黨的十八屆三中全會明確把“推進國家治理體系與治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，在此基礎上進一步提出“加快推進基本公共服務均等化”。在十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決議》中，則強調“建立完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”。從推動法治國家建設的目標出發，公共法律服務體系必須在均等化與普惠性理念指導下來構建，不僅凸顯公共法律服務供給的公平公正性，而且也是推進國家治理能力現代化改革的重要舉措之一。以法律援助為代表的公共法律服務體系作為公益性公共產品，各級政府有著不可推卸的責任來主導和推動其完備與有效運行。作為法治后發國家，如何借鑒域外經驗、豐富制度設計的想象空間是一項有意義的工作。本文將以法律援助為例，圍繞公共法律服務信息技術化發展趨勢進行展開，以期從域外經驗中汲取可資參考的資源。
一、構建均等化與普惠性公共法律服務體系的主要制約
事實上，人們遇到法律問題時尋求幫助的能力、獲得救濟的能力以及執行自己權利的能力，同人們享有的健康、住房和就業機會等方面的公共福利是緊密聯系的，包括法律援助在內的公共法律服務的可獲得性是影響社會公平與社會排斥的重要因素之一。[1]從中央提出“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”開始，就意味著公共法律服務在當下中國存在一些難以解決的難題。首先，并不是所有人都因為法治的發展同等受益，也沒有因為法官和律師數量的激增而使公共法律服務均等化與普惠性問題得到緩解；相反，城市與鄉村、東部與西部、內地與邊疆、近郊地區與偏遠地區等公共法律服務的差距還在不斷擴大，城市中的小額訴訟、非財產性訴訟和低收入人群同樣難以獲得法律援助等公共法律服務。其次，強調公共法律服務體系的建設也意味著獲得法律的正義是需要支付成本的，對貧困弱勢群體而言，這樣的成本顯得尤其難以承受。
然而，對中國這樣一個13億多人口、國土面積接近一千萬平方公里的發展中大國而言，均等化與普惠性的公共法律服務體系的構建存在不少現實問題。首先面臨的是各地區發展不平衡帶來的區域差距，伴隨現代化發展與城鎮化推進，東西部之間和城鄉之間公共服務水平差距被不斷拉大，三、四線城市表現更為突出。另外，大國內部地理和民族之間的異質性大，帶來公共品需求的異質性增加，使得公共品供給的難度進一步增加。或許更為重要的是資源約束問題，有學者認為，法律援助對象普遍化的主要障礙在于資源保障的缺乏。[2]其實一個社會并不缺乏變革的觀念，卻常常囿于物質條件的制約，因為任何制度體系都是鑲嵌在社會有機體之內的，其興起與發展不僅是理論與觀念問題，更是經濟與社會的歷史問題。譬如法律援助制度試圖解決法律資源利用的不平等，然而法律援助資源不足卻一直困擾著法律援助的進一步發展。資源約束問題主要體現在以下兩個方面：
其一是經費匱乏。世界各國法律援助經費主要是依靠政府財政撥款，按人均法律援助經費測算，英國2005年為498.22元人民幣，為世界第一位；其他如荷蘭2006年為235.55元人民幣，美國2005年為115.98元人民幣，南非2005年為11.1元人民幣，韓國2007年為7.36元人民幣。[3]2013年，中國法律援助經費總額已達到16.29億元，其中財政撥款占98.7%，其余1.3%為社會捐助和行業奉獻，但人均財政撥款僅為1.21元，[4]僅僅四川省2012年法律援助案件補貼就差近900萬元。[5]
