隨著我國社會主義法律體系的初步建立，立法已由以追求立法數(shù)量為目的轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣吡⒎ㄙ|(zhì)量為目標，廢除惡法、修改不良之法、填補法律空白與漏洞、強化法律實施等將成為今后立法的主旋律。實現(xiàn)立法目標由量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變除了要完善傳統(tǒng)的立法方法外，還有必要根據(jù)提高立法質(zhì)量的要求創(chuàng)新立法方法。目前在我國地方人大立法中已經(jīng)開始嘗試立法項目公開征集制度，并取得了一定的成績。但是作為一種嘗試，地方立法項目公開征集制度還存在諸多問題，有待進一步完善。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）破天荒地就立法項目征集和論證提出要求：要完善立法項目征集和論證制度，這既是對目前試行的良法項目公開征集制度的肯定，也是對立法制度完善的期望。為了促進十八屆四種全會精神的落實，本文就地方立法項目征集制度的完善試作如下探討。
一、現(xiàn)行地方立法項目申報制度及其缺陷
建國以來，我國地方立法過程中項目來源主要是通過立法申報制度來實現(xiàn)的，由于申報的主體主要是地方政府及其職能部門，從而給地方立法工作帶來了不利影響。
�。ㄒ唬┝⒎椖可陥笾贫�
1.傳統(tǒng)地方立法項目的來源
我國立法項目征集制度沒有法律上的規(guī)定，在2015年新修訂《立法法》之前，地方各級人大常委會或者政府法制部門在開展地方立法工作時通常首先向地方各級政府及其職能部門發(fā)出通知，要求地方各級政府及其職能部門提出立法項目申請，少數(shù)地方還通知人大代表、婦聯(lián)、殘聯(lián)、工會等團體和組織。獲通知的部門按照人大常委會或者政府法制部門的要求報送立法項目。因此立法項目主要來自于三個方面：“一是政府部門提出的立法建議；二是人大常委會及有關專門委員會、工作部門提出的立法建議；三是10名以上代表提出的立法議案�！盵1]29
2.傳統(tǒng)地方立法項目主要來自于政府
從地方立法項目的來源來看，提出地方立法建議的項目的主體好像比較廣泛，但是從數(shù)量上而言，地方各級政府及其職能部門要遠遠多于地方人大及其他社會組織，因此“目前的實際情況是，地方立法在立項時，絕大多數(shù)為政府申報的項目，人大及其各部門、其他國家機關、社會團體等提出的立法立項所占比例較小”。[1]有學者對地方立法項目征集的數(shù)字此予以了統(tǒng)計。在廣東省，“根據(jù)2003-2012年立法計劃項目供給渠道統(tǒng)計分析，政府部門比重都在80%以上，逐年依次為97.9%、93.5%、94.1%、92.1%、97.4%、87.8%、100%、80%、100%、100%”。[2]自1986年沈陽市享有地方立法權以來（截止2005年8月），在沈陽市制定的70件地方性法規(guī)中，由市政府各部門提出立法建議并納入立法計劃的項目有63件，占制定法規(guī)總數(shù)的90%；由有關專門委員會提出立法建議并納入立法計劃的項目有2件，占制定法規(guī)總數(shù)的2.8%；由代表聯(lián)名向人民代表大會提出的有關立法方面的議案，并納入立法計劃的項目有1件，占制定法規(guī)總數(shù)的1.4%；由常委會立法工作機構提出立法建議并納入立法計劃的項目有1件，占制定法規(guī)總數(shù)的1.4%；由婦聯(lián)、殘聯(lián)、工會等團體和組織提出立法建議并納入立法計劃的項目有3件，占制定法規(guī)總數(shù)的4.2%。[3]由此可見，傳統(tǒng)的地方立法項目主要是由政府及其職能部門提出來的。
（二）地方立法項目申報制度的缺陷
由于地方立法項目的來源主要是政府各部門，致使地方立法計劃編制部門在選擇項目時，往往處于被動地位，因為他們只能在申報的項目中篩選。這樣，納入立法計劃的項目往往帶有一定的局限性：由政府及其職能部門提出立法項目的做法容易產(chǎn)生只強調(diào)權力而不強調(diào)責任，只強調(diào)本部門利益而忽視與其他部門的利益的結果。《決定》在總結法治建設還存在許多不適應、不符合的問題時認為：“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現(xiàn)象較為突出……”這是比較客觀的。地方立法項目申報制度的缺陷表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.地方立法不能客觀反映地方人民意愿
