不久前，筆者前往美國進行了行政立法公眾參與機制考察，分赴華盛頓哥倫比亞特區、匹茲堡、西雅圖、奧林匹亞、舊金山等地，訪問考察了美國聯邦政府和華盛頓州立法審查協調機構，聯邦政府交通部、環保署法規制定部門，美國大學、卡耐基梅隆大學以及谷歌、甲骨文公司，深入了解了美國政府行政立法公眾參與（行政立法信息公開）及其立法檔案信息化技術支持情況。此次考察，筆者獲益匪淺，故小做總結，謹以共享。
一、美國公眾參與行政立法信息公開的主要做法
（一） 公眾參與行政立法信息公開的法律依據。美國聯邦政府部門、州政府和縣（郡）、市行政機構的立法過程及形式各有不同，但都集中體現了聯邦《行政程序法》和《信息自由法》精神。《行政程序法》規定，行政立法程序必須合法，所有行政立法除少數不宜公布外，都須經公眾參與，違反立法程序制定的法規無效。《信息自由法》規定，政府信息屬于公眾，公眾有權獲得除涉及國家安全、商業秘密、個人隱私以及法律特別規定之外的所有政府信息。
（二） 公眾參與行政立法信息公開的主要程序。一是發布通告，政府部門在提出立法動議或收到公民、社會組織提出的立法建議后，在《聯邦登記》或《州登記》及政府網站上發布通告及相關信息；二是發表評論，公民、社會組織特別是利益相關方，在一定時限內可對立法議題發表評論；三是舉行聽證，評論結束后，政府部門應公眾要求，依法召開聽證會；四是報送審查，政府部門將法規草案、公眾評論采納情況、法規成本效益分析報告等材料，報送政府立法審查協調主管機構（聯邦政府為管理和預算辦公室）審查，通過后由聯邦政府部門首長或州長簽署，在縣（郡）、市則必須提交議會表決；五是法規公布，法規草案經簽署或表決通過后，須連同法規制定的依據、目的和公眾評論采納情況在《聯邦登記》或《州登記》及政府網站上公布，州法規須編入州法典。
（三） 公眾參與行政立法信息公開的主要平臺。在行政立法過程中，便捷的立法檔案信息處理系統成為公眾參與的主要支持平臺。政府部門將政府網站作為發布通告、收集評論、公布法規的重要渠道，公眾也將政府網站作為獲取立法檔案信息、交流互動的主要途徑。例如，聯邦政府交通部創建了電子檔案卷宗管理系統，能夠存儲法規制定的相關信息，形成法規檔案信息庫。公眾可在該系統前臺網站上隨時查詢相關信息或發表意見，交通部也可通過該網站進行意見反饋和回復。聯邦政府環保署也開發了在線立法文檔管理系統和法規起草工具系統，既可對內為立法工作人員收集處理立法信息提供數據庫，并實現政府部門間的立法信息互動和跨部門立法協作，對外又能夠讓公眾一站式檢索、瀏覽和評論所有聯邦政府部門法規的相關信息。
二、美國公眾參與行政立法信息公開的特點
（一） 行政立法過程較為公開透明。發布通告、發表評論、舉行聽證、報送審查、法規公布等行政立法程序都是公開的，公眾能夠參與和監督行政立法過程，體現出較高的立法透明度和公眾參與度。
（二） 公眾參與行政立法信息公開制度較為完備。美國建立了一套較為完備的公眾參與行政立法信息公開制度。比如：通告制度，所有立法環節都須通告，否則無效；回復制度，行政機關必須認真分析公眾意見，并就是否采納作出說明，同時還須向公眾提供法規咨詢，答復公眾提出的問題；聽證制度，聽證是公民直接參與立法的重要形式，立法過程中只要公眾要求聽證，政府就必須召開聽證會；監督制度，公民、社會組織和其他政府機構若對某部法規的制定過程提出異議，可提起訴訟，由法院判定是否有效。
