在今年的政府工作報告中，李克強總理明確提出“互聯網 + ”行動計劃。“互聯網 + ”行動計劃正成為一種行動原則和國家戰略。在移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等現代網絡媒介不斷推動我國市場經濟發展的同時，國家治理和政府治理等領域同樣可以借助“互聯網 + ”技術，促進管理制度的創新。在面對社會利益日益多元，傳統代議制民主出現困境的情況下，“互聯網 + ”技術適應時代的需要，為公民有序參與立法，擴大立法民意提供了有效的條件，能夠極大地推進方興未艾的“網絡民主”的蓬勃發展。①
一、立法代議制民主的困境
代議制民主在堅持法治原則下，倡導由經選舉產生的代表在嚴格界定的地域內行使權力以“代表”人民的利益，這在當今世界成為民主的主流理論和主導方式。由于世界近代民主實踐的影響和我國的國情，我國人民不可能像小國寡民中全民直接參與的方式進行國家管理，因此，我國《憲法》選擇了代議制民主制度。根據我國憲法的規定，全國人大及其常委會作為國家立法權的主體，雖然不是唯一享有立法權的國家機關，但是，它們是我國立法活動和構造我國法律體系的核心主體。② 因此，我國的立法是以選舉民主和代表投票為特征的代議制民主來實現的，其法律規范的民意基礎和正當性來自代議制民主。但是，立法代議制民主在發展過程中也存在現實的困境。
（一）“人民民主”轉為“代表民主”
代議制民主表現為以選舉為特征的制度安排，成為實現憲法民主制度的最重要間接民主形式。但是它的民主重心從“人民”轉向了“代表”（或政治家），從“人民參與國家管理”轉向了“選舉代表進行管理”，人民的統治也最終由代表所代替。［1］P4 因此，代議制民主在實現“人民主權”的制度安排上，其間接性直接影響了人民主權理論與人民利益實現之間存在脫節的巨大風險。
（二）人民的利益被多數人的利益所代替
代議制立法所體現人民的意志和利益，現實中為由選舉產生的代表投票表決認可的利益，這種利益由于代議制民主的性質，體現為多數人的利益，當然不能完全等同人民的利益。況且，這種多數人的利益是建立在選舉和代表的投票表決機制上的，所以又表現為選舉的利益，這里選民的利益當然也不能等同于人民的利益，也不能代表該地域所有選民的利益，根據少數服從多數的表決原則，選民利益也只是多數派選民的利益，對于少數派選民的利益，顯然不是多數派選舉出來的代表所首要考慮的對象。
（三）代表的利益具有地域性
代表一般具有嚴格的地域性，代表最終要向選區內的選民負責，代表所表達的利益一定程度上應該是選民的利益，但是地方立法卻可能涉及本區域外公民的利益，但是礙于地方利益的考慮，作為利益相關方的地域外公民的民意表達十分困難，他們的利益容易被忽視，雖然這個法律規范可能與他們有切身的利益相關。有的時候人民的利益也可能體現為公共利益，不是區域內的選民或代表所能完全代表。傳統民主理論在強調“多數人統治”的正當性時沒有擺脫統治理論的影響，造成了人民主權說與多數人統治之間的矛盾，代議制民主立法的困境也就在所難免。面對社會發展過程中利益的不斷多元化，我國要通過立法締造和諧的憲法法律秩序，就有必要在立法中形成最大的民意，體現法律規范的正當性。而我國立法依賴人民代表大會制度，立法中所體現出來的代表民主、多數人的利益、選舉利益或地域利益同樣與人民民主與人民的利益有一定的現實鴻溝。
二、公民參與立法的正當性
代議制民主的困境，主要是缺少“公民參與”所造成的。第一，忽視了公民個人在立法中直接參與的能力和作用，公民作為民主的主體，它的主動性和積極性在以全國人民代表大會為立法核心的制度中沒有得到完全的體現；第二，由于身份、社會地位、信息，甚至法律制度等方面事實存在的不平等，使憲法規定的公民普遍的平等權在我國立法過程中得不到完全的體現；第三，國家在立法民主制度安排上，沒有制定相應的制度支持公民直接參與立法。注重公民參與的“社會自治”民主觀也就受到時代的召喚，這種民主觀強調所有的個體在社會共同體中以某種方式參與政治決策，并對社會共同體的政治決策產生一定意義上的意志影響作用。 這種社會自治觀實際上是依憲治國的核心理念。［2］ 我國立法民主化的進程需要“社會自治”民主觀作為有效補充，以“公民參與”為核心內容的“社會自治觀”在我國的政治制度理念上也具有天然的契合性。在我國立法中實現公民參與立法并不困難，因為在我國人民民主的土壤中并不缺乏公民參與立法民主的規范、實踐和理念。
