根據(jù)地方組織法的規(guī)定，在地方人民代表大會會議期間，大會主席團(tuán)、本級人大代表10人以上聯(lián)名，可以向本級人大提出屬于本級人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案。在人民代表大會閉會期間，常委會主任會議、人大各專門委員會以及常委會組成人員5人以上聯(lián)名，可以向本級人大常委會提出屬于本級人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)的議案。這里所說的“議案”，包括地方性法規(guī)案。從工作而言，人大各專門委員會，常委會工作機(jī)構(gòu)，市政府各部門，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等團(tuán)體和組織都可以申報立法項目或者提出立法建議。
然而，在這幾年的立法實踐中，沈陽市的立法項目絕大部分是由政府有關(guān)部門提出的。據(jù)統(tǒng)計，自1986年沈陽市享有地方立法權(quán)以來（截止2005年8月），在制定的70件地方性法規(guī)中，由市政府各部門提出立法建議并納入立法計劃的項目有63件，占制定法規(guī)總數(shù)的90%；由有關(guān)專門委員會提出立法建議并納入立法計劃的項目有2件，占制定法規(guī)總數(shù)的2.8%；由代表聯(lián)名向人民代表大會提出的有關(guān)立法方面的議案，并納入立法計劃的項目有1件，占制定法規(guī)總數(shù)的1.4%；由常委會立法工作機(jī)構(gòu)提出立法建議并納入立法計劃的項目有1件，占制定法規(guī)總數(shù)的1.4%；由婦聯(lián)、殘聯(lián)、工會等團(tuán)體和組織提出立法建議并納入立法計劃的項目有3件，占制定法規(guī)總數(shù)的4.2%。由于項目的來源主要是政府各部門，致使立法計劃編制部門在選擇項目時，往往處于被動地位，只能在申報的項目中篩選，納入立法計劃的項目往往帶有一定的局限性，不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。要改變這種現(xiàn)狀，必須采取切實可行的措施，加強(qiáng)和改進(jìn)立法項目征集工作，以適應(yīng)地方立法工作的需要。
一是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)積極性和主動性。人大專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)提出的立法項目具有不受部門利益局限的優(yōu)勢。為此，在依法行使職權(quán)過程中，應(yīng)當(dāng)針對急需依法規(guī)范的經(jīng)濟(jì)和社會及政府管理中的突出問題，積極提出立法建議或者立法項目；還應(yīng)當(dāng)圍繞加強(qiáng)常委會自身建設(shè)和依法行使職權(quán)等方面提出立法項目；常委會編制立法計劃時，還應(yīng)當(dāng)加大調(diào)研項目的比例，有些成熟的項目可以當(dāng)年就提請常委會會議審議，其他需要進(jìn)一步調(diào)研的項目可以滾動到下一年度，作為下一年編制立法計劃的項目來源之一。
二是應(yīng)當(dāng)重視和發(fā)揮人大代表的主體作用。人大代表是立法的主體，這是法律賦予人大代表的神圣職責(zé)。人大代表來自各行各業(yè)，與人民群眾朝夕相處，對社會的方方面面最為關(guān)注，對老百姓的要求了解最深，因而，也最能從實際出發(fā)提出社會比較關(guān)注的立法項目。人大常委會立法和代表工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)系工作制度。代表大會召開期間，應(yīng)當(dāng)注意收集代表的立法議案和建議；在日常工作中，可以采取聯(lián)合的方式，組織全國、省、市和區(qū)、縣（市）人大代表召開座談會，或者深入到代表之中直接聽取他們的立法建議，向代表征集立法項目。立法工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)切實做好專業(yè)代表小組代表的組織工作。要創(chuàng)造條件，積極支持法制專業(yè)代表小組代表參與人大常委會的立法活動。根據(jù)人大常委會立法工作的需要，經(jīng)常組織這些代表參加有關(guān)立法項目的調(diào)研活動，參與制定或者修改地方性法規(guī)的論證、修改等工作，充分發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢，認(rèn)真聽取他們的立法建議，重視他們提出的立法項目。
三是應(yīng)當(dāng)有效發(fā)揮政府及其部門的作用。政府根據(jù)行使行政管理職能的需要，每年度都要依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，制定一些政府規(guī)章。據(jù)了解，截止到2005年8月底，沈陽市本屆政府制定的政府規(guī)章已有40件。政府規(guī)章在執(zhí)行了一段時間后，通過實踐檢驗，條件比較成熟的，也可以作為申報的立法項目。此外，政府及其部門在社會經(jīng)濟(jì)生活中肩負(fù)著重要的管理職能，對市場經(jīng)濟(jì)運行中的新情況、新矛盾、新問題了解全面，提出的立法項目針對性比較強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)有效發(fā)揮政府及其部門的作用。
四是應(yīng)當(dāng)廣泛征集人民群眾的立法建議。人民群眾對于改革和發(fā)展中的問題具有切身的感受，許多社會熱點問題與他們的切身利益密切相關(guān)。為此，人大常委會選擇立法項目時，應(yīng)當(dāng)重視人民群眾的立法建議，應(yīng)當(dāng)建立公開征集立法項目制度。編制年度立法計劃前，應(yīng)當(dāng)通過報紙、電視、廣播和人大新聞網(wǎng)站等新聞媒體，向社會公開征集公民、法人和其他組織的立法建議；人大常委會立法工作機(jī)構(gòu)要認(rèn)真收集和整理人民群眾的立法建議，為人大常委會選擇立法項目和作出立法決策提供參考。原載《中國人大》2005/11/25