由部門申報模式的主體大都是地方政府部門按照本部門利益的需求做出的，事實上許多社會行為的實踐主體都是最廣大的人民群眾。至于社會需要哪些方面的規(guī)范，群眾最有發(fā)言權。能夠使立法機關能夠直面群眾的立法需求、關注立法活動的有識之士持久深人地研究和思考立法中出現(xiàn)的問題的提供者不是政府部門，而是普通民眾。通過地方政府申報的方式選定立法項目不能反映民意，不利于立法質(zhì)量的提高。
2.容易造成立法權力尋租
由于立法過程是個利益博弈的過程，鑒于服務理念的淡薄和管理意識強的傳統(tǒng)，部門申報立法項目旨在強化自己的權力，利于部門的管理，實現(xiàn)本部門利益的最大化。在立法項目申報數(shù)量比較少的情況下，地方立法機關為了完成立法任務不得不在少有的立法申報項目中確定立法項目，從而使立法權力尋租成為必然。
3.地方立法缺乏針對性
由于地方立法項目大都由政府及其部門申報，鑒于部門化傾向、爭權諉責的目的，地方政府及其部門提出的立法項目大多數(shù)帶有部門或行業(yè)的特色，不一定能夠全面反映地方經(jīng)濟、社會發(fā)展和人民安居樂業(yè)的需要。農(nóng)民、市民、下崗或失業(yè)工人、教師、學生、律師和各個產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)等十分關心關注的地方法制建設問題又不一定是行政管理或行業(yè)管理部門要急于解決的問題。社會普遍關注、老百姓關心和擔憂的問題不能納入地方政府工作渠道，很少有解決民生等重大問題、社會迫切需要的問題的地方立法項目，從而造成社會迫切需要的地方立法項目納入不了立法規(guī)劃，最終導致地方立法缺乏針對性。
4.地方立法申請項目質(zhì)量較差
正如上文所述，地方立法主要是通過申報立法項目的方式征求立法項目。由于被通知的部門數(shù)量有限，相應的立法申請項目的數(shù)量也有限，因此在某些特定情況下，申報的項目機會幾乎都可以進入立法規(guī)劃，因而地方立法項目進入立法規(guī)劃缺乏競爭機制。在這種背景下，立法申報單位對申報的立法項目重視程度不夠，對報送的立法規(guī)劃項目缺乏深入的調(diào)查研究，其結果是立法申請項目的公正性、適應性、預見性、可行性不強，這就必然導致立法申請項目的質(zhì)量較差。
二、地方立法項目公開征集制度的嘗試
為了解決立法項目申報制度帶來的問題，部分地方人大及其政府開始試行立項項目公開征集制度：
�。ㄒ唬┑胤搅⒎椖抗_征集制度的嘗試
鑒于立法項目申報制度的不足，目前我國北京、上海、湖北、廣東、山西、甘肅、海南等省、市已經(jīng)開始初步嘗試立法項目征集與論證工作。一般而言，地方立法項目征集主要是通過信件、電子郵件、傳真和直接送達等多種形式進行。從公開的程度來看，各省的項目征集大都是向社會公開的，但也有向特定部門征集的，如2013年10月，甘肅省人大常委會僅向人大各專門委員會、常委會各工作部門、各立法聯(lián)系點和立法顧問、省政府有關部門和有關群眾團體公開征集《2011年立法計劃建議項目》。還有進行分立征集的，如北京市2010年以書面形式向北京市高校、科研機構、行業(yè)協(xié)會、社會團體等機構定向征集項目建議，通過媒體發(fā)布公告，向社會公眾征集項目建議；部分省份還對征集項目作了目的性的規(guī)定，如安徽省公開征集2003-2007五年立法項目建議時，重點征集促進改革開放、招商引資和全省經(jīng)濟建設、社會發(fā)展方面的立法建議；云南省長期向社會公開征集立法項目的范圍包括擴大對內(nèi)對外開放，加大投資力度，開發(fā)資源，推進先進生產(chǎn)力和先進文化發(fā)展的項目等；云南楚雄彝族自治州人大常委會向社會公開征集地方民族立法項目建議，要求立法項目建議要圍繞全州經(jīng)濟發(fā)展、社會保障、環(huán)境保護、維護公民利益、公共服務等方面提出，山東省青島市向社會公開征集立法項目建議時，總的要求是體現(xiàn)富民強市、加快發(fā)展和推進依法治市。這些要求是按照立法總體規(guī)劃提出來的，符合國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。
