一、大數據時代地方立法的全新機遇
進入21世紀以來，隨著互聯網信息以數字形態被轉化加以存儲和傳遞，呈現指數級增長的數據在網絡中快速傳輸，數據的待開發和挖掘價值也越來越大。［1］大數據釋放出無限潛能與機遇，正在重新定義人類生活，人類社會已正式進入大數據時代。在法律領域，大數據正在以不可預見的方式對立法、執法、司法和法律服務產生深遠影響。英國學者Susskind 在其著作《明天的律師：預見你的未來》（Tomorrow's Lawyer: an In-troduction to Your Future）中認為，法律行業過去200年之變化，不及未來20年之變化。大數據技術在地方立法中具有廣闊的運用前景，充分利用大數據對于促進地方立法的民主化和科學化、提升立法機關能力具有至關重要的意義。
第一，大數據技術有利于發揮地方人大在地方立法中的主導作用。地方人大的性質和地位決定了人大與政府，特別是與政府部門相比，站位相對比較高、身份比較超脫，不容易站歪跑偏去侵害公民權利，也不容易陷入部門利益的圈子。利用大數據技術，可以最大限度地遏制部門立法，發揮地方人大在地方立法中的主導作用，實現立法民主化。地方立法中的立法部門主義和部門利益法律化，一直以來都是實現民主立法的一大頑疾。［2］在目前地方立法的實踐中，法規立項、立法起草和審議等環節，由于政府及其職能部門掌握了詳細的立法信息，對立法的進程有著決定性影響。而地方人大及其常委會由于信息不對稱，對立法信息掌握不全面，因此往往在法規立項、法規起草環節缺位，在法規的審議環節因為對立法信息掌握不充分也不能對法規草案的內容做實質性決策。大數據技術以其豐富的立法資源、寬闊的研究平臺、與相關專家的密切聯系使得地方立法所需要的一切情報信息都可以依托大數據平臺完成。大數據為地方立法機關提供一個可靠的信息來源，從內容上，大數據技術可以為地方立法機關提供公正、客觀的信息，其他部門提供的信息可能會帶有部門偏見；從時間上，立法機關可以隨時利用大數據得到信息，靠其他部門提供資料，往往在時間上難以保證。利用大數據技術，地方人大在地方立法的法規立項、法規起草和法規審議等各個環節掌握主導權。
第二，大數據技術有利于提升地方立法機關的科學決策能力。大數據分析技術的一大突出特征是用全樣本取代了隨機抽取的部分樣本，其完整的數據庫為高質量立法決策奠定了堅實的基礎。地方各級人大可以充分運用互聯網和政府大數據平臺，通過對所需海量數據的實時快速分析，對擬作出決定事項的可行性、準確性作出評估、判斷，為所決定事項提供決策依據，從而提高重大立法事項決定的科學性。運用大數據技術對互聯網發展所形成的海量立法數據的精準分類、深度挖掘和綜合分析，可以使地方立法決策更加科學，更加符合地方特色和地方治理實際。對于民意的獲取，傳統的方法基于調查小數據的統計分析方法，采取抽樣方式以少量樣本數據獲得民意，其樣本不全的缺陷是顯而易見的。與傳統方法不同，大數據時代樣本即總體，大數據分析不再滿足抽樣的民意調查。作為網絡信息的載體，大數據因其忠實于數據記錄能更為真實地體現民意。通過將碎片化民意信息進行深度挖掘和綜合分析，大數據形成系統、可視化的整體民意信息，為地方立法科學的決策奠定了更為堅實的民意基礎。［3］在互聯網時代，公眾通常通過瀏覽網站、論壇在線發言以及轉發和評論微博等方式對公共事務發表看法，表達自己的政治訴求。通過大數據技術對公眾網絡輿情的深度分析，立法機關可以準確把脈公眾政治意愿，發現民眾真實的立法需求，立法決策將更多地集聚民意。大數據時代用數據說話、用數據決策成為了信息時代國家治理的重要原則。［4］質言之，大數據時代，地方立法機關做出各種立法決策，將更多的依賴于數據分析，而不僅僅依賴經驗和直覺做出，地方立法的科學性將有更為堅實的保障。利用大數據，立法機關的立法決策既注重數據分析，又注重經驗判斷。運用大數據技術，地方立法程序中的各種決策不再是抽樣式的，而是全樣本式的。運用大數據技術，立法論證不再是基于個案的，而是基于整體趨勢的。大數據技術的應用，有利于增強地方立法的科學化水平。
