隨著我國(guó)法制化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，立法工作越來(lái)越受到各方重視。國(guó)務(wù)院和各地方政府在“十二五”規(guī)劃中都明確提出，要完成相關(guān)的立法項(xiàng)目和立法任務(wù)，且在立法程序等方面要更加規(guī)范。這意味著未來(lái)對(duì)立法檔案的數(shù)量和質(zhì)量都將會(huì)有更高的要求。在此背景下，重視立法檔案的收集、整理和歸檔工作，拓展立法檔案的理論研究深度，顯得十分重要。
一、立法與立法過(guò)程
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立法，又稱(chēng)為法的創(chuàng)制、法的制定，是指國(guó)家機(jī)關(guān)在其法定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序制定、修改或廢止法律的活動(dòng)[1]�！吨腥A人民共和國(guó)立法法》第2條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行�！笨梢�(jiàn)，我國(guó)的法律法規(guī)體系由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等組成；法律通常由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定，行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定或發(fā)布，地方性法規(guī)由地方人大立法。此外，法學(xué)界通常也將省政府規(guī)章作為我國(guó)法律法規(guī)體系的一部分進(jìn)行研究，且其一般由省級(jí)人民政府制定。雖然不同法律法規(guī)制定主體的法律位階不同，但其立法過(guò)程基本一致。
（二）立法過(guò)程
有學(xué)者認(rèn)為，一次典型的立法過(guò)程可以分為十個(gè)環(huán)節(jié)：?jiǎn)栴}的發(fā)現(xiàn)；問(wèn)題的普遍化；問(wèn)題的大討論；意見(jiàn)的初步形成；立法議題的確定；法律案的起草（即草案的制定）；法律草案的討論；立法主體中的論辯；立法表決通過(guò)和施行；立法后評(píng)估[2]。筆者認(rèn)為，這十個(gè)環(huán)節(jié)并非都是必經(jīng)階段，只有第5至第9環(huán)節(jié)才是一般立法過(guò)程必經(jīng)的階段。在立法實(shí)踐中，第1至第4環(huán)節(jié)允許跳過(guò)，可由立法部門(mén)或者政府部門(mén)直接提出立法議題，而第10環(huán)節(jié)立法后評(píng)估是近期法學(xué)界提出的新概念，正在某些立法領(lǐng)域中試行，也非必經(jīng)階段。
�。ㄈ┝⒎ㄟ^(guò)程辨析
為了更科學(xué)、準(zhǔn)確地研究立法進(jìn)程，明確立法文件的運(yùn)動(dòng)規(guī)律，筆者參考法學(xué)界的研究方法，根據(jù)立法的運(yùn)動(dòng)規(guī)律將立法過(guò)程劃分為三個(gè)階段：一是立法準(zhǔn)備階段（第1至第5環(huán)節(jié)），二是正式立法階段（第6至第9環(huán)節(jié)），三是后立法階段（第10環(huán)節(jié)）[3]。必須說(shuō)明的是，立法過(guò)程不等同于立法程序，立法程序是指由憲法、立法法或其他法律法規(guī)規(guī)定的，享有法的制定權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)在制定、修改和廢止規(guī)范性文件過(guò)程中的工作方法、步驟、手續(xù)和次序，屬于制度設(shè)計(jì)或方法論。比如，根據(jù)制定法律的主體可以劃分為法律制定程序、行政法規(guī)制定程序、地方性法規(guī)制定程序和政府規(guī)章制定程序。立法程序更多的是一種制度設(shè)計(jì)，存在于立法過(guò)程的各個(gè)階段，而立法過(guò)程各階段遵循的立法程序又各不相同，只有立法過(guò)程才是立法文件運(yùn)動(dòng)規(guī)律的體現(xiàn)。
二、立法文件及其分類(lèi)
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根據(jù)筆者的研究，實(shí)踐中立法文件主要包括立法可行性報(bào)告、草案及說(shuō)明、調(diào)查問(wèn)卷、聽(tīng)證會(huì)議材料和紀(jì)要、專(zhuān)家座談會(huì)材料和紀(jì)要、會(huì)簽文件、領(lǐng)導(dǎo)審簽稿、人大審議報(bào)告和公布文件正本等，有的還有修訂草案、后評(píng)估報(bào)告等等。需要說(shuō)明的是，立法文件并不等同于立法資料，因?yàn)榱⒎ㄙY料的范圍很廣，不僅包括整個(gè)立法過(guò)程中產(chǎn)生的文件，甚至于立法前期的民意調(diào)查、立法時(shí)參考的立法例、國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)、當(dāng)立法過(guò)程結(jié)束后對(duì)立法效果的評(píng)估、執(zhí)法的反饋等都可以稱(chēng)作是立法資料。長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)立法文件和立法資料沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)的分類(lèi)，兩者通常會(huì)混淆在一起，妨礙了立法文件歸檔整理工作的順利進(jìn)行，并且在現(xiàn)實(shí)中還存在著立法文件收集不全或條理不清的現(xiàn)象。因此，必須對(duì)立法文件種類(lèi)進(jìn)行科學(xué)的劃分。