（一）憲法規范支持
我國憲法第 27 條就規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”從中我們可以得出，人民參與國家的治理是人民當家作主的基本方式，國家機關，當然包括立法機關的決策取決于人民的接受，因此它們應該主動讓人民參與，在參與過程中傾聽人民提出的意見和建議，并接受監督，并且指出國家機關的活動的目標是為人民服務，也就是實現人民的利益。
（二）民主原則相符
公民參與立法的民主原則，與社會主義立法民主原則并不相悖，它們之間的理念和傳統是一致的，社會主義立法民主從來就注重立法中人民的參與。列寧就曾經指出當時蘇維埃民主組織原則的重要內容就是“使每一個群眾代表、每一個公民都能參加國家法律的討論”。［3］參與式民主與我國民主傳統所奉行的“群眾路線”也是相吻合的，彭真在論述我國的立法民主制度和方法時，就提到“要堅持群眾路線，要反復從群眾中來，到群眾中去，反復用實踐檢驗。不僅要集中委員們、代表們的意見，而且要聽取、反映和集中各方面專家、實際工作者以及群眾的意見。”［4］
（三）價值目標一致
它們之間所追求的立法價值目標也是相一致的，立法不能簡單地理解為“多數人的利益”，而應該是人民的共同利益。我國社會主義立法要集中人民的意志和利益，就是要肯定人民的民主權利，也就是肯定人民的整體利益、共同利益，而不是用立法的形式保障每一個人隨心所欲。［5］社會自治民主觀將公民參與立法的各種觀點融入討論協商過程中，立法機關以公正的態度和標準對各種觀點進行權衡取舍，將代表個人和部分利益且不具有說服力的觀點加以舍棄，為實現共同利益找到各方能夠接受的立法決策。有的學者把這種共同利益表述為“公共理性和普遍利益”。［6］
隨著我國經濟的不斷發展，社會中人民內部利益沖突不可避免，如何保證立法中體現人民普遍利益，是我國立法民主亟待解決的問題。
三、公民參與立法對代議制立法的修正
公民參與立法就是通過討論的方式來實現人民的統治，在立法形成的決策階段，公民對立法的各種觀點及訴求的優劣利弊展開各種討論。［7］這種討論式的民主方式就是參與式民主和協商式民主。參與式民主和協商式民主是直接民主的一種方式，區別于代議制民主，其特征就是強調公民直接介入政治決策的意義。③ 在立法過程中，參與式民主和協商式民主就是要求公民在選舉代表之后能夠繼續主動進入立法程序發表意見和建議，通過公民及公民團體的平等參與對話，影響立法最后的決策。
參與式和協商式民主作為現代民主形式在立法過程中的出現，其目的并不是取代代議制民主，它們只是試圖修正代議制民主的不足和缺陷。有學者就指出，選舉民主與參與民主處于政治過程的不同環節，它們不能相互取代。［8］ 而且公民參與立法以多數人的意見作為邏輯前提，公民參與立法過程中，在少數人的意見沒有被接受之前，還是以可能存在錯誤的多數人意見作為正當性基礎。［9］我國公民參與立法的目的就是在代議制民主的基礎上，把公民直接參與的民主方式介入立法程序中，作為對以全國人大及其常委會為核心的立法制度的補充，盡可能使我國立法中人民當家作主的邏輯條件能夠更充分一點。但是公民參與立法與代議制立法畢竟是兩種不同的民主方式，公民參與立法有自己的特點，在糾正代議制立法的缺陷中有著不可替代的作用。
（一）公民參與立法能夠改變代議制立法中公民被動角色
我國立法的核心主體是人大，雖然人大時常也在聽取群眾的意見，但是在操作層面一般是自上而下的過程，在公民參與主體、范圍、內容和程序等方面的安排都是由人大決定，公民處于被動參與的狀態。而作為參與式民主方式的公民，其參與立法則是一個自下而上的主動推進過程，從立法議題的選定、立法的程序中意見和建議的表達等方面都是在一個自由、開放、有效和有序的平臺上運行，公民或公民團體在立法過程中處于對自己利益的關心，其態度必然是主動和積極的，也是富有成效的。譬如：環境保護和清潔能源的立法議案主要是由我國民間推動，而且每年都占據人大議案的多數。
