縱觀當前各省市地方立法的實際情況，在立法的準備階段，尤其是立法規(guī)劃立項、起草環(huán)節(jié)，政府及其各部門對立法的進程以及法規(guī)草案的內(nèi)容，具有決定性的影響；而地方人大及其常委會在法規(guī)的立項、起草環(huán)節(jié)往往缺位，在法規(guī)審議環(huán)節(jié)亦不能對實質(zhì)性的內(nèi)容作最終決策，出現(xiàn)了“政府提什么，人大審什么”“政府主動、人大被動”的立法現(xiàn)象，此一模式可謂地方立法的行政主導模式。行政主導的地方立法模式主要表現(xiàn)為：一是政府主導立法規(guī)劃，立什么法規(guī)，什么時候立法，原動力和需求主要來自政府部門及其所屬執(zhí)法機構(gòu)的動議，而非社會公眾的訴求和表達，人大自身通過調(diào)查研究組織起草法案的比例很低。二是政府主導法規(guī)起草政府及其部門是法規(guī)草案起草的主體和主渠道，法規(guī)草案的起草的立法首要環(huán)節(jié)和實際步驟，誰起草誰就掌握了立法的主動權(quán)。
一、地方人大法規(guī)立項的主導權(quán)受到嚴重制約
目前地方立法實踐中，大多數(shù)立法項目來源于政府及其職能部門，人大主動提出的立法項目極少。地方立法立項是地方立法準備階段的重要環(huán)節(jié)，是加強立法規(guī)劃性以明確立法重點，加強立法科學性以提高立法質(zhì)量，加強立法的實質(zhì)性以節(jié)約立法資源，加強立法的體系性以保障法制統(tǒng)一的主要措施。地方立法立項包括制定立法規(guī)劃和立法計劃兩大部分，前者以五年為期，既要反映現(xiàn)實需要又要得兼顧未來發(fā)展；既要著手眼前工作又要考慮長遠安排，其目的就是將本年度人大常委會的立法項目確定下來。
（一）從立法立項的主體來看，地方人大雖是立法立項的主體卻備受干預和擎肘。
當前我國各地方立法立項均采取相對集中的立法立項機制，由地方人大法工委為主導，人大法工委、人大各專門委員會和政府法制辦三家協(xié)調(diào)，可以說，地方立法立項的主體是地方人大的常委會，但立法項目中的立法規(guī)劃和立法計劃編制工作則由人大常委會的機構(gòu)人大常委會法工委負責。然而現(xiàn)實情況中，人大法工委的主導功能卻經(jīng)常受到政府方面的干預和擎肘。在具體確定立法項目時，它實際不能獨立做出決定，經(jīng)常受到政府法制綜合部門、政府職能部門的制約，淪為一個平衡和協(xié)調(diào)各族系與利益的機構(gòu)，完全無法充分發(fā)揮其主導作用。
（二）從地方立法項目的實際來源看，地方人大對立法立項的主導大打折扣。
一般來說，地方立法項目的來源主要有三個是人大常委會及人大有關專門委員會、工作部門提出的立法建議；三是人大代表提出的立法議案雖說表面上來源多元，包括政府、人大常委會和專門委員會、人大代表，然實際上大多數(shù)立法項目均來源于政府及其職能部門，人大常委會和人大專門委員會、人大代表提出的立法項目極少。這就造成了立法項目來源表面多元、實際單一的情況，嚴重制約了地方人大對立法立項的主導。
（三）從地方立法項目的可行性來看，地方人大對地方立法項目的主導能力深受質(zhì)疑。
地方立法項目的可行性取決于立法項目于社會自身現(xiàn)實需求和立法條件的契合度，以及立法項目對社會發(fā)展的預見度，當前我國社會正處于快速轉(zhuǎn)型時期，社會需求和立法條件變動極快這就使立法項目的可行性大大降低。而一方面地方政府部門利益的深層影響使得立法項目的主觀性太強，更不能準確把握客觀的立法需求和立法條件。另一方面，又因地方立法項目的論證程序和機制尚未完善，在論證環(huán)節(jié)不能有效排除不合理、不科學的項目。在客觀社會形勢和具體立項機制方面，嚴重弱化了地方人大對地方立法項目的主導能力，二者共同導致了立法項目可行性的不足。