第三，大數據技術有利于提高地方立法機關的工作效率。利用大數據技術，充分整合立法機關和政府及其職能部門的立法信息，建立支撐地方立法決策的立法資源數據庫，可以為地方立法決策提供全面及時高效的數據服務。大數據的特征是數據體量巨大，數據類型繁多，處理速度快�！洞髷祿䲡r代》的作者維克托·邁爾-舍恩伯格認為，在大數據時代已經到來的時候要用大數據思維去發掘大數據的潛在價值，大數據思維需要全部數據樣本而不是抽樣，大數據關注效率。［5］大數據技術為地方立法機關的高效運轉，處理眾多繁雜專業的立法事項，提供了一種新方法和途徑。在地方立法權擴容，地方立法數量暴增的今天，要求每一部地方立法都要保證質量，都要接受地方立法程序的檢驗，單靠傳統的方法去收集和分析立法資料，編制立法草案和理由書，費時費力效率低下。通過大數據技術，立法機關能很有效從大量的數據中得到相關的資料，減少評估人員因檢索相關文獻而消耗的時間，進而增加了其的高效性。［6］
第四，大數據技術有利于增強地方立法審議的準確度。一般而言，評估社會事實并加以規范是立法機關的任務，理論上認為這是憲法賦予立法機關的立法自由。“從功能主義的角度理解，立法機關在組織及運行方式上擁有某些特質，使其在事實認定方面具備更勝一籌的能力�！保�7］但是，在地方立法的實踐中，情況并非如此。地方立法中所涉及的立法項目，通常是政府及其職能部門在社會治理過程中遇到的與其管理權限密切相關又迫切需要規范的事項。因此，政府對其所管理的事項所掌握的信息最多，了解情況全面透徹，所以地方立法大多均由政府提出立項，并由政府負責起草，最終亦由其落實執行，從而形成政府主導地方立法的模式。［8］利用大數據技術和專業人員配備，立法機關可以對立法項目開展細致的事實調查；利用大數據，立法機關在特定領域可以快速便捷積聚專業的知識，并且有足夠的時間保證其所得到的立法事實的準確性。
第五，大數據技術有利于減輕地方立法人員的工作負荷。在地方立法程序中，地方人大常委會及其各專門委員會和人大代表對法規所涉及的事項，缺少必要的關注度和熟悉度，導致其在信息方面處于弱勢。我國地方人大的法制工作機構既是立法工作機構，也是地方人大涉法事項的協調機構。這種雙重身份使得地方立法的法制工作機構既要承擔法規立項、起草、審議、備案審查等工作，也有很多日常辦會事務要處理。另外，所有設區的市開展立法后，需要報批的地方性法規數量大幅度增加，省級人大常委會地方性法規批準任務更加繁重，現有立法工作人員不堪重負。地方各級人大可以充分運用互聯網和大數據平臺，通過對所需海量數據的實時快速分析，對擬作出決定事項的可行性、準確性作出評估、判斷，從而減輕地方立法人員的工作負荷。
運用大數據和人工智能等先進的信息技術，大數據技術有利于發揮地方人大在地方立法中的主導作用，有利于提升地方立法機關的科學決策能力，提高地方立法資料捜索的效率，增強地方立法審查和審議的準確度，減輕地方立法人員的工作負荷，大數據技術提供了全面提升地方立法的契機。
二、大數據時代地方立法面臨的主要挑戰
