一、地方人大常委會立法的體制與機制問題概述
（一）地方人大常委會立法的含義立法是由特定主體，依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動法這種特定的社會規范的活動。地方立法是相對于中央立法而言的，是國家立法體系的重要構成部分。地方立法是指特定的地方國家政權機關，依法制定和變動效力不超過本行政區域范圍的規范性法律文件活動的總稱。在我國，地方立法發揮著重要的作用：一方面，地方立法為保證憲法、法律和行政法規在本行政區域內的具體遵守和執行創造了條件，從而維護了國家法制的統一；另一方面，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，地方立法能夠結合本行政區域內的具體情況與實際需要，突出地方特色，具有較強的針對性和靈活性，在解決各地的具體問題中發揮著重要作用。
地方人大常委會立法是地方立法的重要組成部分，是指省級人大常委會和特定的市的人大常委會依據憲法、法律和行政法規的規定，結合本行政區域內的具體情況和實際需要，依照法定的權限和程序，制定、修改、廢止地方性法規等規范性法律文件的活動。地方人大常委會制定的地方性法規是中國特色社會主義法律體系的構成部分，其效力高于本級和下級地方政府規章。
（二）立法體制與機制的含義及關系1.立法體制的含義在《現代漢語詞典》中，“體制”的含義是“國家機關、企業、事業單位的組織制度。”“組織”作為動詞的含義是“安排分散的人或事物使具有一定的系統性或整體性。”作為名詞的含義是“系統；配合關系。”“制度”是指“要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則。”對于立法體制的概念，學界尚未達成一致。
具有代表性的觀點是：一是認為立法體制就是指立法權限劃分體系和制度；二是認為立法體制是指立法主體的組織體系和立法權限的劃分制度；三是認為立法體制是有關立法權、立法權運作和立法權載體諸方面體系和制度所構成的有機整體，其核心是有關立法權限的體系和制度。本文贊同周旺生先生的論述理由和主要觀點（第三種觀點），在此不再贅述。
從1954年憲法至今，我國的立法體制經歷了逐步完善的發展過程。1954年《憲法》確立了高度集權的一級立法體制，規定全國人民代表大會是最高國家權力機關，也是唯一的立法機關。后來中央發現地方完全沒有立法權不利于地方主動性和積極性的發揮，特別是在國家法制還很不完備的情況下，不利于國家的民主與法制建設的發展。1978年12月，鄧小平同志在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話中提出：“現在立法的工作量很大……有的法規地方可以先試搞，然后總結提高，制定全國通行的法律。”按照這一精神，1979年五屆全國人大二次會議重新修訂了《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會組織法》，對我國的立法體制進行了重要改革，賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會制定地方性法規的權力。1982年《憲法》對此也作出了明確規定。在其后修改的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會組織法》中，又賦予省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會制定地方性法規的權力。2000年的《立法法》等相關法律對立法權限的劃分、立法機關以及立法權的行使也作出了相應規定。從我國立法體制的發展變革中可以看出：第一，從立法權限劃分的角度看，我國現行的立法體制不同于當今世界普遍存在的單一的、復合的或制衡的立法體制。它是中央統一領導和一定程度分權的，多級并存、多類結合的立法體制。“中央統一領導”是指最重要的立法權即立憲權和立法律權屬于中央，并在整個立法權限劃分體系中處于領導地位；“一定程度分權”是指國家的整個立法權力，由中央和地方多方面的主體行使；“多級并存”是指全國人大及其常委會、國務院及其所屬部門、一般地方的有關國家權力機關和政府，在立法上以及在它們所立的規范性法律文件的效力上有著級別之差，但這些不同級別的立法和規范性法律文件并存于中國現行立法權限劃分體系中；“多類結合”是指上述立法及其所制定的規范性法律文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法規，以及經濟特區和港澳特別行政區的立法及其所制定的規范性法律文件，在類別上有差別。第二，地方立法經歷了立法權從無到有，立法機關逐漸增多，立法權的行使逐步規范的過程。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，以及地方立法地位和作用的增強，地方人大常委會立法的體制問題開始受到關注，它是地方立法制度的基礎和核心內容，也是保障地方立法質量的重要理論和實踐問題。
2.立法機制的含義在《現代漢語詞典》中，“機制”一詞的含義主要有：（1）用機器制造的；（2）指有機體的構造、功能和相互關系；（3）指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式。人文社會科學主要采用釋義（3）。
目前，在有關立法學或立法法的主要教科書中尚未將“立法機制”作為專門的法律術語進行定義，但是已有學者開始在文章中探討“立法機制”的問題。本文在“機制”的含義基礎上，認為所謂“立法機制”，是聯系立法系統中的各要素或者環節的具體運行規則的總稱。
3.立法體制與立法機制的關系一方面，立法體制與立法機制是兩個不同的概念，它們既有聯系又有區別。其聯系性主要表現為立法權的運行是立法體制的構成要素之一，同時立法權的運行中又包括了若干立法機制。其區別性主要表現為立法體制的構成要素除了立法權的運行外，還包括立法權的劃分和立法權的載體，立法體制著眼于立法系統的整體布局和組織安排，而立法機制著眼于可操作性的規則設計，從而實現立法系統的順利運行。
另一方面，立法體制與立法機制又是密不可分的。如果將立法系統比作建筑樓房，那么“立法體制”就決定了樓房應當發揮什么功能，采用什么建筑結構，采用什么建筑材料等，“立法機制”所要解決的是如何又快又好地將樓房蓋起來，而二者共同服務于樓房的品質，也就是“立法制度”的整體需求。