（四）從立法的程序來看，立項程序的瑕疵嚴重制約人大對立法立項的主導
因立項程序的瑕疵而導致人大對立法立項主導的制約主要表現(xiàn)為：一是，立法項目征詢機制尚未完善致使民眾的立法意識在立法階段未能良好表述；二是立項的審核不夠規(guī)范，其主要表現(xiàn)為人大常委會法制工作機構(gòu)的審核工作易受政府干預，審核標準太過于抽象而缺乏可操作性，審核缺少必要的人大代表參與和民眾參與環(huán)節(jié)；三是立法項目的審批程序尚待細化和公告程序急需統(tǒng)一，審批時間與標準，表決規(guī)劃規(guī)定的缺失，易造成審批工作的隨意性，公告程序的缺失則導致民眾無法及時了解地方立法的具體進程；四是立法規(guī)劃計劃草案公開征求意見機制的缺失，這就不利于立法項目對民眾意見的充分吸納，影響了立法的科學性和民主性。
二、地方人大在法規(guī)起草過程中的主導地位旁落
當前地方與立法立項的主體單一不同，地方立法起草的主體則漸呈多元化，地方立法的草案草，可能由地方人大的法制工作機構(gòu)起草，還可能由地方人大委托社會組織、科研單位起草。與此多元起草主體相反的是，長期以來，政府部門一直是法規(guī)草案起草的最主要主體和渠道。而實際上，各地方法規(guī)的起草均遵循了“誰主管、誰負責；誰立項，誰起草”的工作模式。一般說來，法規(guī)草案由提出立法建議案的主體組織起草，而起初法規(guī)案的主體，通常就是提出立項的主體。誰提出立項，誰就負責該法規(guī)草案的具體起草工作。而地方政府提出申請并被列入立法規(guī)劃，立法計劃的項目占多數(shù)，因之，多數(shù)法規(guī)的起草主體都是政府及其職能部門。與之相對應，由地方人大常委會及專門委員會、法制工作機構(gòu)、地方人大代表提出的立法項目較少，由地方人大負責起草的法規(guī)草案自然較少。以甘肅省委例，90%以上的法規(guī)草案均由政府部門起草并由政府提出法規(guī)案。[1]造成上述法規(guī)草案的起草由政府占據(jù)主導，而地方人大主導地位旁落的原因很多，從政府方面分析，則主要包括如下幾點：（1）地方立法大多涉及政府的管理權(quán)限和管理事項范圍，政府對其管理事項所掌握的信息最多，了解情況最全面透徹，把握問題最準確，因而大多數(shù)法規(guī)均由政府提出立項，并由政府負責起草，最終亦由政府負責具體落實執(zhí)行；（2）法規(guī)的起草需要大量資金的支持，政府在此方面較之人大或其他社會團體無疑更具優(yōu)勢；（3）法規(guī)的起草需要人力和智力的支持，政府有法制綜合部門或科室，人員隊伍整齊龐大，且涉及到各行各業(yè)，能夠充分地統(tǒng)籌組織和協(xié)調(diào)。較之地方人大的法制工作機構(gòu)更具優(yōu)勢，可謂法規(guī)起草提供充足的人員保障和智力支撐從地方人大自身分析，則相應地表現(xiàn)為：（1）地方人大、地方人大常委會及各專門委員會和人大代表們對法規(guī)所涉及事項，尤其政府管理職權(quán)和管理事務重點立法領域，缺少必要的關注度和熟悉度，導致在信息方面處于弱勢，經(jīng)驗方面也嚴重不足；（2）地方人大立法機關力量配置客觀上較弱。地方人大的法制工作機構(gòu)既是立法工作機構(gòu)，要負責立法立項、起草、審議、備案審查，也是執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，要評估法律的實施狀況，監(jiān)督政府嚴格執(zhí)法；還是地方人大涉法事項的協(xié)調(diào)處機構(gòu)，有很多日常辦公、辦案、辦會的事情，其人員配置和人員能力方面均十分有限，不堪重負，客觀上造成大部分法規(guī)草案依賴政府部門起草。