2015年3月第十二屆全國人大第三次會議通過了《立法法》的修改。新修改的《立法法》的一個重要內容，就是將地方立法權擴大至全國282個設區的市。加上23個省、4個直轄市和155個民族自治地方，目前我國享有地方性法規立法權的立法機關共計464個。地方立法權擴容后，由于絕大多數設區的市立法工作剛剛起步，立法沖動凸顯，但立法力量薄弱，缺乏立法人才儲備，又缺乏立法工作經驗，開展工作起步危艱。在大數據時代，現有地方立法在信息技術的快速變遷中顯得力不從心，給法治國家建設提出了極其嚴峻的挑戰。
第一，地方立法機關的立法能力不足。在我國地方立法權擴容的大背景之下，立法能力的提升與國家法治建設對立法的需求相比，還存在較大差距。一方面，在地方立法技術上，如何利用大數據、云計算等現代技術，來實現地方立法工作的現代化，提高地方立法的效率，還有很多拓展空間。立法的本質是發現人民心中的法。 “通過大數據輔助立法工作，通過對海量的數據的分類、挖掘和分析，可以使立法決策更加科學，更加符合中國的實際。還可以將社會不同群體、不同階層以及大眾媒體等渠道提出的立法需求、立法建議等各類信息，以大數據的方式進行重新整合、分析，有利于聽到人們群眾的真正呼聲和要求，有利于回應人民群眾關注的社會難點、熱點、重點問題，為科學立法、民主立法提供依據�！保�9］另一方面，地方立法機關缺乏大數據技術和立法大數據人才。我國的地方立法數據資源雖然豐富，但由于地方立法中立法機關對大數據的獲取、挖掘、整合等技術普遍缺乏，立法大數據的價值未得到充分體現，進而阻礙了立法大數據的開發和利用�！皵祿诰蛑刚麄�知識發現的過程，是從大量的、不完全的、模糊的、隨機的實際應用數據中提取隱含在其中的、人們事先不知道的、但又是潛在有用的信息和知識的過程�！保�10］立法領域數據的挖掘，要求相關人員既熟悉大數據分析技術，也具備立法的相關專業知識和經驗。而我國的地方立法機關普遍缺乏既懂大數據專業技術又懂得立法和法律知識的復合型人才。
第二，地方立法機關大數據意識缺乏。加快大數據開發和利用，已成為推動國家治理能力現代化的內在需要和必然選擇。但是長期以來，我國地方立法機關在立法過程中收集數據、分析數據和使用數據的意識淡薄。在地方立法的實踐中，立法機關更多傾向于依賴經驗和直覺，用數據描述事實、追求數據決策的意識不強。立法機關的既有數據不系統、更不具有連續性。此外，政府部門虛報數據導致信息失真，難以反映出實際情況，這也為立法機關數據收集帶來困難。
第三，地方立法機關傳統立法調研機制存在缺陷。開展立法調研是加強立法工作的必要前提和基礎。在立法調查的過程中，立法機關需要收集大量的數據，更加需要對大量數據的科學分析和有效評估，取得立法證據來支持法律草案的擬定和審議法律規范的內容。傳統立法調研主要有立法研究、問卷調查、基層走訪、召開座談會、研討會、咨詢專家學者和實地考察等方式，其用紙質、話語方式收集立法資料、進行立法前期的立法信息傳播、交流和溝通。通過這樣的方式獲取的立法信息過于龐大，立法建議部分更是無法進行有效的處理和精準的分析。最終，立法機關就有可能無法真正把握“民意”、汲取“民智”。［6］
第四，地方立法數據治理存在瓶頸。數據治理是對數據管理和服務行使權利和控制的活動集合，是數據體系得以落實的高階保障。我國地方立法機關數據治理既有技術難題，也有管理難題。［11］一般來說，數據治理難題主要表現在數據碎片、數據割據和數據孤島三個方面。我國立法部門所產生的立法資料多數為文本信息，但利用頻率和效率低下。這些立法資料雖然以“電子化”手段保存，但是缺乏統一的格式化標準，使得立法數據也只是散著的數據碎片。我國電子政務雖然經過多年的發展，但政府及其職能部門開放數據和共享數據的程度較低，且不同的保存標準導致業務數據標準格式不統一，系統異構、數據異構導致政府在數據治理過程中面臨著數據割據。