（三）完善地方人大常委會立法的體制與機制的意義完善地方人大常委會立法的體制與機制對于推進地方立法制度的發展，提高地方立法的質量具有重要意義。
1.有助于推動地方立法制度的發展立法制度是立法活動、立法過程所必須遵循的各種實體性準則的總稱，是國家法制的重要組成部分。而立法體制又是立法制度的最重要的組成部分。因此，立法體制的完善與否直接關系到立法制度的發展情況：一是完善地方人大常委會立法的體制與機制有助于明確地方人大常委會的立法權限范圍；二是完善地方人大常委會立法的體制與機制有助于明確地方人大常委會立法過程中各參與主體的職責權限；三是完善地方人大常委會立法的體制與機制有助于增強地方人大常委會立法的科學性與民主性，增強立法實效。
2.有助于提高地方立法質量隨著地方立法對社會發展和個人權利影響的不斷擴大，人們對地方立法的要求也不斷提高，人們關注的重點開始從立法數量向立法質量轉變。如何提高地方立法的質量和實效來更好地回應和解決社會現實提出的各種問題成了擺在地方人大和政府面前的問題。與此同時，能否在立法過程中反映不同群體和公民個人的利益訴求成為了人們普遍關心的問題。人大、政府和多數公民的愿望和努力能否達成一致，各種主體能否有序參與，通過良性互動形成合力來推動地方立法向著更為合理的方向發展，成為地方立法必須解決的關鍵問題。而對地方人大常委會立法的體制與機制進行研究和完善正是為了滿足上述需求。
（四）完善地方人大常委會立法的體制與機制的指導原則1.堅持國家法制統一原則根據我國《憲法》的規定，中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家；國家維護社會主義法制的統一和尊嚴；一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。《立法法》也規定，立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。因此，堅持國家法制統一是中央立法和地方立法都應遵循的基本原則。在各省、自治區、直轄市有關地方立法的地方性法規中的“總則”部分均明確規定了堅持國家法制統一原則。堅持國家法制統一原則，要求地方人大常委會在完善立法的體制與機制過程中，一是不越權，即凡是中央專屬立法權限內的事項，沒有授權，地方不得立法；二是不沖突，即地方立法不得與憲法、法律、行政法規的具體條文內容以及精神實質、基本原則相沖突、相違背。
2.體現地方立法特色原則2001年立法法實施后召開的第一次全國人大常委會立法工作會議上，李鵬委員長第一次指出地方立法要體現地方特色。2002年全國人大常委會工作報告明確指出，“地方特色”就是“從本地的具體情況和實際需要出發，需要規定什么就規定什么，使地方性法規有針對性和可操作性，真正對地方的改革、發展、穩定工作起到促進和保障作用。”體現地方特色是地方立法的靈魂和生命，也是衡量地方立法質量和價值的一個基本標準，是地方立法工作應當遵循的基本原則。
我國《憲法》第3條規定，中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。從《立法法》所規定的地方性法規和地方政府規章能夠規定的事項中可以看出，相對于國家層面的法律和行政法規，地方性法規和地方政府規章具有地方性和靈活性的特點。在各省、自治區、直轄市的有關地方性法規中，有明確提出“地方立法特色”立法原則的，也有提出“從本轄區的具體情況和實際需要出發”立法原則的。因此發揮地方立法特色應當成為完善地方人大常委會立法的體制與機制的指導原則。
堅持發揮地方立法特色原則，要求地方人大常委會在制定地方性法規時，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的條件下，結合本地區的實際情況，充分發揮積極性與主動性。一方面，在地方立法內容上要能充分反映本地政治、經濟、地理、文化、風俗、民情等對立法調整的需求程度，適合本地實際情況，并且具有較強的、具體的針對性，注意解決并能解決本地突出的而中央立法沒有或不宜解決的問題；另一方面，在地方立法過程中要能結合本地人大常委會的人員情況、工作條件和立法水平，結合本地的專家資源情況、群眾參與程度等，建立和改進立法相關工作機制，提高本地區立法的質量和實效。
3.堅持科學立法與民主立法相統一的原則黨的十七大報告提出：“要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。”
這標志著國家對立法工作提出了新的更高的要求，其核心價值取向是不斷提高立法的質量。科學立法的本質，是準確反映和體現法所調整社會關系的客觀規律，同時要遵循法律體系的內在規律。民主立法的本質，是保障和實現人民民主，把人民的利益訴求在民主與法治的框架下充分表達出來，有效匯集起來，通過立法程序上升為國家意志。科學立法與民主立法既相互依托又相互促進。科學立法需要建立在民主立法的基礎上，民主立法需要科學立法來保障和促進。
堅持科學立法與民主立法相統一原則，要求地方人大常委會在制定地方性法規過程中，一是反映民意，在立法的全過程中，注重聽取不同利益群體的利益訴求，充分發揮人大代表的作用，形成立法機關與社會民眾之間的良性互動，保障人民群眾實現對國家和社會事務的知情權、參與權、表決權和監督權。二是尊重立法規律，及時總結立法經驗，提高立法技術，發揮專家作用。三是將反映民意與尊重規律相結合并統一于提高立法質量，服務于地方發展需求和人民利益需求的目標之下。