三、政府主導地方立法立項和起草工作的弊端
雖然說政府主導地方立法的立項與起草工作的現(xiàn)狀格局的形成有其內(nèi)在的原因，政府主導的模式也并非純無益處。但是，地方立法的如此格局在當下逐漸突顯其弊，可粗略總結(jié)如下：
（一）地方立法部門化，部門立法利益化。
立法的過程本身就是一個權(quán)力和利益的分派和平衡的過程，地方法規(guī)大多由地方政府部門負責起草，容易導致地方政府部門出于職權(quán)和利益的考慮，在起草過程中，一方面在立法內(nèi)容上不適當?shù)財U大本部門的行政權(quán)力，甚至增設行政管理機構(gòu)，并弱化部門所承擔的行政責任和法定職責；另一方面則對行政相對人的義務作出全面而具體的規(guī)定，對相對人的權(quán)利則規(guī)定較片面、含糊，甚至不作規(guī)定。如此，部門利益支配了立法過程，部門或行業(yè)的管理者實際上成為本部門。本行業(yè)管理事項的立法者；導致“裁判員”與“運動員”二者合一，使得利益相關的社會公眾難以參與和影響立法過程，行政相對人的利益亦難以得到充分的尊重和體現(xiàn)。[2]
（二）征求意見的范圍過于狹窄，不能很好反映各方觀點，尤其廣大民眾的訴求。
起草部門在法規(guī)草案征求意見稿出來后，一般均會到社會上征求意見，以便吸納民意及時修改，然地方法規(guī)草案意見的征求大多傾重于少數(shù)的專家學者和有關部門，對一般民眾的訴求關注度不高。這不僅使得法規(guī)草案的起草不能集中更多人的智慧，不能充分反映各方意見，不能很好地協(xié)調(diào)和平衡各方的關系和利益；同時也導致民眾有立法程序之前失去參與和表達的機會，起草人員也失去了吸納廣大民眾合理意見和建議的機會，導致法規(guī)草案自誕生時便存在民主性和合理性的瑕疵。
（三）協(xié)調(diào)工作不足，導致法出多門和立法打架。
地方法規(guī)往往涉及多部門的管理權(quán)限和事項，單一部門主導法規(guī)起草容易導致起草過程中對各相關單位情況了解不充分，造成法規(guī)對各部門之間的職責和權(quán)限劃分不清、利益分配不均、關系協(xié)調(diào)不順，導致執(zhí)行過程中各部門相互扯皮或者無所適從，而某些事項本已有其部門的立法，而起草部門為自身職權(quán)和利益之故，重復立法，造成了法出多門的怪象和立法資源的浪費，此外，因一事項的重復立法還容易導致立法打架，不利于國家法制的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。
（四）地方人大對起草工作介入不足，影響法規(guī)審議的質(zhì)量和效率。
政府部門主導法規(guī)草案的起草工作，客觀上還造成了地方人大對法規(guī)起草介入甚少的情況，而地方人大對法規(guī)起草工作介入不足，容易導致兩種結(jié)果：一是地方人大對政府部門提交的法規(guī)草案的審理流于形式，只能對其程序和形式作出有限修改，對于實質(zhì)性內(nèi)容往往因缺少足夠的信息和不是必要的只是無法作實質(zhì)性的影響和改動；二是地方人大若要保證法規(guī)審議的質(zhì)量，則必須花更多的時間和精力，了解相關信息，掌握相關知識，這就嚴重影響了法規(guī)審議的效率，同時亦容易導致法規(guī)草案起草不能要求而必須對法規(guī)草案重復修改。