（二）公民參與立法能夠擴大民主的效果
代議制立法中公民參與局限在選舉代表的階段，在正式立法程序中主體變成代議機關和代表，公民參與的程度十分有限和間接。而參與式立法中公民的參與擴大到立法決策過程，而且參與的公民也不再限于地域內的選民，并且每一個參與立法的公民的意見都要求被同等尊重和對待。有學者就指出，只有公民個人或公民小團體的參與才是真正的和有意義的參與，因為公民參與的有效性和真實性同參與者的數量成反比，幾萬分之一或總數為幾千萬分之一的選舉參與，已經使參與失去了意義。［10］
（三）公民參與立法促進了立法程序權利的合理分配
公民參與立法可以有效影響代議制立法的決策和糾正代表個人的偏好。在代議制立法中，立法權的主體是代議機關，最后的立法決策屬于多數代表的意見，而代表在表達選民的意見時，也會在不同程度上將個人主觀態度帶入討論和表決中。顯然，多數人的意見在利益指向上與人民的利益有一定的距離，代表個人的偏好也會造成立法決策偏離人民的意志。公民參與立法之后，立法程序權利重新得到分配，公民的意志也會被立法所吸收，因此，立法所體現的民意在程序中被加入了更豐富的社會成分，即使最后仍然是多數人決定，但是，立法的意志因為公民的參與已經擺脫了多數人意志的范疇，慢慢向社會共同理性靠攏。
四、“互聯網 + ”增強公民參與立法的有效性
民主的主要特點，不在于它是一種選舉代表的方法，而在于它還是一種形成意見的過程，即大部分人積極參與形成意見的活動。［11］而移動“互聯網 + ”時代，微博、微信、論壇、客戶端、搜索引擎、政府網站等網絡載體，以跨越地理距離的限制、成本低、受眾廣、開放度高、交流性強、信息量大、傳播速度快等獨特優勢，把公民參與立法的活動推向更深更廣的活動空間，網絡民主極大保障了公民參與立法的有效性。
（一）重塑公民參與的開放結構
立法過程通過公民參與，公民的意見和建議在平等和協商的基礎上影響立法的決策，使立法體現參與者的意志，并從中實現立法的共同理性。立法協商的充分性是立法獲得正當性的重要條件。“互聯網 + ”可以把官方和公眾的網絡媒介連接成立體式互通系統，能夠為公民的參與提供最大限度協商討論的開放平臺。“互聯網 + ”公民參與立法可以打破原有公民參與立法的身份、地域等方面限制，立法話語權和立法程序都會隨之帶來根本性的變化。第一，在公開的“互聯網+ ”的技術環境下，立法主體預先設計參與主體的條件范圍會受到公眾的監督，而立法區域內的非選民和立法區域外的公民自愿進入立法討論的程序會十分容易和便捷。至于像現實中時有發生的立法參與者被被動安排進入立法聽證程序的現象也能有效減少或杜絕。第二，互聯網可以打破傳統代議制立法中立法主體和代表的統治地位，對立法程序權利進行重新分配和分工，可以運用互聯網技術加重公民參與協商的成分。
（二）增進立法過程的平等協商
公民在立法程序中，在立法議題的設定、討論、決策等程序中享有平等參與的機會，是實現公民自由與追求立法民主的根本保證。在“互聯網+ ”時代，互聯網與公民參與立法有機結合所創造的立法民主新生態，能夠有效推動立法的平等協商和防止特權的發生。第一，互聯網能夠最大程度保證公民的表達自由，公民能夠在廣大的互聯網空間，展現對自己生活和生存環境進行控制的能力，雖然這種能力最后并不總是能夠實現；［12］第二，互聯網更能提供公民平等參與和協商的機會，每個參與的公民可以很容易傾聽和學習他人的意見，提出自己的建議，并在討論和意見融合過程中，為立法議題的深入探討和達成共識做出貢獻；第三，互聯網能夠增進參與者和立法者之間的良性互動，促進立法機關快速便捷地接受、處理和反饋公民的意見和建議，為立法者的最后決策提供更廣泛的民意基礎。第四，互聯網也能增強參與者對立法者的監督制約，使立法者的決策能夠兼顧各方的利益。
（三）加強公民參與的信息對稱
在“互聯網 + ”的環境下，公民對立法信息的全方位獲得的障礙會大大減少，即使是官方的網絡平臺也無法做到壟斷，信息的擴散呈現幾何級數的增長，官方和公眾的信息幾乎是無縫對接，在博弈后可以做到充分對稱。信息充分對稱的效果也是顯而易見的。第一，能夠打破立法主體的信息壟斷，促使立法主體認真對待立法參與者的權利和意見，防止或降低社會特權的發生；第二，通過互聯網，公民的充分參與，可以集思廣益，融合社會各方的智慧，便于立法創新；第三，通過互聯網，立法機關與公民的信息不斷快速對稱，能夠彌合他們之間的距離，立法機關的偏見能夠得到有效糾正；第四，在“互聯網 + ”的背景下，參與者之間，參與者與立法機關之間，參與者與立法代表之間在信息交互和對稱的過程中，建立互信，信任是彌合立法中社會多元的利益，達成社會妥協的社會基礎。