二、地方人大常委會立法的體制與機制的現狀2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》，之后我國大陸地區31個省級行政區（4個直轄市、22個省、5個自治區）的人大及其常委會相繼出臺了與地方立法相關的專門的地方性法規，其中除黑龍江省和新疆維吾爾自治區外，其他省級行政區均于2001年通過。從名稱上看，這些地方性法規沒有統一的名稱，主要包括以下幾類：一是“制定地方性法規條例”或“地方性法規制定條例”，如《北京市制定地方性法規條例》、《上海市制定地方性法規條例》和《天津市地方性法規制定條例》；二是“制定和批準地方性法規條例”，如《遼寧省制定和批準地方性法規程序規定》、《江蘇省制定和批準地方性法規條例》、《山東省制定和批準地方性法規條例》和《海南省制定與批準地方性法規條例》；三是“立法程序規定”或“立法程序規則”，如《重慶市人大地方立法程序規定》、《吉林省人大及其常委會立法程序的規定》、《河南省人大及其常委會地方立法程序規定》、《四川省人大及其常委會立法程序規定》、《甘肅省人大及其常委會立法程序規則》、《青海省人大及其常委會立法程序規定》和《寧夏回族自治區人大及其常委會立法程序規定》；四是“立法條例”或“地方立法條例”，如《山西省地方立法條例》、《河北省地方立法條例》、《內蒙古自治區立法條例》、《黑龍江省人大及其常委會立法條例》、《浙江省地方立法條例》、《福建省人大及其常委會立法條例》、《江西省立法條例》、《安徽省人大及其常委會立法條例》、《湖北省人大及其常委會立法條例》、《湖南省地方立法條例》、《廣東省地方立法條例》、《廣西壯族自治區立法條例》、《貴州省地方立法條例》、《云南省人大及其常委會立法條例》、《西藏自治區立法條例》、《陜西省地方立法條例》、《新疆維吾爾自治區人大及其常委會立法條例》。本文將它們統稱為“各地的專門立法條例”。這些地方性法規與《憲法》、《立法法》和《組織法》等共同構成了我國地方人大常委會立法的法律依據。
（一）地方人大常委會的立法權限方面立法權限是地方人大常委會開展立法活動的基礎和前提，也是立法體制的核心和關鍵。現階段，我國地方人大常委會制定地方性法規的立法權限主要來源于《憲法》和《立法法》的規定。
1.權限歸屬可以制定地方性法規的是：（1）省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會，其制定的地方性法規必須報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。（2）自治區的人民代表大會及其常務委員會，其制定的地方性法規必須報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。（3）省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會，其制定的地方性法規必須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。
2.事項范圍事項范圍主要包括：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項；（三）其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。
事項范圍不包括：一是應當由法律規定的事項，即（一）國家主權的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）對非國有財產的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度等。二是應當由行政法規規定的事項，即（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項；（三）根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的事項。三是應當由地方人民政府規定的事項，即（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；（二）屬于本行政區域的具體行政管理事項。四是應當由地方人民代表大會規定的事項，即本行政區域特別重大事項的地方性法規，但何為“特別重大事項”《立法法》并未明確規定。
在各地的專門立法條例中，大多包括了地方人大及其常委會在地方性法規制定中的權限劃分。主要包括兩種形式：一是在總則中進行概括性規定，如《上海制定地方性法規條例》第一章“總則”第3條規定：“市人民代表大會及其常務委員會依照憲法、法律規定的權限制定地方性法規。規定本市特別重大事項的地方性法規，應當由市人民代表大會通過。在市人民代表大會閉會期間，常務委員會可以對市人民代表大會制定的地方性法規進行部分補充和修改，但是不得同該法規的基本原則相抵觸。市人民代表大會有權改變或者撤銷市人民代表大會常務委員會制定的不適當的地方性法規。”但是并未明確何為“特別重大事項”以及如何認定“特別重大事項”。二是專門設立一章“立法權限”進行列舉性規定，如《黑龍江省人民代表大會及其常務委員會立法條例》規定：省人民代表大會可以就下列事項制定地方性法規：（一）法律明確授權的事項；（二）本省政治、經濟、科技、教育、文化、人口、衛生、環境與資源保護等涉及全局的特別重大事項；（三）省人民代表大會的工作制度；（四）省人民代表大會常務委員會報請的事項；（五）應當由省人民代表大會規定的其他事項。省人民代表大會常務委員會（以下簡稱常務委員會）可以就下列事項制定地方性法規：（一）為實施法律、行政法規，根據本省實際，需要作出具體規定的；（二）國家尚未制定法律、行政法規，而本省需要先行作出規定的；（三）本省的地方性事務，需用法規加以規范和調整的；（四）法律授權由常務委員會規定的；（五）規范常務委員會自身活動的；（六）應當由常務委員會規定的其他事項。北京市不僅列舉了市人大及其常委會的立法事項，而且在中國大陸地區首先明確規定了“特別重大事項由市人民代表大會主席團認定”。
（二）地方人大常委會立法權的載體方面地方人大常委會立法權的承載主體包括享有立法權的主體，即立法機關，以及參與到立法過程的其他主體。這些主體根據在立法過程中地位和作用的不同，進行相應的部門建制、組織活動協調以及工作機制創新，從而形成相對穩定的立法工作格局。
1.地方人大及其常委會享有地方性法規的立法權，并主導地方性法規的立法過程。
如前所述，制訂和頒布地方性法規，是憲法和地方組織法賦予特定層級地方人大及其常委會的法定職權，是地方人大及其常委會管理地方性事務的有效方式之一。這決定了地方人大及其常委會在地方立法過程中應該處于主導地位。