三、大數據時代促進地方立法的路徑探索
隨著我國大數據與互聯網建設和應用的快速發展，網絡已成為主流民意表達的重要平臺。在大數據和人工智能快速發展的新形勢下，加強和改進地方立法工作，必須拓寬思維，創新渠道和手段。為開展人大地方立法以及代表履職提供全方位大數據服務，依托大數據技術，建設地方立法數據庫、地方人大及人大代表履職服務平臺尤為必要。本文為此提出以下促進地方立法的路徑優化設想：
（一）運用大數據創新地方立法機關聯系人民的新渠道
人民代表大會制度是我國人民當家作主的根本途徑和實現形式。各級人民代表大會如何更加廣泛迅捷地匯集民意、代表人民的利益和意志集體討論和決定問題、行使國家權力，是信息時代對地方立法的新挑戰。地方各級人大可通過建立門戶網站，開通網上互動平臺，通過數據交換創新與普通公民的聯系方式，讓互聯網大數據成為信息時代聯系公眾和收集民意的新渠道。利用大數據和互聯網拓展民主參與的渠道和形式，在立法過程中利益相關主體充分地表達自己的意愿和利益訴求，是立法機關通過民主決策程序匯聚民意的基本方式。地方立法機關通過立法聽證、立法座談等方式實現立法的民主化，是在立法程序中立法民主的主要形式。大數據時代的地方立法可以進一步拓寬公民有序參與地方立法的廣度和深度，通過立法大數據中心和互聯網平臺，及時發布立法相關的動態信息。立法機關就立法中的熱點問題引導社會公眾發表意見和看法，通過網絡平臺互動交流，激發公眾的民主參與熱情。網絡論壇協商是互聯網時代協商民主的新形式。充分利用這種新的協商民主不僅拓展公民個人以及社會團體表達意見、參與立法的途徑，而且提高社會公眾立法參與度，最大限度地凝聚立法共識，真正使地方立法工作機制邁出民主化、科學化的實質性步伐。
（二）運用大數據建設地方立法的新智囊
黨的十八屆三中全會提出，“加強中國特色新型智庫建設，健全決策咨詢制度”。2015年1月，中央印發《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》明確要求，“全國人大要加強智庫建設，開展人民代表大會制度和中國特色社會主義法律體系理論研究”。加強地方人大智庫建設，更好發揮立法決策咨詢作用，亦成為地方立法的題中應有之義。集聚人才，造就一支高水平的地方立法理論研究隊伍，是地方立法智庫建設的核心和重點。地方立法機關應當密切與高等院校、社科研究單位的合作協作，物色和動員一批有較強研究能力的專家學者、熟悉地方立法工作的機關干部以及社會各方面力量，積極參與到地方立法理論與實踐研究中來，形成地方立法智庫高層次的骨干隊伍和依靠力量，為地方立法奠定堅實人才基礎。根據地方立法對專家咨詢工作的需求，按照專業健全、結構合理、規模適度的原則，建立立法咨詢專家庫，聘請具有專業知識和實踐經驗的相關專業知識的專家、學者和實務人士加入。入選立法咨詢專家庫的人選以法律專家為主，吸收部分經濟、政治、文化、社會、科技等其他領域的教學、科研人員和實務工作者。從地方立法適應大數據時代背景出發，地方立法咨詢專家庫專家的組成，應當既包括法律專家，也包括大數據技術專家。入選立法咨詢專家庫的專家對地方立法草案提出修改意見和建議；接受委托對地方立法涉及的重大問題進行專題研究論證，提出報告；根據地方立法實施情況，對地方立法提出完善立法的意見和建議等。