其二是律師資源不足且分布不均。加拿大關于法律援助利用率的項目評估表明，在刑事法律援助利用率上，地區性的變化主要且直接取決于參與法律援助的法庭工作人員的人均數量和法律援助專職人員的人均數量，而民事法律援助利用率的變化主要取決于法律援助專職人員的人均數量，[6]因此法律援助人力資源狀況直接影響到法律援助的利用率。而我國的情況是，截至2014年底，共有執業律師27.1萬多人，其中專職律師24.4萬多人。[7]人口律師比最高的是北京市，每1萬人口有11.7名律師；最低的是西藏，每1萬人口只有0.6名律師；每1萬人口中擁有不足1名律師的省份除西藏外，尚有安徽、江西、甘肅、貴州、青海等省和自治區。[8]不僅如此，律師資源主要集中于東南沿海發達地區和大城市，貧困縣則非常少。[9]即使經濟社會相對發達的浙江省，目前仍有7個縣（市）只有一家律師事務所，有8個縣（市）律師人數不足10人。[10]西部地區則更為突出，譬如云南省律師資源60%集中在省會昆明市，而各州市律師資源有三分之二集中在州府所在地。[11]事實上，自法律援助制度建立以來，中國一直面臨著經費短缺、法律援助人力資源不足與巨大的法律援助需求之間的矛盾，資源約束不僅限制了中國法律援助覆蓋的廣度，也嚴重影響了法律援助質量的深度。
二、應對挑戰的治道變革--信息技術應用的國際經驗
無論我們如何論證法律援助對于公民權利保障的重要性，任何權利話語都必須落實到具體的制度設計與執行層面，這不僅取決于決策者的認識，更重要的是取決于一個國家與社會是否擁有支撐這種權利保障的充足資源。
其實資源缺乏并非只是發展中國家所面臨的難題，如何構建均等化與普惠性的公共法律服務體系，同樣困擾著不少西方國家。經費緊張似乎已經成為全球性問題，特別是在金融危機的沖擊下，西方國家普遍難以承受高昂的法律援助成本開支，不少國家經費有所下降。典型的如英格蘭和威爾士政府，不再支持社會福利法律服務的開展。1998年，南非法律援助委員會則因經費緊張而宣告破產。在預算約束的壓力下，西方國家法律援助公共政策亦隨之變遷，從關注獲得免費法律援助的權利轉向以資源配置為基礎的優先案件發展計劃等更為務實的方面。譬如，美國的公設辯護人辦公室常設置于人口稠密地區，人口稀少地區一般采取私人律師模式，因為“創立公共辯護人辦公室的想法通常是出于成本效益的考慮。從經濟角度講，所在城市或者縣越大，公共辯護人模式便越富于吸引力”。[12]其中，伊利諾依州明確規定人口在35000以上的縣方可設立公設辯護人辦公室。[13]原因在于傳統施援方式導致法律援助的可獲得性受到地理位置的極大影響，所以如何將法律援助輸送到因距離偏遠或其他原因無法在固定場所獲得法律服務的地區或群體的“外展服務項目”日益受到重視。
進入二十一世紀以來，以計算機、網絡和通信技術為代表的信息技術的發展，似乎為法律援助施援方式的改革提供了可能，不少國家開始利用信息技術重構均等化與普惠性公共法律服務體系，加快實施各種“外展服務項目”，利用互聯網和熱線電話提供法律信息、公共法律教育、法律咨詢和法律援助轉介服務，信息化措施被視為應對法律援助經費縮減、密切相關部門之間協作關系、提供便捷法律援助服務的重要方法。這一趨勢主要體現在以下方面：
第一，通過政策與立法推動法律援助信息化改革。美國加州于2006年頒布《州平等司法服務法》，強調除少數案件外，公民在民事案件中一律享有獲得律師代理的權利。美國律師協會則通過《美國律師協會州民事法律援助施援制度原則》，以達到推動平等司法服務的目標，因此近十年來，美國民事法律援助服務機構一直處于技術創新發展的最前沿。澳大利亞全國法律援助委員會于2007年制定《法律服務實施（非訴訟）技術應用標準》，該標準針對法律服務提供過程中如何使用現代技術為法律援助機構提供幫助，以便這些機構能夠做好技術使用的規劃設計工作。[14]2012年12月，英國司法部公布《數字計劃》，決定通過數字技術推動包括法律援助在內的新一輪公共法律服務改革，以節省法律服務成本、提升司法服務效能、樹立司法公信。