除了地方采用立法項目公開征集的方式，中央立法也開始嘗試這種方式，2013年，筆者不僅參與了河南省的“河南省急需制定哪些地方性法規(guī)、規(guī)章”的專家論證會，還參與了“全國急需制定哪些法律的論證會”，這說明立項建議公開征集制度已經(jīng)逐漸得到了中央立法機關的認可與重視。
�。ǘ┑胤搅⒎椖抗_征集制度盛行的原因
之所以全國各地普遍推行立法項目公開征集制度，是因為和申報制度項目比，公開征集制度有其自身的優(yōu)勢：
1.從源頭上提高立法質(zhì)量
我國目前的立法質(zhì)量令人堪憂，“據(jù)統(tǒng)計，新中國成立后至1979年期間制定的法律廢止率達97%，1979年至2006年期間制定的法律廢止率達34.28%，”[4]立法質(zhì)量不高與我國立法規(guī)劃模式息息相關。[4]現(xiàn)行的“立法規(guī)劃”的模式在某種程度上確實帶來了項目選擇上的避重就輕、立法民意基礎薄弱、立法中的部門利益保護等弊端。對效率及數(shù)量的強調(diào)勢必會以立法的民主價值減損為代價，當然也導致了諸多缺陷立法的出現(xiàn)。[4]法律規(guī)范該不該立、能不能立，一定意義上比立法本身更為重要，有必要完善現(xiàn)行的立法規(guī)劃模式。公開征集立法項目建議，使得社會各界有機會表達自身的利益要求和利益愿望，也使立法機關獲得了許多包含公民法律思想和法律價值取向的信息，有助于實現(xiàn)各種利益關系的分配、界定和協(xié)調(diào)，保障公民和法人的合法權利，增強立法的透明度，確保立法體現(xiàn)公平性和正義性，有效預防立法的偏頗和缺失，可以從源頭上提高立法質(zhì)量。
2.能夠節(jié)約地方立法成本
公開征集立法項目建議可以大大節(jié)約立法成本。立法需要做大量基層調(diào)研工作，人大代表及專家立法調(diào)研花費非常巨大，據(jù)報道，由專家制定的《中華人民共和國鐵路法》，從提出到法律出臺耗資大約兩億元。[5]“群眾對基層的情況最熟悉，本地經(jīng)濟發(fā)展需要什么樣的法規(guī)、社會進步需要什么樣的法規(guī)、還缺省內(nèi)容的法規(guī)、哪些領域的行為亟待地方性法規(guī)去規(guī)范、哪些方面的關系亟待地方性法規(guī)去調(diào)整，都可以從民意中得到信息反饋�！盵6]立什么法，怎樣立法，只有參與社會實踐的群眾最清楚。由群眾提出立法項目不需要國家拿出這樣巨額的經(jīng)費，因為群眾時時刻刻都在“調(diào)研”，都在實踐。通過公開征集立法項目可以集中群眾的智慧，調(diào)動群眾的積極性，讓人民群眾參與到立法中來，可以達到實現(xiàn)節(jié)約立法成本的目的。
3.為地方立法規(guī)劃提供科學依據(jù)
立法規(guī)劃主要體現(xiàn)為立法項目的安排，其編制過程就是對立法建議項目的甄別、篩選過程。地方立法項目征集往往決定了地方立法規(guī)劃的編制質(zhì)量與實施效果。實現(xiàn)規(guī)劃的科學性，地方立法項目征集是編制立法規(guī)劃的重要依據(jù)，是保證地方立法質(zhì)量和提高立法效率的重要方法，對制定“良法”具有積極意義，因此有人甚至認為立法項目公開征集制度實現(xiàn)了“中國立法從有法可依邁向良法可依�！盵7]完成立法建議項目的篩選，實現(xiàn)科學立法規(guī)劃，立項項目公開征集是不可或缺的。在此基礎上，相應地論證主體按照一定的原則和程序?qū)α⒎ńㄗh項目進行論證，確定安排哪些項目，舍棄哪些項目；早立哪些項目，后做哪些項目，從而制定出科學的立法規(guī)劃。實踐情況表明，經(jīng)過公開征集和充分論證而編制的立法規(guī)劃，其項目實施情況通常比較好。反之，規(guī)劃的執(zhí)行率往往比較低，基本失去了規(guī)劃的意義。
4.實現(xiàn)地方立法資源合理配置
