“希望人工智能發(fā)展出跨界學習、智能對接的能力，將相關領域的知識、規(guī)律對接到立法領域中，縮短立法工作者熟悉相關領域的時間，提高立法科學化水平。”談到使用了 3 年多的人工智能技術，天津市人大法制委員會主任委員高紹林笑稱：“就像一個‘助手’，已經(jīng)越發(fā)依賴。而且，總想著讓這個‘助手’學到更多的技能，變得更好。”
2014年，黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件。2014 年 9 月起，天津市人大常委會法制工作委員會開始使用北大法寶備案審查智能支持平臺，嘗試借助人工智能幫助備案審查，進而幫助人大立法等工作。如今，3 年多過去了，經(jīng)過不斷完善，智能平臺在備案審查中的作用日益凸顯。“用了這幾年，感覺效果不錯，確實幫助我們發(fā)現(xiàn)了一些規(guī)范性文件中存在的問題。如今，智能平臺的應用范圍，也從最初的備案審查擴展到對立法機關自己的審查。”高紹林說。
壓力下尋求技術突破
對規(guī)范性文件進行備案審查，是憲法法律賦予各級人大常委會的一項職權。根據(jù)法律規(guī)定，地方人大常委會對本級地方政府規(guī)章，下一級地方人大及其常委會的決議、決定和本級地方政府的決定、命令進行備案審查。
數(shù)據(jù)顯示，立法法修改后，地方有立法權的立法主體有 353 個，法律 260余部，行政法規(guī)近 800部，地方性法規(guī)有 11000 余部，部門規(guī)章有 2700 余部，地方政府規(guī)章有 1 萬部左右，還有司法解釋 3000多件（含司法解釋性質文件）。高紹林坦言，地方性法規(guī)、規(guī)范性文件數(shù)量眾多，全部逐件逐條進行審查研究，短時間內不可能實現(xiàn)。面對大量的待審查文件以及作為審查依據(jù)的大量法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等，立法工作者需要花費大量時間精力，廣泛查閱已有的法律規(guī)定，并將它們與待審查文件中的規(guī)定事項進行關聯(lián)比對。
在過去，一名工作人員需要花費大約一周左右的時間，才能完成對一個規(guī)范性文件的審查。立法機關的備案審查工作總受詬病，“只備案不審查”，也是因為沒有足夠的時間和力量。“立法機關以被動審查為主，一方面，是因為沒有時間精力主動審查完所有文件。另一方面，過去審查規(guī)范性文件的時候，工作人員往往憑借的是自身經(jīng)驗，而這可能會出現(xiàn)疏漏。”高紹林說。“近年來，人工智能蓬勃發(fā)展并滲透到社會生活的各個領域。在規(guī)范性文件備案審查工作中，能否建設一套智能化工作制度，減輕立法工作者負擔，高效準確地完成備案審查工作？”面對繁重的壓力，高紹林提出了這樣的解決思路。
在經(jīng)過一段時間的思索之后，高紹林認為這樣的思路可行。2014 年 9 月起，天津市人大常委會法制工作委員會開始使用備案審查智能平臺，希望讓人工智能在備案審查、人大立法等工作中發(fā)揮大作用。提升備案審查準確性
高紹林介紹，這套智能平臺近期可以升級到九個系統(tǒng)，包括提供立法項目管理、草案意見征集、法規(guī)文件公開、法規(guī)文件報備、法規(guī)文件審查、法規(guī)文件清理、立法資料管理、立法（后）評估、立法大數(shù)據(jù)分析等。經(jīng)過 3 年多的實踐，高紹林發(fā)現(xiàn)，人工智能的采用，使得備案審查的準確性得到明顯提高。智能平臺為立法工作者設置了“敏感詞詞庫”，當其中的“敏感詞匯”出現(xiàn)在待審查文件中時，意味著審查對象此處很有可能出現(xiàn)違法問題。
比如，按照法律規(guī)定，規(guī)章及以下位階的文件不能增設行政許可。機器一旦檢測到待審查的規(guī)章文件中出現(xiàn)“許可”“審批”“強制”“罰款”“關停”“責令停產(chǎn)”等詞匯，意味著審查對象此處存在違法的可能，就會發(fā)出提示。“但上述‘敏感詞匯’的出現(xiàn)也不意味著審查對象一定違法，此時就需要人工結合上下文作進一步審查。在上述情況中，待審查的規(guī)范性文件若在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規(guī)定，則并不違反法律規(guī)定；其中涉及的法條規(guī)定，也需要人工一一查實。”高紹林說。與此同時，人工智能還可以使備案審查工作效率大大提高。“立法工作者對待查文件進行合法性審查，需參照繁雜的法律規(guī)定，現(xiàn)在這些工作可以由機器代勞。機器可以把待審查文件、‘敏感詞詞庫’、法律數(shù)據(jù)庫相對照，標出需要引起注意的‘敏感詞匯’所在，同時自動呈現(xiàn)與這些‘敏感詞匯’相關的法律規(guī)定，立法工作者再對這些信息進行比對考量就可以了。”高紹林說。