第二，構建法律援助信息化網絡與法律援助信息服務中心。加拿大法律援助協會負責的“法律熱線”（LawLine）是一個呼叫中心，通過對來電人的法律問題進行評估引導他們接受不同的法律援助服務，并在某些情況下直接提供咨詢服務；為滿足不同人群的需求，該法律熱線提供100多種語言的傳譯服務，大多數符合法律援助條件的來電人，可以根據案件情況獲得最長3個多小時的幫助。荷蘭法律援助委員會陸續在全國范圍內建立了30家法律服務柜臺，這些柜臺大多設置在購物街或火車站附近，以確保每一位公民能夠乘坐公共交通工具在一個小時內到達。重要的是，這30家法律服務柜臺共享同一個網絡和電話服務中心，每個柜臺至少配有6名以上的專職法律援助人員，柜臺的服務除了提供法律信息外，主要通過法律援助網絡與電話系統為當事人提供咨詢服務或轉介服務，幫助當事人得到法律援助律師和法律調解人員的專業服務。[15]
第三，提供多樣化、有針對性的法律援助遠程服務。英國法律援助數字化改革進程中的某些創新活動獲得社會一致好評，譬如埃文和布里斯托爾法律援助中心細分不同專業領域提供電話幫助熱線，為尋求法律咨詢的人提供首次接入服務；考文垂法律中心網站使用語音瀏覽器為盲人、弱視和其他視力障礙群體提供無障礙化訪問，該網站成為第一個獲得法律服務委員會“網站質量標志”的機構。[16]荷蘭法律援助委員會利用網絡交流平臺為貧弱者提供家事糾紛咨詢與調解服務，網絡調解不僅可以提高弱勢一方當事人的地位，而且為雙方當事人提供了一種因距離而產生的理性溝通平臺。美國的蒙大拿等州則通過視頻會議技術提供外展法律援助服務，以便利居住在偏遠地區的民眾以及被監禁人員等與援助律師和當地法庭進行溝通和聯系。加拿大安大略省法律援助署引入視頻技術受理在押當事人的法律援助申請，不僅加快了法律援助提供的速度，而且降低了提供法律援助的成本。
第四，近年來，法律援助的發展趨勢之一是通過提供有限幫助和代理服務，讓訴訟當事人自己承擔更多責任，使法律援助項目能夠為更多的人提供幫助，因此運用信息技術提供自助法律服務應運而生。美國不少州為民眾提供配備有觸摸屏電腦的電話亭、報亭等，以開展網上法律援助申請、提交訴訟文書等服務，不少法院也積極利用網絡技術為自代理當事人提供司法文書電子編寫和各種信息服務。加拿大安大略省近年來推行“法院入口處自助服務”，該省法律援助署為每個家事法庭配套設置家事法信息中心，公眾可以免費獲得有關離婚、分居和相關家事法問題（包括子女監護、探視、贍養和財產分割等）以及替代性糾紛解決程序的免費信息，信息中心同時為符合條件的當事人提供援助律師咨詢服務。[14]
三、法律援助信息化的意義、問題及其應對
法律援助信息化建設不僅提高了公共法律服務均等化與普惠性水平，還具有社會治理的深遠意義，技術變遷再次成為影響社會治理變遷的重要因素。首先，貧弱群體與政府相互之間缺乏便捷與低成本的信息溝通渠道，一方面，貧弱群體沒有獲取法律信息的便捷方式和獲得法律服務的便捷途徑，而知識和社會資源的匱乏進一步加大了他們解決法律問題的難度；另一方面，各級政府也難以獲得貧弱群體的需求信息，從而難以進行科學決策或提供精確法律援助。法律援助獲得信息技術的支撐，有助于降低民眾與政府獲得信息的成本，有助于緩解因獲得法律信息和法律援助困難而引發的社會底層人群的邊緣化。其次，運用電話或網絡進行的法律咨詢往往是法律援助的第一步，一名合格的專業人士提供咨詢服務并不僅僅限于法律規定、搜集證據、司法程序的介紹，還應當告知當事人司法體系的現實狀況、法官或仲裁員的權衡因素等等，經過“知情的祛魅”[17]后，很多人往往更愿意接受理性維權策略，從而有可能提升調解機制的分流功能，緩解當下司法機關的案件壓力。