立法資源在特定的階段是有限的，從一定意義上說，無論立法需求大小，立法資源的使用對立法需求都不是也不應當是有求即應的，因為即使具有一定立法必要性的項目，也仍然有立法條件是否具備等問題。從地方立法實踐看，隨著法治的推進和政府管理方式的轉(zhuǎn)變，立法建議日益增多。不少立法建議或多或少、或深或淺地反映了經(jīng)濟社會發(fā)展中的立法需求，但也不乏并無立法需求的“立法建議”。因此，對立法需求的供給需要認真研究，如果不加甄別地都啟動正式立法程序，有可能導致立法資源的嚴重浪費，顯然不利于法制建設和經(jīng)濟社會發(fā)展。地方立法作為國家立法體制的一個重要組成部分，在開展立項研究時，應當根據(jù)《立法法》對立法資源的配置制度，力避重復立法，多下補充、細化和先試創(chuàng)制的功夫，切實實現(xiàn)其配套國家法律體系、完善法網(wǎng)的價值，這樣既可避免法網(wǎng)缺漏，又可避免法多擾民和法律沖突。立法項目公開征集價值就在于，通過立法必要性和可行性論證，確認地方立法需求的真實性和急緩程度，確定地方立法能否滿足需求和滿足需求的方式，分別作出滿足需求及時立法、把握時機適時立法、衡量利弊不做立法、整合需求綜合立法的不同選擇，這樣可以最大限度地避免盲目傳統(tǒng)的地方立法項目征集方式帶來的弊端，實現(xiàn)立法資源的合理配置。
5.能夠降低法律適用成本
通過公開征集立法項目建議，使得普通老百姓不再完全處于立法過程之外，而是成為立法的內(nèi)在參與者。為了提出地方立法建議，一些普通公民積極查閱資料，請教專家，學習相關的法律知識，從而大幅度提高了他們的法律知識。因此地方立法項目公開征集制度同時也是一條行之有效的法律宣傳、法制教育渠道。同時，通過公開征集立法項目建議，公民不僅實現(xiàn)了自己意志的真實表達，而且強化了對法律的認同感，進一步提高了法律意識，其遵守法律的自覺性也會大大增強，相反降低了法律適用成本。
�。ㄈ┑胤搅⒎椖抗_征集制度存在的問題
盡管立法項目公開征集制度有著諸多的優(yōu)勢，且已經(jīng)在我國部分省市展開，并且部分省市在試行立法項目征集的基礎上還就立法項目征集與論證制度做出了相應的規(guī)定，但是這些制度僅限于地方立法，相關的制度并不成熟，有待進一步完善：
1.立法項目公開征集的層次比較低
目前我國開展立法項目公開征集主要限于地方立法項目，中央立法，即全國人大制定法律和國務院制定行政法規(guī)尚未開展立法項目公開征集制度的論證工作，由此會帶來相應的不良后果：首先，中央立法項目公開征集制度的缺失這就導致部分全國亟待立法的事項不能進入立法程序，從而導致某些方面立法項目的缺失，例如我國目前急需“把權力關進制度的籠子里”的“核心籠子”--行政程序法至今尚未列入立法規(guī)劃，該法的缺失對于限制行政權力恣意專斷、實現(xiàn)依法行政，直至實現(xiàn)依法治國方略具有不可估量的不良后果。其次，中央立法層面立法項目公開征集制度的論證的缺失也有可能使亟待修改的立法項目不能進入修改程序，亟待廢除的立法項目不能廢除，從而給社會帶來不應有的負面影響。前者諸如1990年起實施的《中華人民共和國行政訴訟法》、1994年通過的《中華人民共和國預算法》等，這些法律的滯后已經(jīng)使依法行政的推行舉步維艱。后者諸如《流浪乞討人員遣送管理辦法》、①《勞動教養(yǎng)條例》②等，缺失立法項目公開征集制度所論證而導致這些有悖于法律價值的“惡”法長期存在。黨的十八屆四中全會明確提出要完善立法項目征集和論證制度必將對中央立法產(chǎn)生重大影響。
2.地方立法項目公開征集制度虎頭蛇尾
盡管全國各地普遍開展立法項目公開征集制度，但是征集的結果往往不盡人意。立法項目是通過各種方式征集上來了，但是往往沒有下文：既沒有最后的統(tǒng)計結果，也沒有最后的采用信息，更沒有征集后的答復與獎勵。對于征集上來的項目，也有予以“重視”的，即征集的立法項目只是作為參考。更有甚者，征集是征集，立項是立項，立項與公開征集沒有多大關系。立法項目公開征集制度虎頭蛇尾，其結果是被民眾認為這只是作秀，走過場，體現(xiàn)人大立法形式上的民主。
3.地方立法項目公開征集缺失立、改、廢并行思維
在中國特色社會主義法律體系業(yè)已形成的今天，大規(guī)模制定“新法”的立法活動有充分的理由“慢”下來，我國立法目前已經(jīng)進入“后立法時代”、[8]“精細化”時代[9]，制定空白領域的重要法律的時代不復存在，立法工作逐漸地從“立法”向“修法”轉(zhuǎn)變。但是現(xiàn)實立法活動中，公開征集的地方立法項目偏重于立新法，漠視現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章的修改、廢止的現(xiàn)象廣泛存在。這種立法思維脫離了我國目前的“后立法時代”“精細化”時代的要求，從而使部分應當修改或廢止的法律、法規(guī)和規(guī)章得不到