（三） 社會中介組織在公眾參與行政立法信息公開中的作用明顯。各類社會中介組織是行政立法的積極參與者和推動者，它們主動給立法人員寫信或直接參與會談，反映利益群體意見。行業協會通過收集信息資料、撰寫分析報告，幫助政府部門理解制定某項法規的重要性，協助政府與利益群體溝通，以期爭取會員利益。游說集團受公民、企業或行業協會等委托，對法規草案進行研究，向客戶講解法規出臺的預期影響，代表客戶參加聽證，提出意見。社會中介組織的積極參與，彌補了公眾只懂專業不懂法律的不足，同時也為政府立法提供了有價值信息。
三、幾點體會
建設法治政府、陽光政府是我國行政管理體制的一次改革和創新，也是一項復雜的系統工程。在這個系統工程的建設過程中，我們既可以參考其他國家檔案信息化在法治政府、陽光政府建設中的成功經驗，同時也應結合國情，形成特色，不斷完善和推進政府法制建設和檔案信息化工作。以下幾點體會，僅供參考：
第一，提高公眾參與立法程度是保證立法信息公開和立法質量的必然要求。立法公開透明就是把政府決策和政策法規制定置于陽光下，接受群眾參與和監督，防止立法權被尋租，遏制不當利益法制化。美國的行政立法實踐探索出的公眾參與機制和立法檔案信息化處理方式，促進了行政機關法規制定的科學性和有效性。而我們建設法治政府和陽光政府，首先就是要求行政立法過程必須通過廣泛的公眾參與保證公開，以公開促公平，促公正，這也是貫徹落實好《全面推進依法行政實施綱要》，切實提高立法質量的重要保證。
第二，制定有效和完備的公眾參與信息公開制度是公眾參與立法信息公開的重要保障。美國公眾參與行政立法信息公開制度源于美國聯邦《行政程序法》和《信息自由法》，在此法律框架下，美國聯邦各部、州、縣（郡）、市都制定了相應的行政程序制度，美國政府各個立法環節最重要的制度也都涉及信息公開和公眾參與，若違反這些程序制度，所制定的法規視為無效。我國《政府信息公開條例》已公布施行，這在我國政府決策和政策法規制定的科學性和民主性上是一個質的飛躍，各行政部門和地方政府若能進一步貫徹落實條例，及時制定切實可行的具體措施，則會極大推動我國法治政府建設進程。
第三，加強政府與公眾的立法溝通是充分發揮公眾參與公共事務管理作用的重要條件。現代行政管理趨向于以溝通協調的方式制定政策，美國的公眾參與行政立法實踐證明，立法溝通能夠為政府和公眾實現雙贏。一是有利于提高法規制定質量， “偉力存于民眾之中”，公眾在實踐中積累的豐富經驗和大量信息，能有效彌補行政機關立法信息難以全面及處理信息能力、經驗的不足；二是有利于擴大和增強法規實施效果，利益相關方通過參與立法，在保證享有公眾權益的同時也增強了對法規的理解和認同，在法規實施時既能主動配合行政機關執法，還能夠監督行政機關的執法活動。
第四，建立功能健全的立法檔案信息處理平臺是公眾參與立法的重要技術支撐。考察中發現，美國政府部門法制工作機構都把建立功能健全的立法檔案信息處理平臺作為加強公眾參與立法的一項重要工作，這些平臺在公眾參與立法中發揮了巨大作用。一是立法檔案信息發布平臺，美國聯邦政府部門和地方政府法規制定的相關信息都公布在《聯邦登記》或《州登記》及政府網站上，便于公眾及時了解和查詢；二是立法檔案信息公眾參與平臺，公眾可在立法檔案信息管理系統的操作前臺網站上發表評論和意見；三是立法檔案信息收集反饋平臺，美國行政立法部門設有專職負責收集分析和反饋回復各方立法意見的部門或人員，特別是在向社會通告重要立法事項時，他們會直接把立法信息發送給利益相關方，以便更有針對地收集和處理立法信息。原載《檔案與建設》2009 年第7期