賦予地方立法權(quán)，就是要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，提升地方國家機(jī)關(guān)的治理能力和水平，更好地發(fā)揮地方尤其是設(shè)區(qū)的市運(yùn)用法治思維和法治方法開展社會治理的重要作用，逐步實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。地方立法具有接近基層、接近群眾的優(yōu)勢，要善于在各自管轄范圍內(nèi)，對立法中遇到的實(shí)際問題進(jìn)行量化論證研究，全面深入地摸清實(shí)際情況，確立明確的立法目標(biāo)，認(rèn)真研究解決現(xiàn)實(shí)問題的政策思路和舉措辦法，并通過法定程序轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，使制定出的法規(guī)更具有針對性和可操作性，也就是說“一竿子插到底”，真正解決實(shí)際問題。
（三）加強(qiáng)立法決策量化論證是依法滿足人民美好生活需要的客觀要求
加強(qiáng)立法決策的量化論證，就是要通過對立法所要調(diào)整社會關(guān)系的客觀情況進(jìn)行全面的量化分析研究，選擇出最佳方案，通過立法加以規(guī)范，切實(shí)增強(qiáng)法律規(guī)范的可執(zhí)行性和可操作性，確保法律法規(guī)有效、管用，能為依法有效治理提供支撐和保障，滿足人民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等方面的日益增長的需要。所以，地方立法要更加注重加強(qiáng)立法決策的量化論證，研究清楚法規(guī)所要調(diào)整的社會關(guān)系，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計(jì)好各種制度規(guī)范，能具體就具體，能明確就明確，能在地方性法規(guī)中規(guī)定清楚的，就不另搞配套的政府規(guī)章。
地方接地氣、地域小，加強(qiáng)立法決策的量化論證做起來更有優(yōu)勢。一方面，我們要用心去做；另一方面，要看我們過去有沒有這樣的數(shù)據(jù)條件和積累。全國人大新設(shè)了社會建設(shè)委員會，要加強(qiáng)民生方面和社會政策方面的立法。我理解，社會治理現(xiàn)代化，很大一部分就是社會管理。地方立法直接解決地方治理中的問題，和老百姓關(guān)系更密切。這些方面的立法怎么能夠做到更精細(xì)化？法規(guī)出來以后，大家的預(yù)期和對法規(guī)自覺遵守的認(rèn)受程度，應(yīng)該是越精細(xì)、越普遍越好。
二、加強(qiáng)立法決策量化論證的具體途徑
（一）深入開展調(diào)查研究
立法決策量化論證就是通過調(diào)查方法的科學(xué)性和有效性來保障的。我體會，就是大力提高立法調(diào)研的真實(shí)性和有效性。注重調(diào)查研究是我們黨一個(gè)極為重要的優(yōu)良傳統(tǒng)，是我們黨制定正確路線方針政策的根本依據(jù)，也是我們黨幾代領(lǐng)導(dǎo)人身體力行的工作方式。習(xí)近平總書記指出，“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)”。在黨的十九屆一中全會上，他特別提出“要在全黨大興調(diào)查研究之風(fēng)”。調(diào)查研究是做好一切工作的基礎(chǔ)和根基，也是做好立法工作的必然要求。要注重加強(qiáng)和改進(jìn)調(diào)查研究工作，多層次、多方位、多渠道調(diào)查了解情況，把基層、群眾和相關(guān)領(lǐng)域作為立法調(diào)研重點(diǎn)，力求將事物的實(shí)際情況調(diào)查清楚，將問題的本質(zhì)和規(guī)律把握準(zhǔn)確，將解決問題的思路對策研究透徹，對癥下藥，制定出高質(zhì)量的法規(guī)。
一要緊扣問題，全面深入。調(diào)研工作要實(shí)要深，切實(shí)深入實(shí)際、深入基層、深入群眾，既摸清綜合情況，又了解典型案例；既了解經(jīng)驗(yàn)，又發(fā)現(xiàn)不足，真正做到把各方面的問題摸清吃透。在這方面，我們?nèi)珖舜蟮牧⒎ㄓ幸恍┣猩眢w會，特別是專業(yè)性強(qiáng)的立法。只有通過調(diào)查研究，才能掌握事情本來的面貌，掌握內(nèi)在的規(guī)律。
二要不斷改進(jìn)調(diào)研方法。要注重結(jié)合相關(guān)法規(guī)的特點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)調(diào)研方式，把走出去調(diào)研和請進(jìn)來調(diào)研、實(shí)地調(diào)研和案頭研究、綜合調(diào)研和專題調(diào)研結(jié)合起來，做到有的放矢。
調(diào)研一定要根據(jù)工作需要進(jìn)行客觀真實(shí)的調(diào)研。有些情況下，專門選擇在典型的地方去調(diào)研。但是，我們國家太大，這些地方樣本的選取是不是具有普遍性，有時(shí)候我也擔(dān)心。過去我們講，調(diào)查研究，取樣非常重要。有沒有代表性、是不是具有普遍性，決定著法律草案的質(zhì)量。
對實(shí)際情況作量化分析，還可用普查的辦法。但是制定一部全國性法律而搞一次大普查，無論人力、物力、財(cái)力，還是時(shí)間上，往往不允許。而只能全面征求意見，發(fā)到各省、各地方，并向社會公開法律草案。但是這樣做也不是沒有問題。最近，有關(guān)學(xué)者提出意見指出，雖然公布了法律草案文本，但是只有漢語，還有不少少數(shù)民族群眾不懂漢語，他們的意見反映不上來。還有很多盲人因看不到草案文字，也沒有機(jī)會參與到立法中來。我不了解自治區(qū)或少數(shù)民族人口比較多的省份，有沒有把草案翻譯成少數(shù)民族文字下發(fā)征求意見？這就給我們提出一個(gè)新的課題，還需要進(jìn)一步研究和完善調(diào)研方法。設(shè)區(qū)的市地域面積小、人口少，個(gè)別的省人口也不是很多，在這方面是不是可以在調(diào)研方法和立法量化分析上走前一步，作些必要的探索。