及時的修改或廢止，其結果不僅造成了法制建設上下位法與上位法之間、同位法之間相關內(nèi)容規(guī)定不一致甚至相抵觸，更為嚴重的是造成了執(zhí)法者無所適從，也給老百姓的吃、住、行和各項生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來了諸多不便。地方立法項目征集缺失立、改、廢并行的原則是現(xiàn)存的問題之一。
三、地方立法項目公開征集制度的完善
地方立法項目公開征集與論證在于通過對公開征集過來的地方立法申請項目的取舍、排序，將那些不具備必要性和可行性的項目剔除出立法規(guī)劃，將那些不完全具備條件或者時機尚不成熟的立法項目暫緩立法，可較好地防止盲目啟動立法，從而導致回避矛盾、可有可無、帶著先天不足、超越現(xiàn)實等立法項目進入立法規(guī)劃并出臺，將那些亟須的立法項目納入地方立法規(guī)劃，進入地方立法程序，從而使地方立法項目公開征集和論證制度做到從源頭上保證立法質(zhì)量。進行地方立法項目論證并保障進入地方立法規(guī)劃的前提條件是備選地方立法項目數(shù)量的多少和質(zhì)量的好壞。為此，有必要對現(xiàn)行的地方立法公開征求項目予以完善，確保立法項目的優(yōu)良。完善立法項目公開征集制度應主要做好以下幾個方面工作。
�。ㄒ唬┕膭蠲癖妳⑴c地方立法項目征集活動
社會行為的實踐主體是最廣大的人民群眾，社會需要哪些方面的行為規(guī)范、要規(guī)定哪些權利與義務、如何保證法律、法規(guī)、規(guī)章是否有可操作性這些問題，群眾最有發(fā)言權。實行地方立法建議項目公開征求制度后，將反應民生之法、解決社會矛盾之法、社會急需之法有可能被征集上來，這樣可以為地方立法規(guī)劃的制定提供豐富的切合實際的備選項目，使地方立法機關有更多的回旋余地，也有利于良性的地方立法項目進入立法程序。因此，地方立法建議征求階段，應該讓盡可能多的民眾參與到立法項目征集過程中，以獲得更多的、更符合民眾利益的立法項目。公開征集階段的參加人沒有資格和數(shù)量的限制，只要熱心于公益事業(yè)，愿意提出立法建議的人均可參與。立法項目征求階段的參加人，可以是原來的政府工作部門，也可以是一般的法人，還可以是普通民眾，即使是未成年人在制定與其有利害關系的法律制度，也可以參加立法工作。為此，地方立法主持機關應該采取相應的措施來鼓勵民眾參與到地方立法項目征集過程中來。
1.建立地方立法建議獎勵機制
為了保護和促進公民參與地方立法建議的熱情，鼓勵公民提出地方立法建議的積極性，地方人大常委會應當建立地方立法建議獎勵機制。即對公民提出的立法項目建議，人大常委會應組織論證、評選，并擇優(yōu)選用，公民提出的法規(guī)草案或重要修改意見一經(jīng)選用，應給予一定的物質(zhì)獎勵。目前我國建立立法建議獎勵制度的只有云南省人大常委會。到目前為止云南省人大常委會已經(jīng)獎勵3次。2003年3月，云南省人大常委會第一次評選并獎勵的18件立法建議，有的被列入云南省人大常委會的立法計劃，有的已提請省人大常委會審議通過。2006年7月，云南省9名提交立法建議的公民，受到了云南省人大常委會的獎勵，其中云南省公路機械修配廠職工張云洪提出的《失地農(nóng)民保護條例》等5件立法項目建議獲三等獎，獎金各300元。[10]2012年1月，該省12件向社會公開征集的立法項目和法規(guī)草案稿受到省人大常委會表彰，包括《關于制定<云南省流動人口服務管理條例>的建議》等6件立法項目，其中獲得立法項目類一等獎的《關于制定<云南省流動人口服務管理條例>的建議》受到省委、省政府領導的高度重視，目前已經(jīng)進入省人大常委會的立法程序。[11]獎勵制度不僅能夠促進民眾積極參與到地方立法建議中來，還能促進民眾提出更好的地方立法建議。
2.盡可能地提供多種立法參與方式