在地方性法規的立法過程中，地方人大及其常委會的主導作用主要表現在：一是根據憲法、組織法、立法法的規定積極履行立法職責，充分發揮人民代表大會制度的優勢，通過立法活動把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。二是主持制定立法規劃、立法計劃，把握地方立法工作的全局和主動權。三是統籌協調法規起草、審議、修改和表決等地方立法的各環節。四是對地方人大專門委員會、法制委員會和常委會工作機構立法工作進行整體統籌，主要包括充分發揮專門委員會的專業優勢，推動常委會法制工作機構做好立法綜合協調工作，加強人大專門委員會、法制委員會與常委會工作機構之間溝通協調等。
2.黨委、地方政府、公眾在地方性法規制定中的作用。
第一，黨委領導地方人大常委會的立法工作堅持中國共產黨的領導是我國的四項基本原則之一。1997年，黨的十五大報告明確提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略。2002年，黨的十六大報告進一步指出，黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一性，是中國特色社會主義民主政治的根本特點，也是依法治國，建設社會主義法治國家的基本要求。中國共產黨的領導是人民當家作主、依法治國的根本保證。始終堅持黨的領導，就是要在制度和法律上維護和保證中國共產黨在國家中的執政地位，保證黨在國家政權組織的領導核心作用，保證黨對大政方針和全局工作的政治領導，保證黨的主張和人民意志相統一，并通過法定程序使黨的主張上升為國家意志，成為一切國家機關、社會組織和公民必須遵守的具有普遍約束力的法律，從而保證黨的基本路線、基本方針的貫徹實施，實現對國家和社會的領導。在制定地方性法規過程中，堅持黨委對地方立法工作的領導主要體現在：一是政治思想的領導。以黨的路線、方針、政策的正確性和黨的政治威信與政治影響力，得到廣大人民和人大的重視、認同，從而影響人大及其常委會的決定。實踐中，地方人大常委會根據地方黨委對地方工作的總體部署和要求來制定立法規劃、立法計劃；一些重要法規的起草工作請黨委領導同志來牽頭組織協調。二是發展方向的領導。如黨的十七大報告對立法工作提出了更高的質量要求，要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。黨的十八大報告進一步指出法治是治國理政的基本方式；要推進科學立法；完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑。這些都為完善地方人大常委會立法的體制與機制指明了方向。三是工作組織的領導。黨中央、地方黨委通過人大及其常委會的黨組和人大代表中的黨員，執行黨的主張、決策，影響人大及其常委會的決定。一些重大決定與重要立法，在提請人大的審議與通過之前，人大常委會的黨組會向黨中央與地方黨委請示報告，征得黨組織審查同意后，再提交人大審議通過。人大及其常委會中的黨員在審議法規草案時會自覺維護地方黨委作出的重大決策，保證黨的主張順利變成國家意志。
第二，地方政府在地方人大常委會立法中起基礎性作用政府處于經濟建設、社會管理、文化建設的第一線，其管理服務工作細致入微，專業化程度高。同時，由于政府的工作深入實際、深入基層，掌握著地方經濟社會的大量信息，因而，它既了解行政管理中迫切需要立法的領域，又了解人民群眾對地方立法的需求。這就要求地方政府在地方立法中發揮基礎性的作用。
地方政府的基礎性作用主要表現在三個方面：一是將管轄區域對地方性法規的需求準確地表達出來，積極行使提案權。在這方面，北京市政府做了大量的工作，自2004年《全面推進依法行政實施綱要》發布實施以來，北京市政府共提請北京市人大常委會審議通過地方性法規和法規性決定73項。二是利用其專業化的分工系統以及有效的信息為地方性法規的立、改、廢提供服務，保證法制統一。2010年，按照北京市人大常委會的要求，北京市政府對107項現行有效的地方性法規進行了研究，向市人大常委會提出了保留、廢止和修改的建議。三是地方政府要先行制定相關規范性文件，為制定地方性法規積累經驗。例如，目前北京市對地下空間開發利用的管理，主要依據北京市政府制定的《北京市人民防空工程建設與使用管理規定》（1998年頒布）和《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》（2004年頒布）兩部政府規章。但是，從實現依法行政、建立長效工作機制的角度來看，地下空間開發利用工作根本上還需綜合性法規的支持與保障，以克服多頭管理和管理不到位的問題。北京市十三屆人大一次會議期間曾有代表議案提出盡快制定北京地下空間開發利用的地方性法規，但是，市人大常委會經審議認為制定地方性法規的條件還不成熟。
在這種情況下就需要北京市政府進一步完善地下空間開發利用方面的規章，為地方性法規乃至全國性的行政法規的制定積累相關經驗。
第三，公眾有序參與地方人大常委會的立法過程民主立法是文明社會進步發展的重要標志和前進方向，是社會主義民主政治建設的重要內容；民主立法是憲法精神的具體體現，是人民代表大會制度的本質要求；民主立法也是改進和加強人大立法工作的重要保證，是提高立法質量的重要途徑。人民群眾的參與應該貫穿立法活動的始終。
公眾參與地方人大常委會立法過程主要體現為三方面：一是專家參與。實踐形式主要包括召開座談會、論證會；委托專家開展立法調研；專家起草建議稿；專家擔任立法顧問或組建咨詢團隊；專門的立法研究機構；聘請立法助理等。北京市目前專家參與立法制度主要包括：專家參與聽證制度；法制建設顧問制度；立法專家咨詢制度。二是代表參與。實踐形式主要包括代表提出與立法相關的議案和建議，向代表征求法規草案的意見，邀請代表列席常委會會議等。以北京市為例，第十一屆人民代表大會會議期間，市人大代表提出有關立法的議案共180件，其中附有法規草案的議案15件，提出法規案8件。三是普通民眾參與。實踐形式主要包括法規草案公開征求意見、舉行立法聽證會等。以北京市為例，北京市人大常委會就地方性法規草案征求公眾意見的做法始于1993年，并且在“北京人大”的網站上專門開設了“征集市民意見”專欄。例如，《市容環境衛生條例（草案）》公布后，在12天內共接到市民電話、來信、來訪和電子郵件2606次，征集到具體意見和建議4446條，為條例的制定打下了良好的群眾基礎；《實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法（草案）》征求意見7天，收到公眾意見8855件，是本市征求公眾意見以來收到意見最多的一次。在舉行立法聽證會方面，廣東省人大常委會于1999年9月就《廣東省建設工程招標投標管理條例》（修訂草案）舉行聽證會，開地方立法聽證先河。北京市人大常委會于2004年7月15日第二十二次主任會議討論通過了《北京市人大常委會立法聽證工作規程》，并于同年9月3日就《北京市實施<中華人民共和國道路安全法>辦法（征求意見稿）》舉行了首次立法聽證會，并取得了良好的效果：一是公開，做到了信息公開、過程公開和結果公開，如發布公告、公布有關立法文件和背景資料、公開報名、公布聽證陳述人名單、對聽證會全程進行公開報道、聽證報告網上全文公布等；二是民主，不僅形式上體現了民主，而且在修改法規草案時充分采納了市民意見；三是有序，不僅表現在遵守會議規則方面，而且表現為積極參與的行為、態度以及發表意見的質量上。