（二）充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)助力立法決策
大數(shù)據(jù)是信息化發(fā)展的新階段，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理、國家管理、人民生活產(chǎn)生著重大影響，它不僅是一場技術(shù)革命，一場經(jīng)濟(jì)變革，也是一場國家治理的變革。大數(shù)據(jù)可以是宏觀的，從中反映出整體情況的趨勢，也可以是微觀的，展現(xiàn)某方面情況的具體構(gòu)成和傾向。現(xiàn)在，我們的立法工作對大數(shù)據(jù)的運(yùn)用還很不夠，對許多問題的立法決策量化論證不夠，還處于模糊處理，停留在半定性半定量的狀態(tài)。藥方開得不準(zhǔn)，矛盾焦點(diǎn)上這一刀砍得不夠精確，法律規(guī)范的指引就不清晰，就難以給人們以準(zhǔn)確預(yù)期，法律法規(guī)的實(shí)施效果就會大打折扣。我們一些社會管理方面的法規(guī)，有時(shí)會出現(xiàn)實(shí)施效果與制定初衷相反的情況，就說明我們的法規(guī)制度設(shè)計(jì)沒有觸及到社會的痛點(diǎn)，不解決實(shí)際問題。新時(shí)代的社會治理要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，就要學(xué)會“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策”，構(gòu)建起大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機(jī)制，提高對大數(shù)據(jù)的分析、把握和運(yùn)用能力。立法決策要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)，幫助了解和駕馭實(shí)際情況，經(jīng)過充分論證，做好“定量”分析和“定性”判斷。只有建立在“定量”基礎(chǔ)上“定性”，才可能合理，才能更具合理性和說服力，才能真正讓群眾信服。
一要善于獲取和運(yùn)用數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的來源多種多樣，立法機(jī)關(guān)要注重獲取和運(yùn)用數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)作出量化分析，使之成為立法工作的客觀支撐。現(xiàn)階段，各級立法機(jī)關(guān)注重開門立法，通過向社會公開征求意見、召開網(wǎng)上聽證會等多種方式，積極為公眾提出立法建議和意見搭建平臺，從中獲取的數(shù)據(jù)是作出立法決策的重要依據(jù)。同時(shí)，我們也要善于運(yùn)用執(zhí)法、司法以及政府日常管理數(shù)據(jù)，讓地方立法工作融入到社會日常管理中。在這方面，有時(shí)候我們感到過去政府的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我們作立法決策的時(shí)候往往支撐不夠，這方面有很多欠缺。地方立法也要善于充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)，全面了解和掌握所要調(diào)整的社會關(guān)系，把實(shí)際情況摸清摸透，把各種問題量化細(xì)化，讓大數(shù)據(jù)成為地方立法工作“千里眼”“順風(fēng)耳”。
二要注重對數(shù)據(jù)的研究和分析。在獲取數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，要加大對數(shù)據(jù)的研究力度，提高分析運(yùn)用數(shù)據(jù)的能力。對數(shù)據(jù)的運(yùn)用不要預(yù)設(shè)結(jié)論，要讓數(shù)據(jù)說話，尊重?cái)?shù)據(jù)客觀反映的情況。利用網(wǎng)絡(luò)征求意見，可以根據(jù)法規(guī)案的不同內(nèi)容，設(shè)計(jì)可進(jìn)行量化分析的軟件，對意見來源的社會階層、地域分布、職業(yè)分布、年齡結(jié)構(gòu)和利益群體等進(jìn)行分析，謹(jǐn)慎求證，更準(zhǔn)確地把握社情民意，確保得出正確、符合實(shí)際的結(jié)論。我們制定某一項(xiàng)政策，特別是在量化的時(shí)候，應(yīng)該摸清各方面的需求，通過數(shù)據(jù)分析來回應(yīng)實(shí)際。這個(gè)過程，要堅(jiān)持去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里地思考、分析、綜合，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，發(fā)現(xiàn)趨勢和規(guī)律，作出科學(xué)決策。加強(qiáng)調(diào)查研究，特別是用大數(shù)據(jù)改進(jìn)調(diào)查研究的方式方法，能夠進(jìn)行量化分析，來處理立法中遇到的疑難問題。隨著我國社會的發(fā)展，整個(gè)社會呈現(xiàn)出思維方式、利益訴求、處理問題方式的多樣化。提高立法質(zhì)量就是要客觀反映變化的現(xiàn)實(shí)。這些年，地方立法有很多好的探索，我也看到了這方面的實(shí)例。不同省份之間的交流很重要，有些省在這些方面做得比較好，在社會管理方面基礎(chǔ)數(shù)據(jù)比較完整；有的省可能還沒有發(fā)現(xiàn)這方面的途徑和做法。各省之間進(jìn)行學(xué)習(xí)、交流、借鑒，特別是別的省份盡管和我們本省的情況不一樣，但是他們對某些事物進(jìn)行量化分析的方式方法對我們也是有啟發(fā)的。讓我們共同努力，在這方面再探索一些新的方式方法，經(jīng)過大家的共同努力，把立法質(zhì)量提高到一個(gè)新的水平。 注：（本文為在第二十四次全國地方立法工作座談會上的即席講話）全文轉(zhuǎn)自《法制網(wǎng)》