四、多管齊下充分保障地方人大對立法立項的主導
鑒于地方人大在地方立法立項過程中主導作用的弱化，以及與之相應的政府主導立項格局所引發(fā)的立法弊端，必須克服地方人大立法立項機制的內(nèi)在缺陷，多管齊下完善相關立法立項機制和程序，以充分保障地方人大對立法立項的主導。
（一）完善立法項目建議的提出機制，發(fā)揮人大常委會及其有關專門委員會和工作機構(gòu)在立法立項中的積極性和主動性。
除政府及有關部門提出的立法項目外，地方人大應積極提高自身的素質(zhì)和能力，經(jīng)充分地調(diào)研和論證，準確把握中央的布置和思路，分析社會發(fā)展的狀況，了解人民群眾的呼聲，從而積累立法信息、緊跟立法動態(tài)、主動提出若干能契合社會發(fā)展，順應群眾訴求的立法項目建議；甚至可以考慮給各專門委員會、工作委員會攤派立法項目建議的硬性指標，督促其充分行使立法建議的職權(quán)。
（二）重視人大代表提出的立法議案和建議，發(fā)揮人大代表在地方立法立項中的作用。
在法理上，地方人大代表來源于地方各行各業(yè)，應與人民群眾聯(lián)系緊密，充分了解人民群眾的利益訴求和社會愿望，能夠從實際出發(fā)提出具有民主性和代表性的立法建議，地方人大對此應予以高度重視、支持和推動、關系地方發(fā)展大局，人民群眾切身利益條件又相對成熟的建議項目列入立法規(guī)劃或計劃中。
（三）建立立法項目公開征集制度，保證立法項目契合社會發(fā)展潮流，符合人民群眾訴求。
地方立法關涉人民群眾的切身利益，對于社會發(fā)展過程中哪些問題最需立法加以規(guī)范解決，應當說，人民群眾的感受最為熱烈。因此地方立法立項過程中必須廣泛聽取民意，集中民智，認真征求和采納廣大公民群眾的立法建議和意見，特別是弱勢群體的建議和意見，為此，地方人大一方面要拓寬立法建議征集渠道，通過媒體、網(wǎng)絡設立征集平臺，以向社會廣泛征求立法意見；另一方面，應貼近實際設計公開征集實施方案，明確征集要求，積極引導公民群眾提出立法建議，并及時反饋采納情況。
（四）完善立法項目論證制度，提高立法項目的科學性以保證立法質(zhì)量。
立法項目的論證是提高立法的科學性，保證立法質(zhì)量的關鍵環(huán)節(jié)，立法項目論證制度的完善與否極為重要，當前地方立法論證制度可以在如下幾點做出完善：（1）地方人大制定科學合理的立項標準，明確規(guī)定予以立項和不予以立項的情形；（2）依據(jù)立項標準，抓住立項重點，明確立項的優(yōu)先順序，并對立法項目的必要性，主要內(nèi)容的合法性與合理性，立法的可行性與成熟性，立法的社會影響與可能效果，作出全方位的分析評估；（3）設立相應的委托論證機制，吸納社會專業(yè)力量參與立法項目的論證；（4）對立法項目評估活動進行標準化、規(guī)范化和制度化改造，從而以剛性制度與規(guī)范保證立法立項能夠符合地方發(fā)展大局，突出地方發(fā)展重點，照顧地方立法急需，統(tǒng)籌各方面利益訴求，最終實現(xiàn)立法立項的科學化、合理化。
（五）完善立法規(guī)劃和計劃的編制制度的科學性，合理統(tǒng)籌項目安排。