（三）地方人大常委會立法權的運行立法權的運行與立法程序不同，立法程序是指享有立法權的國家機關在立法活動中所必須遵循的有關提案、審議、表決、通過法案和公布法的規范性文件的法定步驟和方法。立法權的運行不僅包括立法程序的內容，還包括享有立法權的國家機關在提案前和公布后的所有立法活動中所必須遵循的法定的和非法定的步驟和方法，以及所應遵循的原則。主要包括：1.法規案準備階段“凡事預則立，不預則廢。”立法準備階段是整個立法過程的第一階段，也是奠基石。目前，我國的立法準備階段理論和實踐尚處于起步階段。在《立法法》中，雖然第34、58條提到了“立法論證”，但未涉及立法計劃、立法規劃等問題，也沒有立法準備的概念。地方上，華北、東北、西北、西南、中南地區均有省級行政區在地方立法條例中提出了“立法準備”的概念并專設一章進行規定，其中華北地區有內蒙古自治區、山西省和河北省，東北地區有黑龍江省，華東地區有江西省，西北地區有甘肅省，西南地區有云南省、重慶市，中南地區有湖北省。另外，江蘇省、青海省、廣東省、海南省雖然沒有提出“立法準備”的概念，但是都設專章規定了相應的內容，其中江蘇省設兩章分別規定“立法計劃的制定”和“地方性法規的起草和提出”，青海省專章規定“立法規劃和立法計劃”，廣東省專章規定“立法計劃和法規起草”，海南省專章規定“立法規劃編制與法規案的起草”。《北京市制定地方性法規條例》對立法準備階段沒有提及，但是2004年2月12日市第十二屆人大常委會第十五次會議通過了《北京市人大常委會立法規劃編制與實施工作規程》對立法規劃的編制原則、規劃前準備以及具體的規劃程序作出了明確規定，在一定程度上促進了北京市立法規劃制度的規范化。從這些地方的立法和實踐來看，立法準備階段一般包括編制地方立法規劃和年度計劃、起草法規草案兩個方面。
第一，地方立法規劃和年度計劃由于《立法法》中未對立法規劃作出明確規定，因此關于立法規劃的主體、程序并沒有法律層面的依據，各地在實施過程中的具體做法有所差異，同時形成了一些立法慣例。共同性主要表現在：一是由地方人大常委會負責編制和實施五年立法規劃和年度立法計劃，并且立法規劃的編制通常在任期的第一年內完成。二是編制過程大致可以分為立法項目的提出、立法規劃（立法計劃）的編制、審批以及實施幾個階段。三是立法規劃草案文本主要分為立法規劃項目和立法規劃編制說明兩部分，立法規劃項目部分明確立法項目名稱、擬審議時間、提案人和調研項目名稱；立法規劃編制說明包括編制立法規劃的過程、指導思想、任務和目標等。差異性主要表現在：一是年度立法計劃的編制時間：河北省人民代表大會常務委員會每年的第四季度擬訂下一年度的立法計劃草案；江西省人大常務委員會在每年的第一季度制定年度審議法規草案計劃；重慶市人大常委會于每年的十一月開始編制下年度立法計劃，并于次年二月底以前完成。二是提出立法項目的主體：各地方一般規定國家機關、政黨、人民團體、社會組織和公民，可以向省人民代表大會常務委員會提出本省的立法建議項目，如北京市、河北省、黑龍江省、湖北省等。在具體進行征集立法項目建議時，可以分階段向不同的主體征集，以北京市的實踐為例，在制定2008-2012年五年立法規劃時，從2007年第四季度開始，市人大常委會工作機構向市政府有關部門、各區縣人大常委會和有關社會組織征集立法規劃項目建議；在2008年年初召開的市人民代表大會期間，又向所有新一屆市人大代表征集立法規劃項目建議；2008年4月，向廣大市民和社會各界公開征集五年立法規劃項目建議；在此期間，召開了10次座談會，聽取市人大代表、專家和市民對立法項目的建議，通過以上渠道共征集到立法項目建議198項。也有僅規定有關機關或部門可以提出立法項目的，如江西省。還有規定人大各專門委員會在調查研究的基礎上提出立法規劃建議項目的，如重慶市。三是編制立法規劃草案的主體：各地區一般規定為由省人民代表大會常務委員會法制工作委員會具體負責，如北京市、河北省、黑龍江省、重慶市等。也有規定由省人民代表大會法制委員會負責的。四是決定立法規劃的主體：各地區一般規定由人大常委會審議通過，如北京市、河北省、湖北省、重慶市等。也有規定由人大常委會主任會議決定的，如江西省。還有分別規定立法規劃由常委會會議審議決定，立法計劃由主任會議決定的，如黑龍江省。第二，法規草案的起草從各地立法條例的相關規定來看，法規草案的起草主要涉及以下內容：一是起草主體：一般由提案人起草；由有關專門委員會或者常務委員會工作機構組織起草；委托有關部門、單位和組織以及專業人員起草。二是起草內容：以江西省為例，起草法規草案一般應當對法規草案制定的目的、依據、適用范圍、主管部門、權利義務、法律責任、施行日期等作出規定；應當同時報送法規草案說明，并提供必要的參閱資料，法規草案的說明應當闡明立法的指導思想、依據、必要性和主要內容以及對重大問題協調等方面的情況。三是起草法規草案應當深入調查研究，廣泛聽取各方面意見，對法規草案規范的主要問題進行論證，并符合立法技術規范。四是起草法規草案應當進行相應的征求意見和協調工作。
為了加強制定地方性法規的前期準備工作，提高立法選項的科學性，使立法規劃和計劃、法規草案起草等立法工作環節有機銜接，各地人大常委會著力創新立法工作機制，主要包括：一是法規立項論證工作機制。所謂法規立項論證，是指論證主體對提請立法項目的必要性、合法性、可行性、整體性、規范性等開展的論證。目前各地人大常委會的具體做法存在較大差異，具有代表性的如：一是北京市，主要依據《關于開展法規立項論證試驗工作的意見》。