[18]最后，大數據與國家治理的關系早已是論述紛繁的熱門話題，法律援助信息化建設同樣有助于構建基層社會法律糾紛數據庫，這些數據將成為提升政府治理能力的新途徑，為建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制提供堅實的物質基礎。[19]在實踐中，一些地方已經開始利用“12348”法律服務熱線統計數據所反映出來的社會矛盾與糾紛傾向進行糾紛預防與防控。[20]
然而，以信息技術為基礎的法律援助服務能夠在多大程度上發揮作用，能夠在多大程度上替代傳統的面對面法律援助活動，目前還缺乏大規模調研數據的支持。雖然世界各主要國家都在大力推進公共法律服務的信息化，但是“從目前的情況來看，所有國家和地區的法律服務人員都認為數字技術服務方式是非常受限的，特別是對于那些習慣于由律師提供看得見、聽得到、摸得著服務的當事人而言，技術服務更不受歡迎�！盵21]除此之外，網絡技術運用于法律援助不僅受到經費投入和技術水平的約束，還受制于民眾的網絡運用能力。英國政府的一項調研表明，網絡訪問量的大小在很大程度上取決于居民收入，僅僅提供網絡服務同樣不足以幫助最需要幫助的人員解決法律需求。加拿大的項目評估也發現，只有一小部分用戶能夠完全獨立使用“法律鏈接”搜索法律信息，絕大多數用戶需要大量幫助才能有效使用“法律鏈接”。[14]
2014年2月19日，中國司法部印發《關于推進公共法律服務體系建設的意見》，其中強調“大力加強法律服務信息化建設”，提出“積極推進司法行政工作與智慧城市建設迅速、深度的融合，依托本地區公共服務網絡，盡快建成公共法律服務網絡，逐步完成連接省、市、縣、鄉四級地方公共法律服務網絡信息通道。加強‘12348’法律服務熱線平臺基礎設施建設，使‘12348’法律服務熱線成為接受群眾法律咨詢、宣傳法律知識、疏導群眾情緒、指導群眾維權的綜合平臺”。目前，中國法律援助信息化建設，除了一些知曉率不高且幾乎沒有互動功能的法律援助網站、微博與微信平臺，譬如司法部法律援助中心創設的“法律援助信息服務中心”網站、福州法律援助微博和青島法律援助微信平臺等之外，主要能夠提供互動交流的是“12348”電話咨詢熱線。雖然多數地方的“12348”平臺已整合到了法律援助機構之中，不少地區“12348”除了社會知曉度不高和設備普遍落后老化之外，還存在值班人員不足且業務素質不高以及外部聯動不暢等諸多問題，要真正提高信息技術對法律援助等公共法律服務的積極作用，不僅需要提升信息技術本身的水平，還需要技術之外的其他支撐措施的跟進。
首先，法律援助信息化建設需要進行科學規劃。如何利用有限資源通過信息技術的幫助實施有效法律援助，以項目建設評估為依據進行科學規劃是必要的。加拿大由聯邦、各省和地區共同出資采用成本/效率與成本/效益模式對法律援助項目進行評估，旨在尋求以盡可能低的費用或固定數額的資金向受援人提供法律援助數量和質量的最大化。評估主要考慮以下三個方面：第一，可進行性。其目的是確保在全國范圍內獲得法律援助服務的相對平等與統一，主要包括評估法律援助知曉率、法律援助機構地點設置和可接近性等。第二，資格條件。其目的在于確保處于相同法律和經濟環境中的居民獲得法律援助時能被一視同仁，主要評估法律援助利用率以及獲得法律援助資格的規定對民事法律援助代理的影響。第三，有效性與影響力。其目的在于確保制度的適當運作，主要圍繞法律援助方式的服務質量和社會效果進行評估，在社會效果方面重點考察受援人對司法制度公正性與效率的感悟。[6]