網(wǎng)絡的方便、快捷和費用低廉有利于民眾參與到地方立法建議中來。為此，部分省份建立了專門的網(wǎng)站。2002年12月20日，由浙江省人大法制委員會主辦的地方立法網(wǎng)正式開通，這是由省級人大主辦的全國第一家地方立法方面的專門網(wǎng)站。盡管網(wǎng)絡是參加地方立法建議的最便利的條件，但是并非所有的民眾都能夠、都會在網(wǎng)絡上提出立法建議，據(jù)有關專家調(diào)研，看電視是目前多數(shù)農(nóng)民了解地方性法規(guī)的最主要途徑，也是他們認為的最方便的途徑。聽廣播、看報紙、聽干部通知和張貼告示等傳統(tǒng)的方式也是農(nóng)民了解地方性法規(guī)的重要方式。上網(wǎng)這種方式可能在網(wǎng)絡硬件、技術條件較好以及普及化程度高的城市區(qū)域能起到較大的作用，但現(xiàn)階段在農(nóng)村對農(nóng)民了解地方立法起的作用不大。[12]因此，為了取得更為廣泛的立法建議，立法項目論證主持機關應當盡可能地提供多種方式讓群眾參與到立法建議中來。
3.注意提高民眾提出立法建議的能力
盡管地方人大常委會面向社會公開征集立法項目建議的工作開展得如火如荼，但是立法畢竟是個專業(yè)性比較強的活動。為此，人大應該采取相應的措施來提高公民提出立法項目建議的能力和水平。
首先，要在全社會廣泛宣傳立法知識，增強公民的法治意識，培育和發(fā)展參與型的法律文化。要充分利用新聞媒體具有的及時性、公開性和廣泛性，根據(jù)各地群眾接受信息的特點，加大宣傳力度，通過多種媒體的豐富形式向公民宣傳立法知識，諸如各個立法機關的立法權、不同立法機關的立法名稱、各種立法的特點等。通過立法知識的宣傳培養(yǎng)公民的立法參與意識，獲得高質(zhì)量的立法建議。
其次，要從技術的角度向公民傳授提出立法項目建議的實際操作知識，提高公民參與立法的水平。比如在公開征集立法項目建議的活動啟動前后，由地方人大常委會有關機構編寫一些培訓資料發(fā)到網(wǎng)上，必要的時候打印成冊供感興趣的市民免費索取，如有可能，可在當?shù)刂饕獔罂_辟專欄，在電臺和電視臺開辦專題節(jié)目，在一些網(wǎng)站上長期設立專題網(wǎng)頁，系統(tǒng)教授公民提出立法項目建議的操作程序和注意事項等常識，從而提高公民參與立法建議的能力。
（二）專業(yè)人員對地方立法公開征集項目進行初步篩選
通過公開征求立法項目的方式有可能收到很多立法項目，在這種情況下就需要按照一定的標準對征求到的立法項目進行篩選。通常的做法是由人大或者政府的法制部門組織中公開征求立法意見的領導小組的工作人員來完成這項工作。事實上這樣的工作對編制科學的立法規(guī)劃具有重要意義，沒有專業(yè)的知識和能力有可能使有價值的立法項目在初步篩選中被淘汰。在上海市2013-2017年立法規(guī)劃編制工作中，上海市人大首次委托上海社會科學院、市法治研究會根據(jù)立項范圍和遴選重點進行初步篩選，并分別提出書面報告。邀請“第三方”介入立法規(guī)劃的編制工作，“開門”聽意見有利于在立法規(guī)劃編制時克服“關門立法”的弊端。因此，我們建議地方立法項目初步篩選應當由有比較專業(yè)的機構和人員承擔。
（三）地方立法項目公開征集方式創(chuàng)新
作為地方立法工作改進的一項重要舉措，地方立法項目征集的意義和目的在于通過立法項目征集制度實現(xiàn)從源頭提高立法質(zhì)量，節(jié)約立法成本。但是良好意愿的實現(xiàn)有賴于良好的機制設計。有關立法項目征集制度首見之于新修訂的《立法法》第52條：……編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學論證評估，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性。但這里指的是法律制定階段的公開征集制度。比較成熟的立法項目征集方式在《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》第七條有具體的規(guī)定：立法評估采用實地調(diào)研、座談會、論證會、統(tǒng)計調(diào)查、實證分析、文獻研究等多種方法進行，重視社會輿論，充分反映社會公眾的評價意見。這樣的立法評估方式值得立法項目征集活動借鑒。除了上述這些規(guī)定外，在地方立法項目公開征集活動中要注意某些方式的特殊要求，必要時還可以創(chuàng)新性地以科研項目的形式征求高質(zhì)量的立法項目。這里只闡述立法公開征集活動中要特別注意的方式。
1.協(xié)調(diào)多部門化