（四）促進立法的社會接受度只有被社會所接受的立法才是有效的。［13］
這樣既保持了立法的穩定性，也降低了立法實施的成本。通過互聯網，社會各方更能自由表達各自的利益，在立法意見的吸收、整合、反饋、調整和決策的過程中更容易實現社會妥協，立法也能被社會最大程度的接受。具體作用如下：第一，互聯網技術可以減少傳統立法中人的恣意因素，保證立法協商能夠在平等而不受干擾的情況下找出最具說服力的觀點；第二，參與者在互聯網開放平臺中相互學習，在沖突和矛盾中幫助立法者搭建解決問題的理性平臺，即使是少數派的意見也能夠進入立法篩選程序，同樣得到足夠的尊重，從而可以打破多數人的理性可能造成的社會利益失衡和社會矛盾沖突，使立法意志更加符合人民主權的內在道德；第三，開放的互聯網可以促進程序公正，權利保障和權力監督，對立法程序的認可，自然會降低社會成員對立法結果的分歧。
五、“互聯網 + ”公民參與立法的有序性
互聯網不是法外之地，公民參與立法也有局限性，在創立“互聯網 + ”公民參與立法系統過程中在追求有效性的同時，也要結合有序性。這就要求公民參與立法在網絡民主和網絡法治之間尋求平衡，存利除弊，不能失之偏頗。要創立“互聯網 + ”公民參與的有序性，以下幾個方面值得考慮：
（一）要以尊重立法參與者為目標
“互聯網 + ”公民參與立法要進入有序性，不能簡單通過約束公民的行為來達到，否則公民參與的自愿和主動的態度就會改變，公民不愿參與其中，則其參與立法的有效性也就無法實現。互聯網力量的強大最根本的源泉來自尊重人性，對參與者人性的最大限度的尊重，對人體驗的敬畏和對人創造性發揮的重視。［14］ 依筆者之見，“互聯網 + ”公民參與立法的有序性是對國家或立法機關提出的更高要求，“有序”的目的應該是更好地實現公民的參與，這就要求國家或立法機關有義務通過法治的原則，設計完善的制度來支持和保障公民在互聯網環境下有序參與立法，對公民的參與有所約束也應該是在法治范圍內加以限制。而且，對參與者的約束也只能存在于交往的預設和論辨的規則中。［15］
（二）保持公民參與程序的中立性
公民參與立法的程序安排不當，如果傾向性明顯就會失去中立的立場，立法的結果就會引起社會各階層的質疑，引起社會多元利益的沖突而導致矛盾的激化，造成社會的不安定，立法的社會妥協就無從說起。要做到參與程序的中立性，第一，堅持程序的開放性和平等性，這是“互聯網 + ”公民參與立法系統生態的內在要求，真正讓參與者來推動立法的進程，就會改變立法以立法代表的多數派意見為皈依的結果，讓立法有更多的選擇，能夠離人民的意志和利益會更近。第二，程序中所有提供的網絡信息要盡可能“客觀真實”，盡量排除偏好，這是參與的有效和有序的前提，讓參與者能夠在客觀的信息內容下自愿和主動的獲取和選擇信息并作出判斷。第三，立法機關在處理公民所提的建議或意見時，也要做到及時和全面的整理和反饋，對待立法過程中的所有意見，尤其反對意見要以一定法律的形式加以記錄，辯論和回復，各個程序環節都貼上法律的標簽并在一定時限里加以確認和說明。
六、結語
公民參與立法，保證立法過程中公民的知情權、表達權、監督權是立法民主進程中的必然選擇，而“互聯網 + ”又為實現這種參與式和協商式民主提升極大可能性。早在 2010 年中國社會科學院發布的《中國社會形勢分析與預測》社會藍皮書中就已經指出“互聯網成為新聞輿論獨立源頭，網絡結合手機成為最強輿論載體”。［16］ 我國許多省份也越來越多地通過互聯網開放立法的程序，主動吸引公民參加立法的討論，包括立法項目的公開征集，立法內容的討論，吸納立法意見等。這種被媒體稱為“網絡民主”的形式也正從地方逐步地走向全國，在國家法律制度層面確保其有效性和有序性也成為當務之急。原載《貴州民族大學學報》 （哲學社會科學版） 2015 年第 6 期