地方人大是地方立法立項的主導者，地方人大常委會的法制工作機構(gòu)是立法項目的編織者，要充分發(fā)揮其主導作用，避免立法立項的決定權(quán)受到政府及其職能部門的過度干預，就必須完善立法規(guī)劃和計劃的編制機制，提高項目編制的科學性，合理統(tǒng)籌項目安排。注重長遠計劃和年度目標相結(jié)合，構(gòu)建起以五年立法調(diào)研項目庫和年度立法計劃為主的多層次項目載體；專門設置立法計劃的預備項目，避免年度之間的立法空擋，實現(xiàn)立法項目的有序展開；推進立法項目管理的精細化，編制立法計劃實施方案和進度安排，細化時間點和各方責任，確保立法計劃順利實施。
五、創(chuàng)新完善法規(guī)起草機制，發(fā)揮地方人大對法規(guī)起草的主導作用
法規(guī)起草是地方立法的關鍵性環(huán)節(jié)，前文所述地方人大法規(guī)起草機制的缺陷可謂地方人大的立法主導權(quán)旁落的關鍵因素，為此，必須針對其中的具體問題，提出相應的解決思路，通過規(guī)范化機制化的方式，充分發(fā)揮地方人大在法規(guī)起草過程中的主導作用
（一）依據(jù)法規(guī)草案的性質(zhì)類型，確定不同起草主體，拓寬法規(guī)草案起草渠道
地方立法依據(jù)其所涉事項范圍，大抵可分為三類：綜合性事項法規(guī)、部門性事項法規(guī)、專業(yè)型事項法規(guī)、綜合性事項法規(guī)關系到地方社會發(fā)展的多個方面，涉及眾多政府部門，因此要有全局觀，可由人大有關專門委員會和法制工作機構(gòu)組織起草，對于涉及幾個部門職責的法規(guī)，則由政府法制部門或地方人大的有關專門委員會牽頭，由政府部門成立專門的起草班子起草，也可以由地方人大的有關專門委員會或法制工作機構(gòu)會同政府法制辦共同起草。部門性法規(guī)可能僅涉及單個部門的職權(quán)和管理事項，可由該對口部門負責起草，但要地方人大專門委員會或法師工作機構(gòu)提前介入調(diào)研起草工作和加強立法協(xié)商；專業(yè)性的專業(yè)技術性要求較高，可以委托有關專業(yè)單位或科研機構(gòu)起草，地方人大和政府相關職能部門派員積極參與。同時，更為重要的是確保地方人大及其委員會對法規(guī)草案起草主體的最終確定權(quán)，而地方人大及其常委會認為有必要歸其起草的，可歸其起草。
（二）健全法規(guī)草案集中起草機制，逐步擴大地方人大自主起草法規(guī)草案的比例。
當前實踐中，地方人大主導起草的法規(guī)草案十不足一，很大原因在于地方人大法規(guī)起草機制的不健全，因此要健全法規(guī)草案集中起草機制。
（1）由地方人大組建相應的立法項目組，專門負責法規(guī)草案具體起草工作。
（2）地方人大可以依據(jù)上述法規(guī)草案之性質(zhì)類別，將法規(guī)規(guī)劃給地方人大法制工作機構(gòu)或相關專門委員會起草，并確定采用集中起草的方式。
（3）由該法規(guī)起草主體通過各種形式組織各方共同參與，加強立法調(diào)查和研究，聽取和吸收各方，特別是利益相關方的意見和建議。當然，在地方人大自主起草法規(guī)草案的過程中，應注重發(fā)揮行政部門的業(yè)務優(yōu)勢和專家學者的理論優(yōu)勢，凡是法規(guī)涉及到行政管理事項和行政程序內(nèi)容的，應充分聽取政府部門的意見、建議，調(diào)動其積極性，發(fā)揮其基礎性作用，對法規(guī)涉及到的熱點、難點問題，也可以采用課題委托的方式，委托高等院校、科研單位進行研究，為立法提供智力支持。[3]
最終，依據(jù)該集中起草機制，不斷提高地方人大的起草法規(guī)草案的比例，逐漸占據(jù)地方人大在法規(guī)起草中的主導地位。
（三）探索以雙軌起草機制替代單軌起草機制，建立地方人大政府部門專家學者之結(jié)合的起草工作機制。