為了準確地確定立法項目，人大及其常務委員會或政府的法制機構還可以就立法項目問題召開協(xié)商會。立法項目協(xié)商包括三種：不同地區(qū)不同部門地方立法項目的協(xié)調(diào)性協(xié)商、不同部門的立法項目協(xié)商、同一立法項目內(nèi)的權力義務部門的協(xié)商。為了保障地方立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有必要在立法選項時開展不同地區(qū)、不同部門立法項目協(xié)商制度。除了不同地區(qū)之間立法項目的協(xié)商外，有必要對同一地區(qū)的不同部門的立法項目協(xié)商，進而實現(xiàn)同一地區(qū)不同部門立法之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對于地方立法項目本身可能涉及到國家不同的機關和組織的權力分配、相關的義務和責任等內(nèi)容的協(xié)商，則應當由當?shù)氐娜舜蠡蛘哒姆ㄖ撇块T及涉權、涉責的相關立法申請部門參加。
2.調(diào)查研究專業(yè)化
立法是對現(xiàn)實社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展需求規(guī)則的回應，“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律”。[13]因此地方人大及其常務委員會或政府的法制機構應該組組織有關人員到基層作調(diào)查，直接了解基層的情況和聽取基層的意見，獲得立法的最真實、最接地氣的立法現(xiàn)實，直至找到地方的法規(guī)或規(guī)章。地方人大及其常委會在調(diào)查時應當吸收專業(yè)化的人才進行調(diào)查，必要的時候可以直接交給專業(yè)部門進行，實現(xiàn)調(diào)查研究的專業(yè)化。例如上海市地方立法項目初步篩選即由比較專業(yè)的上海市法治研究會承擔。上海市法治研究會在調(diào)查研究中主要通過聽取社會群眾的意見開展篩選工作。在篩選工作的各個環(huán)節(jié)，、鄉(xiāng)鎮(zhèn)郊區(qū)村民、外來務工人員、兩新組織白領、中小企業(yè)業(yè)主及小區(qū)團隊領袖等各方面的代表參加。[14]專業(yè)人員專業(yè)調(diào)查，必然取得真實的調(diào)研資料，這是立好法的關鍵。
3.網(wǎng)絡化
網(wǎng)絡是現(xiàn)代信息技術帶來的新方式。地方人大及其常務委員會或政府的法制機構可以通過網(wǎng)絡搜集自己所需的國內(nèi)外相關信息，必要時在網(wǎng)上展開討論。也可以通過電子技術對信息進行加工處理，以獲得最真實、最詳實的立法資料。在2012年上海市立法項目初步篩選過程中，上海市法治研究會還引入“微博篩選”方式，結果僅5天內(nèi)，網(wǎng)友參與發(fā)表評論就達6萬余人次，轉(zhuǎn)發(fā)達8萬余人次。法治研究會還從所有建議項目中篩選出10個與民生關系密切的話題，結果網(wǎng)友通過近7000條微博表達了更多的意見。[14]由此可見網(wǎng)絡技術對于立法項目征集與論證工作的重要性，它能夠使征集項目更為廣泛。
4.科研項目化
要想得到高質(zhì)量的立法項目，還可以以科研項目或研究課題的方式吸引法學專家和一些專業(yè)人員進行專項論證。我國某些機關在這方面有比較成熟的經(jīng)驗，比如最高人民檢察院每年都拿出一定的經(jīng)費以申報課題的方式吸引全國的法學工作者從事最高人民檢察院檢察理論研究，最高人民法院也拿出一定的經(jīng)費就人民法院的工作重點和司法實踐和審判理論亟須解決的難點問題的年度課題向社會公開招標，司法部專門制定《法治建設與法學理論研究部級科研項目管理辦法（試行）》[司發(fā)通（2001）057號]文件，每年就國家法治與法學理論確定研究項目向社會公開招標。類似的做法還有中國法學會、環(huán)保部、民政部等單位。通過科研項目的方式吸引高層次人才提出立法建議項目能夠提高專業(yè)人員參與本部門工作的積極性，獲得高質(zhì)量立法建議項目。因此各級人大應該借鑒這些成功的做法，以征集到既全面又具體、既有理論依據(jù)，還具有實際操作性的高質(zhì)量的立法項目。只有在借鑒國內(nèi)外比較成功的經(jīng)驗，并結合我國的實際才能制定出能夠解決問題、比較科學的立法規(guī)劃。