北京市人大常委會從2008年下半年起開展法規立項論證試驗工作，具體做法是常委會有關工作機構根據市政府提出的立項報告，就每一項法規立法的必要性、可行性、合法性、立法宗旨和原則，立法涉及的主要問題和突出矛盾，立法效果預期等問題進行充分調研和論證，提出立法論證報告，由主任會議討論決定立不立，怎么立。五年來，北京市人大常委會有關工作機構就37項次法規項目進行了立項論證，經主任會議討論決定，同意立項31項，不予立項3項，暫緩立項3項。二是上海市，主要依據《上海市人大常委會立法項目立項論證工作試行辦法》。上海市將立項論證的對象分為“擬列入下一年度立法計劃正式項目的”和“本年度立法計劃預備項目、調研項目擬轉為正式的”兩類。前者由立法項目建議單位自行論證，并向市人大常委會提交立項論證報告，同時提交法規草案建議稿。立項論證報告由市人大有關專門委員會、法工委、市政府法制辦和市政府主管部門分別進行研究協商。各方意見比較一致的，建議列入下一年度立法計劃正式項目的，由法工委匯總，提請常委會主任會議決定。各方意見不一致的，建議列入下一年度立法計劃預備項目、調研項目。
對于“本年度立法計劃預備項目、調研項目擬轉為正式的”，需進行聯合論證。聯合論證組主要由常委會有關委員會、法工委、市政府法制辦、市政府主管部門相關負責人、市人大代表和立法及相關領域專家組成。聯合論證組經論證提出是否立項的意見，由法工委匯總，提請主任會議決定。三是重慶市，主要依據《重慶市地方性法規立項若干規定》。擬列為五年立法規劃審議項目、年度立法計劃審議項目和預備項目的，未列入五年立法規劃或年度立法計劃，但根據需要擬追加為年度立法計劃項目的，應當進行立項論證。市政府和市人大有關專門委員會在確定征集的立法建議項目是否作為立項論證項目時要相互征求對方意見。對擬列為或追加為五年立法規劃的審議項目和年度立法計劃的審議項目、預備項目，法規提案機關應當按照規定的要求開展立項論證，形成立項論證報告；擬列為或追加為年度立法計劃審議項目的，還應擬訂法規草案建議稿。立項論證可以由提案機關指定或商請有關部門或單位牽頭進行，也可以由提案機關委托大專院校、科研單位或其他專業機構進行；形成的立項論證報告和法規草案建議稿，應當經提案機關審核后，以提案機關的名義報送市人大常委會，并抄送市人大有關專門委員會、市人大常委會有關工作部門。常委會法工委匯總立項論證報告后，由法工委會同有關專門委員會、常委會工作部門、市政府法制辦及其他相關部門進行論證評估，形成是否立項的建議意見，并擬定五年立法規劃草案和年度立法計劃草案，交市人大法制委審議。法制委對規劃、計劃草案審議后，報常委會主任會議決定。四是廣東省，主要依據《廣東省地方性法規立項工作規定（試行）》。立項論證項目來自廣泛征求的立法建議項目，其中由省人大代表、常委會組成人員以及各政黨、社會團體、企事業組織、公民提出的立法建議項目由省人大各專委會、常委會工作委員會先行研究，提出是否需要立項論證的意見。省政府各部門、機構提出的立法建議項目則由省政府法制辦先行研究，提出是否需要立項論證的意見。立法建議項目需要進行立項論證的，項目建議人應將立項建議說明和相關資料提交常委會法制工作機構。立項建議說明應包括立法的必要性、可行性、合法性，法規草案文本或法規擬規定的主要內容，涉及相關法律法規和規章的情況，法規實施對經濟社會可能產生的影響及其他需要說明的內容。常委會法制工作機構應當組織召開會議對立法建議項目進行立項論證。參加立項論證會的包括省人大代表、專門委員會成員、常委會工委負責人、立法顧問、相關領域專家和省政府法制辦負責人。召開立項論證會時，項目建議人到會說明情況，回答問題。會后，常委會法制工作機構制作論證會報告，印發常委會主任會議，作為常委會確定立法規劃和年度立法計劃的參考材料。同時，常委會法制工作機構根據論證情況，擬定立法規劃草案和年度立法計劃草案，經法制委審議后報常委會主任會議，向常委會報告。
二是法規預案研究工作機制。根據北京市的實踐，所謂法規預案研究，是指為了積極、穩妥地處理地區發展中遇到的比較復雜的突出矛盾和重大敏感問題，直接進入立法工作程序的條件又不充分，先由市人大、市政府主導，依托高校、教育機構進行立法前期研究，在研究成果的基礎上再決定是否進入立法工作程序。北京市人大常委會于2011年開始會同市政府開展法規預案研究工作，具體做法是：市人大常委會根據本市工作大局的需要，人民群眾的意愿和市人大代表的議案，提出法規項目報市委常委會批準；市人大常委會和市政府主管領導、主管部門負責人組成項目工作組，依托高等院校、研究機構組建項目課題組，課題組在工作組的指導下進行具體的研究工作。近年來，北京市人大常委會開展了4項法規預案研究，即制定控制吸煙條例、基本住房保障條例、農村宅基地和農民住宅條例以及修訂養犬管理規定，取得了良好成效：其一，對每個研究項目的法理、法律關系、事實、事理進行全面分析研究，使立法機關對現實情況、存在問題和解決思路有更深入的認識，為立法決策夯實了基礎；其二，統籌整合各種立法資源，充分集中民智，提高了立法的科學性和民主性；其三，由于沒有進入正式立法程序，不引起社會關注，使人大和政府可以既積極地直面矛盾，又可以穩妥地推進立法進程。
2.立法程序階段2000年全國人大制定了《立法法》，明確規定全國人大及其常委會的立法程序包括提出法律案、審議法律案、表決法律案到公布法律。之后各級人民代表大會制定地方立法條例時，基本上參照《立法法》的規定，把提出法規案、審議法規案、表決法規案、公布法規這四個環節作為制定地方性法規的程序。
第一，提出法規案提出法案，就是由有立法提案權的機關、組織和個人，依據法定程序向有權立法的機關提出關于制定、認可、修改、補充和廢止規范性文件的提議和議事原型的專門活動。依法有權向人民代表大會常務委員會提出地方性法規案的主體包括人民代表大會常務委員會主任會議、人民代表大會各專門委員會、本級人民政府和常委會組成人員五人以上聯名。法規案一般應當在人大常委會會議舉行的一個月前提出，遇有特殊情況，不能按照這一時限提出的，也應在人大常委會主任會議召開會議討論決定常委會會議議程之前提出。提出的地方性法規案一般包括提請審議地方性法規草案的議案、地方性法規草案、地方性法規草案的說明以及其他參閱資料。人民代表大會主任會議、各專門委員會和本級人民政府向常委會提出法規案，由主任會議決定列入常委會會議議程，或者先交有關專門委員會審議、提出報告，再決定列入常委會會議議程。