�。ǘ┝⒎ㄎ募诸�(lèi)
在立法過(guò)程中，參與立法的主體有很多，比如立法部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾等等，而立法的過(guò)程又比較復(fù)雜，專(zhuān)業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)，產(chǎn)生的文件種類(lèi)很多，此類(lèi)文件的管理方法不易掌握。筆者認(rèn)為，只有將立法文件分類(lèi)簡(jiǎn)化，才能使技術(shù)人員和檔案管理人員實(shí)現(xiàn)工作無(wú)縫交接。根據(jù)立法文件產(chǎn)生時(shí)所屬的階段，按照立法過(guò)程的三階段，可將文件分為三類(lèi)：立法準(zhǔn)備階段文件、正式立法階段文件和后立法階段文件。立法準(zhǔn)備階段的文件主要包括立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃、立法調(diào)研、法案起草所形成的文件。如在此階段立法項(xiàng)未獲通過(guò)，則立法過(guò)程停止，立法文件辦理完畢歸檔。正式立法階段的文件主要是提案、審議、表決、公布等過(guò)程產(chǎn)生的相關(guān)文件，這一階段關(guān)系著法案的命運(yùn)，這一階段產(chǎn)生的文件屬?zèng)Q策性文件，可能通過(guò)審議和表決，最后公布成為正式法律；也可能審議、表決未通過(guò)不能公布，最后終止立法或修改后再審議。后立法階段的文件是在前兩個(gè)階段都完成的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，其中包括在法律公布實(shí)施之后的評(píng)估、解釋、修改、廢止、清理等活動(dòng)中產(chǎn)生的相關(guān)文件。筆者認(rèn)為，在實(shí)踐中也可以考慮按立法三階段的時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)立法文件進(jìn)行歸檔。按照立法過(guò)程分類(lèi)立法文件的好處有以下幾點(diǎn)：簡(jiǎn)化標(biāo)準(zhǔn)，易操作；明確歸檔時(shí)點(diǎn)，易銜接；界限清晰，職責(zé)易分清。
三、立法檔案及定義
�。ㄒ唬┝⒎n案研究現(xiàn)狀
到目前為止，檔案學(xué)界對(duì)立法檔案的研究少之又少，法學(xué)界對(duì)此的研究也鮮有涉及�！傲⒎n案”這一概念出自時(shí)任徐州市人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)的辛玉祥的著作《重視和做好地方立法檔案管理工作》，文中對(duì)立法檔案的定義是“地方立法檔案是指有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)在立法活動(dòng)中形成的應(yīng)當(dāng)歸檔保存的文字資料、照片、錄音、錄像等各種文件資料”[4]。在此之后，國(guó)家并未出臺(tái)與立法檔案管理相關(guān)的各種規(guī)定，學(xué)術(shù)界也沒(méi)有形成相關(guān)的學(xué)術(shù)成果。在此期間，只有國(guó)務(wù)院法制辦秘書(shū)行政司江濤的考察文章《美國(guó)公眾參與行政立法信息公開(kāi)及其立法檔案信息化之啟示》[5]提到了立法檔案，但文章只是簡(jiǎn)單介紹了立法檔案信息化后較好的利用效果，而對(duì)于立法檔案的內(nèi)涵、要素、管理原則和方法等并未提及。
�。ǘ┝⒎n案要素
現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)檔案法》將檔案界定為“過(guò)去和現(xiàn)在的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄�！敝腥A人民共和國(guó)檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《檔案工作基本術(shù)語(yǔ)》中對(duì)檔案的定義是：“國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中直接形成的有價(jià)值的各種形式的歷史記錄�！眱烧邔�(duì)檔案的定義都反映了檔案的幾個(gè)基本要素，即主體、內(nèi)容、載體形式、記錄特征與標(biāo)記。形成檔案的主體是國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人；在從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)時(shí)形成的各種記錄是其內(nèi)容；文字和聲像等通過(guò)多種形式進(jìn)行保存，保存形式即是載體形式；直接形成的有保存價(jià)值的歷史記錄，具有原始、真實(shí)、不可更易等特性是檔案的記錄特征與標(biāo)記。