�。ㄋ模┝⒎椖抗_征集要產(chǎn)生相應的效力
立法項目征集的效力是指征集后立法項目建議能夠得到應有的重視，實現(xiàn)其應有的目的，也就是說立法項目征集程序?qū)α⒎椖康倪x定產(chǎn)生其應有的影響。立法項目征集的目的是為制定科學、合理的立法規(guī)劃提供依據(jù)的�；ㄙM了大量的人力、物力進行立法項目征集工作，結果立法征集活動對立法規(guī)劃不產(chǎn)生相應的約束力，那是絕對的資源浪費。但是現(xiàn)實立法活動中地方立法項目公開征集制度的效力不容樂觀。上海市人大常委會法工委主任丁偉在對上海市實行《立法項目立項論證工作試行辦法》三年來的績效進行評估時認為：從三年的實施情況看，立項論證工作形式意義大于實質(zhì)意義、一些立法論證形同虛設。③因此，強調(diào)立法項目征集的效力很有必要。
1.對立法規(guī)劃產(chǎn)生約束力
立法項目征集的結果對立法項目論證、立法規(guī)劃的制定應該產(chǎn)生一定的約束力。首先，公開征集的立法項目應該作為立法項目論證、制定立法規(guī)劃的依據(jù)，非經(jīng)法定程序公開征集外的立法項目不能作為立法項目論證、制定立法規(guī)劃的對象。其次，必要時建立相應的機制對專業(yè)人員提出的立法項目使的專門進行研究，特別對專家提出的立法建議項目要慎重對待，盡可能地采用。例如上海市人大聘請上海市社會科學院、上海市法制研究所對立法項目建議進行初步篩選，湖北省人大則把立法項目納入立法規(guī)劃的最終權力直接交給專家組。最后，涉及到利益沖突比較大的立法項目要舉行立法項目選定聽證會，立法項目選定聽證會除了需要利害關系人參加外，還應該讓被采用或者可能采用的立法項目建議人參與到立法項目選定聽證會中來，并給予其闡述自己觀點和意見的機會。立法項目選定聽證會后應該按照“案卷排他性原則”確定進入立法規(guī)劃的項目。
2.立法項目征集制度的反饋機制
立法項目征集反饋機制不僅能實現(xiàn)鼓勵公民以后繼續(xù)積極參加立法項目征集活動，還能夠?qū)崿F(xiàn)公眾對立法機構形成監(jiān)督和制約的目的。建立良好的意見處理反饋機制是“開門立法”取得成效的保障，否則只能適得其反。為此，地方人大及政府的法制部門有必要改變立法機構對公眾意見建議“重征集、輕處理”的現(xiàn)狀，要認真對待公民立法建議的“影響力”，不能讓公眾“說了白說”，要建立立法項目征集制度的反饋機制。地方立法項目征集制度反饋機制主要表現(xiàn)為對民眾的立法項目建議予以明確答復，采納與不采納民眾的意見都要說明理由。說明理由要根據(jù)立法項目征集數(shù)量的多少來決定，如果數(shù)量較少，可以采用逐一回復的方式予以說明，如否可以分類別通過廣播電視、報紙、雜志和網(wǎng)絡等方式集體予以說明理由。當然，對“重征集，輕處理”也要客觀、理性地看待。法律是各方利益的平衡，立法要從公眾的利益去權衡，讓法律全盤接受個體意見不現(xiàn)實。事實上，參與的過程，也是公民民主意識提高的過程。公眾也不要以為提了建議，立法機構就必須照辦，那樣的話，立法機構就不成其為大家的立法機構，而成了私人的辦事機構。
3.籌建立法項目公開征集的儲備庫
面向社會各界廣泛征集立法建議項目，地方人大或地方政府法制部門按照相應的程序予以篩選后，應當根據(jù)各地區(qū)的中長期立法目標，選定相對有價值的立法項目，建立相應的地方立法項目儲備庫，并對地方立法項目實行滾動運作和不斷更新的機制，以便為制定中長期地方立法規(guī)劃和年度立法計劃奠定基礎。對進入立法項目儲備庫的地方立法項目建議者應當予以告知，必要的時候予以獎勵。
4.立法項目公開征集制度法制化
盡管各地已經(jīng)開展立法項目論證工作，但是由于主客觀方面的原因，立法項目論證工作存在諸多的恣意性，有關立法項目論證內(nèi)涵、內(nèi)容、動議、程序、原則等缺乏統(tǒng)一的制度。由于統(tǒng)一制度的缺乏使得各地的立法項目征集制度的效果難以實現(xiàn)，從而使得人們對立法項目論證的作用產(chǎn)生懷疑。因而有必要對立法項目征集制度進行研究，并建立規(guī)范化的立法項目征集法律制度，構建可操作的立法項目征集采信和處理的指標體系，實現(xiàn)地方立法項目征集應有的目的，進而實現(xiàn)制定良法的最高價值目標。原載《江漢大學學報》（社會科學版）2016（2）