如果主任會議認為法規案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常委會提出。常委會組成人員五人以上聯名提出法規案，由主任會議決定是否列入常委會會議議程，或者先交有關專門委員會審查、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入常委會會議議程。第二，審議法規案目前我國各省、自治區、直轄市普遍采用的審次制度，以二審或三審制為基礎，既照顧到一些較為復雜的情況，也考慮到一些簡單情況，具有較好的適應性。有立法權的地方人大常委會一般實行的是二審制或三審制，但常委會會議兩次或三次審議后，仍有重大問題需要進一步研究的，可暫不付表決，交法制委員會進一步研究修改后，由主任會議決定提請常委會會議繼續審議。批準及修改、廢止的法規案，各方面意見比較一致的，可以經一次常委會會議審議即交付表決（一審制）。具體而言，實行兩審制的有：北京市、河北省、內蒙古自治區、山西省、天津市、黑龍江省、吉林省、江蘇省、江西省、山東省、上海市、浙江省、甘肅省、寧夏回族自治區、青海省、陜西省、新疆維吾爾自治區、湖北省、海南省、河南省、貴州省、云南省；實行三審制的有：遼寧省、安徽省、福建省、廣東省、廣西壯族自治區、湖南省、四川省、西藏自治區、重慶市。
目前各地人大常委會在審議法規案時主要采用全體會議審議和分組會議審議的方式，全體會議聽取關于法規案的說明、關于法規案的初步審查報告、修改情況報告和審議結果報告等，并對法規案進行表決；分組會議審議法規案的具體內容，是常委會審議法規的基礎。常委會審議法規案時主要圍繞立法的必要性、法規案內容的合法性以及立法的可行性等問題展開。地方性法規案經過常委會兩次或者三次審議后，一般情況下都能按照既定的程序由主任會議提請常委會表決。
第三，表決法規案對地方性法規案的審議結束后，就可以進入表決地方性法規案的階段。表決結果分為通過和不通過兩種，個別法規案可能由于情勢變化產生終止審議和擱置問題。法規案表決方式很多，以投票人采取的立場是否為他人所知，可以分為公開和秘密兩類，公開表決包括口頭、舉手、起立、記名投票、按電子表決器等；秘密表決包括無記名投票、兩色標記物選擇等。以被表決的對象是否為文本的全部，可以分為整體表決和逐步表決。整體表決是由表決者對整個法案表示贊成、反對或棄權；逐步表決是由表決者對法案逐條或逐章、逐節表示贊成、反對或棄權，最后再就整個法案進行表決。目前大多數地方表決法規案采用整體表決和按電子表決器方式。根據《組織法》和《立法法》的規定，常委會會議表決地方性法規草案，以常委會全體組成人員的過半數通過。
第四，公布法規法規的公布是立法主體依法定程序將通過的法規公之于眾，它是立法程序的最終一環，也是法規生效的必經階段。省、自治區、直轄市的人大常委會制定的地方性法規由常委會發布公告予以公布；公布地方性法規的公告應當載明該法規的制定機關、通過和施行日期；地方性法規公布后，首先應當及時在本級人大常委會公報上刊登，并明確確定刊登于公報上的文本是標準文本。
3.法規實施階段2011年1月24日，吳邦國委員長在形成中國特色社會主義法律體系座談會上指出：“我們的法律體系形成后，要更加注重法律的修改完善工作，還要加強法律解釋以及法律編纂、清理等工作。對法律規定需要進一步明確具體含義的、法律制定后出現新情況需要明確適用法律依據的，可以通過及時作出立法解釋，賦予法律條文更加準確、更具針對性的內涵，這也是保證法律有效實施的重要工作。”由此可見，加強地方性法規實施環節的立法工作將成為今后提高地方立法質量的重要保障。法規實施階段主要包括法規的立法解釋、法規的清理等工作。
第一，法規的立法解釋在我國，立法解釋是有權制定法律和地方性法規的中央和地方的國家權力機關的常設機關對法律、法規所作出的解釋。根據《憲法》和《立法法》的規定，全國人民代表大會常務委員會有權解釋憲法和法律；根據《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》，凡關于法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的，由全國人民代表大會常務委員會進行解釋或用法令加以規定；凡屬于地方性法規條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的，由制定法規的省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會進行解釋或作出規定。
各地的專門立法條例中大多設置了專章規定“地方性法規的解釋”。從內容來看，主要包括：一是法規的解釋主體：法規的解釋權屬于省、自治區、直轄市的人大常委會。二是法規解釋的條件：一種情形是法規的規定需要進一步明確具體含義的；第二種情形是法規制定后出現新的情況，需要明確適用法規依據的。三是法規解釋的提出主體：包括人民政府、高級人民法院、人民檢察院、人民代表大會專門委員會、省內地級市或或自治區內州（市）或直轄市的區（縣）人民代表大會常務委員會、自治區人民代表大會常務委員會地區工作委員會。四是法規解釋的程序：法規解釋草案由人大常委會有關工作機構研究擬訂，由主任會議決定列入常務委員會會議議程；經常務委員會會議審議后，由法制委員會根據審議意見進行審議、修改，提出法規解釋草案表決稿，由主任會議提請常務委員會全體會議表決；法規解釋草案表決稿由常務委員會全體組成人員的過半數通過，由常務委員會發布公告予以公布。五是法規解釋的效力：法規解釋同法規具有同等效力。
第二，法規的清理隨著國家立法情況和地方立法需求的發展變化，法規清理工作逐漸成為地方立法的重要組成部分。以北京市為例，地方性法規的清理工作主要著眼于：一是國家法律出臺前已經制定的地方性法規，因與后出臺的國家法律不一致而被修改或廢止。例如，《北京市未成年人保護條例》于1988年頒布實施，由于與1991年全國人大常委會通過的《中華人民共和國未成年人保護法》在保護對象范圍的規定上有所不同，市人大常委會對該條例作了修改。二是根據國家法律制定的地方性法規，后因國家法律的變動而被修改或廢止。例如，2006年全國人大常委會修訂了義務教育法。為保證該法的貫徹實施，解決本市義務教育發展中存在的突出問題，市人大常委會修訂了實施義務教育法辦法。三是根據首都經濟社會發展變化，而對已經制定的地方性法規進行修改或廢止。例如，改革開放以來，北京郊區的現代化建設迅速發展，1989年市人大常委會頒布實施的《農業聯產承包合同條例》，發揮了積極的促進作用。但是，隨著農村改革的深化、經濟的發展，原有“條例”已不能適應新的形勢，需要修改、補充和完善。為此，市人大常委會會同市政府有關部門，以中央“關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知”精神為指導，重新制定了《北京市農業承包合同條例》。