立法檔案作為檔案家族的一個(gè)分支，本身也具有這四個(gè)要素，同時(shí)還具有以下兩個(gè)特征：第一，主體僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)。雖然社會(huì)組織和個(gè)人也參與到立法過(guò)程中，但他們只是參與立法過(guò)程不能制定法律，所以他們并不能稱(chēng)作完全意義上的立法主體。立法活動(dòng)的主體只能是國(guó)家機(jī)關(guān)，并且大多數(shù)都是國(guó)家立法機(jī)關(guān)或機(jī)關(guān)中的立法部門(mén)。第二，內(nèi)容必須涉及立法。必須是從事立法活動(dòng)中形成的各種記錄，非立法活動(dòng)中形成的各種記錄只能算作文書(shū)檔案或者普通業(yè)務(wù)檔案。
�。ㄈ┝⒎n案內(nèi)涵
立法檔案不同于普通文書(shū)檔案，也不同于普通業(yè)務(wù)檔案，其主要差別在于形成主體、內(nèi)容、載體形式和記錄特征與標(biāo)記等方面。立法檔案的主體是國(guó)家立法機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)中的立法部門(mén)，而不是社會(huì)組織或個(gè)人；立法檔案的內(nèi)容是在從事立法活動(dòng)中形成的各種記錄；立法檔案的載體是各種文字、圖表、聲像、圖紙、膠片等。立法檔案必須符合具有保存價(jià)值、原始、真實(shí)、不可更易等檔案的特性。因此，立法檔案可以定義為：過(guò)去和現(xiàn)在的國(guó)家立法部門(mén)從事立法活動(dòng)直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。
四、立法檔案歸檔原則及范圍
�。ㄒ唬┝⒎n案歸檔原則
立法文件中資料性文件和檔案性文件需區(qū)分對(duì)待，立法文件轉(zhuǎn)化為立法檔案有一定條件，這一般需由立法項(xiàng)目經(jīng)辦人員和檔案人員共同鑒定。比如，根據(jù)立法過(guò)程和檔案管理工作要求，立法文件的收集積累工作，由立法人員承擔(dān)比較合適，經(jīng)鑒定后移交給檔案人員進(jìn)行歸檔，兩者分工各有側(cè)重。但現(xiàn)實(shí)中專(zhuān)業(yè)人員熟悉業(yè)務(wù)卻不懂檔案管理，而檔案人員缺乏具體的法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，容易出現(xiàn)工作流程不銜接、歸檔不及時(shí)及部分文件散失等問(wèn)題。雖然目前很難查找到與立法檔案相關(guān)的研究報(bào)告或規(guī)范定式，但立法檔案的歸檔原則還是有規(guī)律可循的。筆者認(rèn)為，立法文件在轉(zhuǎn)化為立法檔案應(yīng)該遵循三個(gè)原則：辦理完畢；有保存價(jià)值；便于管理和利用。另外，還要遵循以每部法律、法規(guī)為專(zhuān)題進(jìn)行立卷的原則。按照立法文件的運(yùn)動(dòng)規(guī)律將其分為三個(gè)階段進(jìn)行歸檔；將立法文件歸檔列入日常工作計(jì)劃之中，確保立法文件及時(shí)歸檔，便于專(zhuān)業(yè)人員和檔案人員的工作銜接，防止重要文件隨時(shí)間推移而遺失，保證每一階段的立法文件歸檔工作獨(dú)立完成。
（二）立法檔案歸檔范圍
總體來(lái)說(shuō)，立法準(zhǔn)備階段和正式立法階段產(chǎn)生的立法文件一般都屬于歸檔范圍。如立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃、立法調(diào)研、法案起草等所形成的文件，以及提案、審議、表決和公布的相關(guān)文件等等。屬于歸檔范圍的立法文件必須符合以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是原始性。有行政機(jī)關(guān)加蓋公章、領(lǐng)導(dǎo)簽字或經(jīng)辦人簽字等反映客觀事實(shí)的原始文件；二是典型性。屬于立法過(guò)程中特有的文件類(lèi)型應(yīng)歸檔，如立法意見(jiàn)征求表、部門(mén)會(huì)簽表、協(xié)調(diào)函、領(lǐng)導(dǎo)審簽稿、審核會(huì)紀(jì)要或聽(tīng)證會(huì)紀(jì)要等；三是完整性。能反映整個(gè)立法進(jìn)程的觀點(diǎn)性文件應(yīng)歸檔，也包括立法觀點(diǎn)變更的；四是關(guān)聯(lián)性。與立法有緊密聯(lián)系的文件應(yīng)歸檔，比如聽(tīng)證會(huì)的準(zhǔn)備工作，而會(huì)務(wù)人員安排的文件就不必歸檔；五是系統(tǒng)性。立法文件有其特殊的運(yùn)動(dòng)規(guī)律，但每一項(xiàng)立法的過(guò)程基本相似，都有必經(jīng)階段，以這幾個(gè)必經(jīng)階段為著手點(diǎn)，制定符合立法文件運(yùn)動(dòng)規(guī)律的歸檔制度，可以使立法文件歸檔工作系統(tǒng)化，以保證歸檔文件的準(zhǔn)確、完整，體現(xiàn)立法檔案的典型性和關(guān)聯(lián)性。