政府部門起草的法規(guī)草案往往難以洗去其“部門利益化”的色彩，無法消除其民主性和合法性方面的瑕疵，因此，應當改變傳統(tǒng)的政府部門“閉門造法”的單軌起草機制，代之以雙軌起草機制，消除部門立法的缺陷，在部門立法的同時，地方人大可通過招標或委托的方式，讓有能力承擔立法起草任務的第三方，如法學院、律師協(xié)會等社會組織起草法規(guī)草案，然后由人大組織力量對兩個草案進行對比論證、擇優(yōu)采用、取長補短，整合改造成最終的法規(guī)草案不論是地方人大自主起草，還是政府起草還是委托專家起草，都應該緊密結(jié)合地方人大作為立法工作者對熟悉立法業(yè)務的優(yōu)勢，政府部門作為實際工作者了解實際情況的優(yōu)勢和專家學者所具有的專業(yè)優(yōu)勢，形成人大組織、部門配合，專家參與的法規(guī)起草機制，吸收各方面智慧，共同做好法規(guī)起草工作。
（四）規(guī)范地方人大提前介入政府起草的程序和方式，保障地方人大對法規(guī)起草的及時跟進和宏觀主導。
地方人大對政府起草法規(guī)的合理提前介入是保障地方人大對立法的主導地位，提高地方人大對法規(guī)的審議質(zhì)量和效率的有效手段。如果只是在政府起草的法規(guī)草案提交到地方人大后才介入審查，則地方人大往往無足夠的時間和能力及時發(fā)現(xiàn)和解決草案存在的問題。因此，地方人大各專門委員會、地方人大常委會法制工作機構(gòu)應當派出工作人員與政府法制辦或政府相關部門共同組成起草工作班子，提前介入每件法規(guī)草案的調(diào)研論證和起草修改。提前介入的深度依據(jù)實際情況需要可深可淺，任務在于幫助起草班子端正立法指導思想，明確立法所要解決的問題，把握法規(guī)的合法性和合理性，確定法規(guī)的體例結(jié)構(gòu)和需要設定的法律責任。[4]重點則是督促落實起草工作責任和進度，對法規(guī)草案涉及的利益關系調(diào)整的合理性，對設定的行政許可行政處罰行政強制的合法性進行指導，對起草中遇到的重大分歧及時協(xié)調(diào)。[5]
（五）地方人大應當以立法的方式明確法規(guī)起草的標準，規(guī)范法規(guī)起草程序，從而在法律上確保地方人大對法規(guī)起草的主導。
法規(guī)草案的起草必須依循一定的起草標準，經(jīng)由一定的法規(guī)起草程序，地方人大以立法方式明確起草標準，規(guī)范起草程序，不僅有利于保障地方人大對法規(guī)起草的主體地位，更有利于提高法規(guī)草案的科學性和民主性，一般說來地方法規(guī)起草的標準主要有實質(zhì)性標準和形式性標準兩類；前者包括：必須與社會發(fā)展趨勢和人民群眾訴求想適應；必須符合地方實際并突出地方特色；必須是對上位法的細化明確、查缺補漏。且在內(nèi)容上與上位法不沖突，不重復；必須是針對地方的具體實際問題，且具有可操作性；后者包括：內(nèi)容簡潔，且形式靈活；對已經(jīng)過時的法規(guī)作出及時修改或廢止；法規(guī)的名稱、格式、術語必須科學規(guī)范；保證結(jié)構(gòu)嚴謹，條理清晰；法規(guī)草案后面必須隨附起草說明。[4]法規(guī)的起草則一般歷經(jīng)如下程序：起草意圖和起草原則的明確；充分的組織調(diào)查論證（1）；條文的起草；向社會公開征求意見；送審只有以立法的形式明確上述起草標準，規(guī)范上述起草程序，才能有效約束起草主體的起草行為，從而保證法規(guī)草案的質(zhì)量。原載《荊楚學刊》2015年（6）