不斷豐富“敏感詞詞庫”
3 年多來，天津市人大常委會法制工作委員會在使用智能平臺的同時，也在提升這個“助手”的能力。在高紹林看來，“敏感詞詞庫”不斷豐富的過程，也是人工智能系統(tǒng)性增強的過程。
比如，“敏感詞詞庫”早期只將“許可”一詞設為“敏感詞匯”，后來發(fā)現(xiàn)有的待審查文件中
出現(xiàn)了“批準”“準許”等類似表述，回避了“敏感詞匯”卻表達了相近的意思，這也需要立法工作者注意審查。機器最初識別不出此類問題，就需要相應地擴大“敏感詞詞庫”。
3 年多來，智能平臺上的“敏感詞匯”從最初的幾十個積累到了現(xiàn)在的百余個，而且還會不斷增加，“敏感詞匯”間的關聯(lián)性和規(guī)律性問題也逐漸顯現(xiàn)。
智能平臺能力的提升，還體現(xiàn)在應用范圍的擴大。
高紹林介紹，這些應用方式在立法工作中可以融會貫通，在天津，這套機器審查功能的應用范圍也從最初的備案審查擴展到對立法機關自己的審查。2016 年起，天津市人大常委會開始應用同樣的人工智能系統(tǒng)，對自身往年所有的規(guī)范性文件進行審查，在機器的輔助下自我清理。“2016 年清理后查出，有 23 件次地方性法規(guī)的條款不符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，當年又分 3批進行了修改；2017 年又分兩批修改了 8 件地方性法規(guī)，還發(fā)現(xiàn)了兩件政府規(guī)章和 3 個基層常委會的 4 個文件存在問題，提示制定機關進行糾正。”高紹林說。現(xiàn)在，天津市人大常委會也利用這套功能，把地方性法規(guī)草案作為審查對象，提高地方性法規(guī)的合法性和準確性。
收集和篩選立法意見
高紹林認為，從立法實踐一線的需求來看，人工智能輔助立法的未來前景十分廣闊。“實現(xiàn)科學立法、民主立法，必須廣泛聽取社會各方面的意見。比如，全國人大常委會在制定國家監(jiān)察法的過程中，這部法律草案在一個月時間內收到 3700 多人提出的 1.3 萬條意見，還不包括發(fā)布在自媒體平臺上的意見。面對如此大量的信息，應該發(fā)揮人工智能在立法意見收集和篩選方面的應用，按照關聯(lián)性、適用性、邏輯性的要求，提供給立法工作者一個比較清晰的參考意見。”高紹林說。
高紹林還認為，制定法律不僅需要法學專業(yè)知識，更需要法律所調整社會關系相關領域的專業(yè)知識，這些知識往往是立法工作者的“短板”。希望人工智能發(fā)展出跨界學習、智能對接的能力，將相關領域的知識、規(guī)律對接到立法領域中，縮短立法工作者熟悉相關領域的時間，提高立法科學化水平。盡管智能平臺在工作中的表現(xiàn)已經(jīng)很優(yōu)秀，但高紹林仍然認為，這個“助手”還有不少提升空間。“主要是智能學習的功能還不夠強，比如，我要查找‘行政處罰’的內容，系統(tǒng)只會關注‘行政處罰’這幾個字，并不知道罰款、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照等也屬于行政處罰，也不明白行政處罰與罰款、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照之間的邏輯關系。”高紹林說。高紹林認為，應當將法律中的這些邏輯關系也加進去，讓人工智能有個學習的功能，“按照這一設想，天津市人大常委會法工委開始了新的學習。”“機器接收的內容，必須是準確的、沒有歧義的，我們必須自己先弄清楚一個概念，然后才能交給機器去接收和處理。目前，我們正在整理邏輯關系圖，等這項工作做完后，我們會嘗試著將這些邏輯關系錄入到機器中，讓智能平臺變得更加智能，從而更好地輔助立法工作。”高紹林說。高紹林，天津市人大常委會委員，天津市人大法制委員會主任委員，天津市法學會副會長。1983年開始從事地方立法工作。高紹林認為，在全面推進依法治國和人工智能快速發(fā)展的今天，人工智能在地方立法領域一定會大有可為。《法制日報》2018 年/1 月/23 日/第 010 版