需要說(shuō)明的是，立法過(guò)程中的資料性文件原則上不應(yīng)歸檔。因?yàn)榱⒎ㄙY料相對(duì)來(lái)講量多且雜，如全部立卷，則厚重且不易編目，增加歸檔整理的工作量，占用更多的空間，弊大于利。但也并非所有的立法資料都不應(yīng)歸檔，某些有特別價(jià)值的立法資料也應(yīng)歸檔，比如在立法中參考了一些國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)或條文，或者在立法說(shuō)明中引用了某個(gè)立法例，為保證立法檔案的完整性，這些內(nèi)容的立法資料應(yīng)一并歸檔。但應(yīng)統(tǒng)一作為附件編目，單獨(dú)確立編目序號(hào)。
五、立法檔案管理難點(diǎn)
�。ㄒ唬┝⒎n案管理主體確定難
立法是由特定主體進(jìn)行的活動(dòng)，管理檔案的主體只能是國(guó)家機(jī)關(guān)，而不能是其他的社會(huì)組織或者個(gè)人。從檔案工作的原理來(lái)講，立法檔案收集整理工作的主體應(yīng)由產(chǎn)生立法文件的部門(mén)完成，但是由于立法活動(dòng)的特殊性，產(chǎn)生立法文件的部門(mén)至少有三個(gè)，即起草法的部門(mén)、立法過(guò)程管理部門(mén)和發(fā)布法的部門(mén)，有些情況下這三個(gè)部門(mén)功能重合，但是在要求立法過(guò)程公開(kāi)透明、特別是防止部門(mén)利益趨動(dòng)立法的背景下，這三個(gè)部門(mén)通常是相互獨(dú)立的，以省級(jí)政府規(guī)章制定為例，需先由委辦局提出立法計(jì)劃，省法制辦確定立法項(xiàng)目，在這一階段，起草部門(mén)只負(fù)責(zé)草案和立法項(xiàng)目可行性的提出，人大或法制辦則要協(xié)調(diào)包括委辦局和公眾各方的觀點(diǎn)，并對(duì)其合法性、必要性進(jìn)行審查，而最后獲人大常委會(huì)審議通過(guò)的草案只能由省政府頒布。在這一運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，人大或法制辦在協(xié)調(diào)各方觀點(diǎn)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生大量的立法會(huì)簽文件、聽(tīng)證會(huì)文件、審議表決文件、領(lǐng)導(dǎo)審批和公布文件等等，這些既是背景性的文件，又是能夠完全體現(xiàn)立法過(guò)程的文件，是原始的有利用價(jià)值的文件。筆者認(rèn)為，為了保證立法檔案的完整和有序，立法檔案的整理和保管工作既不應(yīng)由立法起草部門(mén)來(lái)完成，也不應(yīng)由發(fā)布法的部門(mén)來(lái)完成，而應(yīng)由承擔(dān)立法管理工作職能的立法機(jī)關(guān)或機(jī)關(guān)中的立法部門(mén)來(lái)完成。
�。ǘw檔時(shí)間節(jié)點(diǎn)確定難
立法檔案管理中另一個(gè)難點(diǎn)就是歸檔時(shí)間節(jié)點(diǎn)的確定。因立法活動(dòng)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不同的法律制定周期也不相同，有些立法過(guò)程是十年磨一劍，如《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》于1994年被列入八屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，但迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，讓位于合同法，之后經(jīng)歷了不同尋常的波折，歷時(shí)14年，經(jīng)歷了七次審查，直到2007年3月才獲通過(guò)[6]。與此相反的是，有些簡(jiǎn)單的立法項(xiàng)目可能半年左右就能完成立法過(guò)程。因此，立法文件何時(shí)歸檔是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。
�。ㄈ┬抻喎蓹n案立卷難
立法除了制定法，還包括法的認(rèn)可和變動(dòng)。法律、法規(guī)需要定期修訂或者廢止，修法過(guò)程中形成的檔案應(yīng)另行立卷還是對(duì)原立卷進(jìn)行追加補(bǔ)充，并無(wú)約定俗成的做法，這也是對(duì)修訂法律如何立卷提出的挑戰(zhàn)。重視立法文件和立法檔案的收集、整理和歸檔工作，加強(qiáng)對(duì)立法檔案定義、管理等相關(guān)理論問(wèn)題的研究，能填補(bǔ)立法檔案研究的空白，也對(duì)提高立法技術(shù)、完善立法體制具有積極作用。我們期待各方重視立法檔案的研究，開(kāi)創(chuàng)立法檔案研究的新局面。