其次，進一步運用信息技術提升法律援助和社會治理水平。根據2013年司法部的統計，區縣級法律援助機構配置有網絡的比例最高的是上海市，18家機構中有14家機構設備配置齊全（包括網絡），占77.8%，而青海和西藏地區沒有一家區縣級法律援助機構配備網絡，其他如貴州、云南、寧夏、海南、新疆、四川、廣西等省和自治區的比例也非常低。[22]除了網絡配置之外，還需要改造“12348”電話咨詢熱線設備，采取分流服務以降低來電人的等候時間，重要的是優化升級現有法律援助網站，提供便捷的交互式視頻法律援助服務。雖然它依然是遠程的，卻能夠極大地緩解電話咨詢無法面對面交流的不足。視頻咨詢的重要性還在于，它完成了從大眾傳播向分眾傳播的過渡，從信息“推出去”向“拉出來”的思維轉變，網絡公共服務轉變成為私人定制服務，[23]提升了遠程法律援助咨詢的質量。在此基礎上，進一步改造電話與網絡咨詢背后的數據處理能力，利用大數據、云計算等技術手段完成信息的加工，提高信息解讀能力，通過超鏈接等技術提高信息的關聯整合效應，完成從私人服務到公共服務的回歸，從咨詢服務到社會治理能力提升的跨越。
第三，信息化本身無法完全解決所有法律問題，也無法獲得取代傳統法律援助服務的效果，及時有效地提供配套后續服務才是信息化改革的根本。在西方國家，隨著信息網絡技術在法律援助領域的運用，法律援助施援模式的另一重要發展趨勢是，參與法律援助的律師助理及其他法律援助服務人員日益增多，而且其專業能力與業務水平不斷提高。英國的一項關于法律援助經費調研報告表明，每10名律師配置40名法律援助律師助理是最恰當的。[24]
所以，法律援助信息化不僅僅在于提供初始咨詢服務，重要的是成為轉介服務的樞紐，以便在傳統公共法律服務與信息化法律服務之間展開無縫對接。因此，作為“12348”法律援助服務熱線的主要功能應是對來電人的法律事項進行評估，引導來電人接受最為適當的法律服務。而中國目前的現狀是，“12348”電話咨詢熱線專職值班人員較少，很多情況下是一名專職律師輪流值班，除了臨時工作觀念較濃且責任心不強外，他們對操作平臺也難以熟練掌握，對接訪內容難以形成整體印象并加以梳理、歸納、分析與總結；另一個問題是“12348”最多只能實現司法行政系統內部聯動，無法將涉及有關部門的糾紛事項與信息分流給相關部門處理后進行檢查、督促，難以實現“12348”熱線成為公共法律服務信息化樞紐的作用。換言之，圍繞法律援助信息化改革，將法律援助施援方式、人員配置、機構設置、部門聯動等制度與機制創新結合起來，方能獲得信息化改革帶來的收益。
四、余論
理論層面的分析并不困難，如果我們可以確保充足的資金以及具有良好專業素質和職業倫理的律師資源，通過法律援助信息化改造來提升法律援助的覆蓋面與有效性，對促進公共法律服務的均等化與普惠性將產生積極影響。但實踐不一定按照理論的預設來展開，法律援助信息化問題依然受制于經費與律師資源的約束，而中國在短時期內不僅不可能達到發達國家法律援助的撥款水平，而且也難以達到發達國家的律師資源水平。因此，一方面我們應該廣開財路募集資金，可以考慮按照律師收費提取專項法律援助基金，讓有條件的企業為職工購買法律援助保險，加大社會捐助法律援助的力度，等等；另一方面，除了要求社會律師辦理法律援助案件外，還可以充分利用法學院師生或將退休公檢法法律工作者等人力資源投入到法律援助服務之中。
顯然，公共法律服務不如醫療衛生和教育問題那么受到社會關注，公共法律服務獲得性不足主要影響的是貧弱群體這些“沉默的大多數”。或許在一個資源有限的世界里，一個國家、社會和每一位公民應該面對的問題是：我們愿意為公共法律服務提供多少資源？因為公共法律服務不僅有利于維護司法公正、改善貧困弱勢群體的境況，而且最終有利于構建法治國家的信仰。