（三） 順應時代確立大數據地方立法的新思維
大數據發展到今天，其內涵已經不僅僅局限于技術維度，而是一個語義豐富、維度多元的綜合性概念。大數據是一種技術。大數據的主要特點為數據量大，數據類別復雜，數據處理速度快和數據真實性高。大數據中的數據量非常巨大，其存儲、管理和處理很難利用傳統數據庫去完成。利用可視化分析、數據挖掘算法和數據質量管理等技術對海量數據進行快速處理，從而獲取有價值的信息，這個過程就是大數據技術。大數據是一種尋找確切意思的能力，運用數據分析從大量數據當中尋找到數據背后隱藏的意義，可以發現數據之間有意義的聯系。大數據是一種能較準確判斷事物發展趨勢的能力，通過對行為數據、物理數據等的分析，利用數據之間的關聯關系預測未來。大數據是一種能帶來創新的能力，通過對數據的整合和分析，挖掘數據的潛在價值，進而實現數據創新。大數據使收集、存儲、處理和分析信息的成本大幅降低，深度學習的預測令立法機關可以更好地預測人類行為及其后果，并能在算法的協助下自動制定細致、精準的規則。
�。ㄋ模┻\用大數據創新地方立法的新平臺
大數據的重要現實條件是擁有海量數據的平臺出現。地方各級人大可以充分運用互聯網和大數據技術，建設人大地方立法服務平臺，主要包括：地方人大大數據中心、地方人大常委會履職服務平臺、地方人大代表履職服務平臺。
一應建設地方人大大數據中心，通過對所需海量數據的收集和實時快速分析，對擬決定立法事項的可行性作出評估、判斷，為所決定事項提供決策依據，從而提高立法決策的科學性。利用地方立法大數據庫，通過大數據技術，地方立法機關能很有效從大量的數據中得到相關的資料，減少評估人員因檢索相關文獻而消耗的時間，進而增加其高效性，將立法過程進一步推向科學化。在立法評估中，大數據技術可以對各種潛在的或者可能的立法方案進行必要性、合理性和可行性等問題的評估分析。
二應圍繞地方立法，建設人大常委會履職服務平臺。一是通過建設人大常委會履職服務平臺，運用大數據技術收集、分析和挖掘立法工作中形成的信息和數據，為立法工作提供大數據服務。二是利用大數據收集、分析和挖掘人大履職過程中的數據，分類向人大代表推送、公布有關履職信息和數據。三是實現人大機關與一府兩院數據資源的互通互聯，網上辦理工作事項，共享信息資源。［12］
三應建設地方人大代表履職服務平臺。通過該平臺，為代表履職提供大數據服務，主要包括：健全代表工作管理系統，登記代表信息和履職信息，實現代表履職活動全程動態管理；通過平臺遞交代表議案、建議，跟蹤議案、建議辦理情況；通過平臺查詢歷史議案、建議及相關的法律法規、政策文件、數據；代表通過平臺接待群眾、傾聽民意，向選舉單位或選民述職并接受監督。［13］運用大數據為代表履職提供支撐，首先，利用大數據將每年人大代表在人大開會和閉會期間提出的所有議案、建議、批評和意見，以及代表本人履職的經歷集中起來，分門別類整理成“數據庫”，這樣既有利于建立人大代表的履職檔案“數據庫”，又有利于深度挖掘代表議案、建議、批評和意見所包含的信息，使之成為本級立法機關決策的重要參考。［14］其次，研制地方人大代表履職 APP 平臺。APP 能充分利用移動互聯網和現代通信技術的優勢，打破時空限制，將社會公眾遇到的迫切需要解決的社會問題，第一時間向人大代表反映，便于代表及時掌握情況并提出建議。［15］再次，開通人大代表微信公眾號，使之不僅成為人大代表之間的互動平臺，而且成為人大代表與社會公眾之間的互動平臺，同時也使之成為人大代表履職大數據信息源。本文原載《江漢大學學報》2018 年第 1 期。