在各省、自治區、直轄市的立法條例中較少涉及法規的清理問題，比較具有代表性的是重慶市的規定，根據《重慶市人民代表大會及其常委會地方立法程序規定》的規定，市人民代表大會各專門委員會和常務委員會各工作機構，應當根據各自職責范圍分別對有關地方性法規適時進行清理，提出意見，由常務委員會法制工作機構進行匯總，向主任會議提出清理情況的報告。
對法規的內容與法律、行政法規相抵觸，與相關法規不協調或者與實際情況不適應的，應當提出修改或者廢止的意見，由主任會議決定是否列入年度立法計劃。市人民政府及其工作部門、市高級及中級人民法院、市人民檢察院及其分院，應當根據法規實施情況向市人民代表大會常務委員會提出對法規清理的意見和建議。
為了檢驗法規的實施效果，總結立法經驗，發現法規本身存在的不足，為法規的清理提供依據，各地方人大常委會開始探索建立法規實施后評估工作機制。據不完全統計，目前北京、上海、山東、福建、甘肅、浙江、江西、湖北、河北、海南、重慶、四川、云南、寧夏、安徽等省級人大常委會以及太原、杭州、寧波、青島、廣州、珠海、武漢、長沙等有立法權的市級人大常委會，都相繼開展了或者正在開展立法后評估工作。所謂法規實施后評估，是指評估主體，主要是有立法權的地方人大及其常委會，根據一定的標準，對已經頒布實施的地方性法規的實施效果、總體質量和基本價值進行評價，并將評價的結論作為地方性法規進一步修改完善的重要依據。以北京市為例，北京市人大常委會于2008年奧運會后，對與奧運相關的18項法規和1項決議開展了立法后評估，之后逐年推進，先后對養犬管理規定、歷史文化名城保護條例、實施動物防疫法辦法、學前教育條例等法規開展了立法后評估。常委會有關工作機構針對評估項目的不同情況，組織并委托高校或其他專業研究機構，對相關法規的立法指導思想、理念、過程、法規質量、實施效果、立法經驗及存在問題等方面進行評估，提出評估報告和改進建議，提請主任會議討論，為法規的進一步實施和立改廢奠定基礎。
三、地方人大常委會立法的體制與機制中存在的主要問題
（一）地方人大常委會立法權限方面的主要問題1.地方人大常委會與地方人大的立法事項范圍劃分不夠清晰雖然《立法法》規定了本行政區域特別重大事項的地方性法規應當由人大來制定，但是并未明確何謂“特別重大事項”。在各地的專門立法條例中，除了明確有關自身建設方面的事項屬于各自的立法事項外，也沒有明確規定“特別重大事項”的標準和認定機制，只有《北京市制定地方性法規條例》規定了本市需要制定法規的特別重大事項由市人民代表大會主席團認定。因此地方人大與地方人大常委會的立法事項劃分仍然不夠清晰。
2.地方人大常委會制定地方性法規的事項與地方政府制定規章的事項劃分不夠清晰省、自治區、直轄市和較大的市的人大常委會可以就屬于地方性事務需要的事項制定地方性法規，同級人民政府可以就屬于本行政區域的具體行政管理事項制定政府規章。因此，從立法目的來看，省、自治區、直轄市和較大的市的人大常委會制定地方性法規的事項是除本行政區域的具體行政管理事項以外的地方性事務。但是“具體行政管理事項”包括哪些，其與“其他地方性事務”的界限如何劃分，尚未明確。
權限劃分不清導致越權現象出現，即超越權限進行地方立法的問題，主要表現為地方人大常委會超越立法權限制定地方性法規（本應由地方人大制定的地方性法規），也包括地方政府超越權限制定政府規章（本應由地方人大或其常委會制定的地方性法規）。
（二）地方人大常委會立法權載體方面的主要問題1.人民群眾參與地方人大常委會立法的程度有待進一步提高。
一是在專家參與方面，雖然目前專家參與的方式較為多樣，但是多為松散的臨時性參與，制度性參與有待發展完善；從參與程度來看，大多數專家參與屬于淺層參與，僅就立法中的個別問題提供意見或建議，并不承擔獨立的立法任務，對立法的最終結果作用較小；從提供咨詢的對象看，主要是向立法機關或其立法部門提供咨詢，較少向常委會組成人員或人大代表個人提供咨詢。分析原因主要為：一是關于專家參與的理論研究較為薄弱，尤其是專家在立法中的地位、專家意見和建議的法律效力以及權利、義務和責任等基本問題尚缺乏較為深入的理論儲備。二是理論研究不足導致相關制度缺失，尤其是在專家制度性參與、深層參與以及向常委會組成人員或人大代表個人提供咨詢等方面，尚處于個別地方的實踐性探索階段，未形成系統性的制度。
二是在代表參與方面，目前人大代表提出的立法建議數量仍然有限；參與立項論證、法規起草、法規質量評估等立法環節的程度有待提高；與選民或選舉單位的聯系和互動仍需加強。
其原因主要是人大代表在立法專業性方面普遍不足，而相關的服務保障機制又沒有得到有效建立，加之許多人大代表身居要職，工作事務繁忙，因此嚴重制約了人大代表參與立法的程度。
三是在普通民眾參與方面，雖然立法機關推行“開門立法”，但是真正走進地方立法大門的普通公民并不多，在地方性法規公開征求意見過程中，社會公眾的實際參與率很低。分析原因主要為：一是社會公眾的民主法治意識有待提高，尚未充分認識到地方性法規對公眾日常生活的深遠影響；二是不能充分了解地方性法規的內容，包括不能方便地獲取地方性法規，不能夠理解地方性法規的具體規定等；三是不能充分表達意見，包括不能夠準確地針對具體規定提出意見，不能夠將意見反映到立法機關，以及不能夠得到立法機關對反映意見的處理情況等；四是欠缺參與立法過程的動力和熱情，表現出消極、觀望、無視等態度。
2.地方人大常委會的組織建設和統籌協調能力有待進一步加強。
一是組成人員的提案能力和審議能力有待進一步提高。根據《立法法》和《組織法》等有關法律法規的規定，依法有權向人民代表大會常務委員會提出地方性法規案的主體包括人民代表大會常務委員會主任會議、人民代表大會各專門委員會、本級人民政府和常務委員會組成人員五人以上聯名。但是從各地多年的立法實踐看，法規案幾乎都是人大常委會主任會議、專門委員會和政府提出來的，而且以政府提出的居多，常委會組成人員的提案能力明顯不足，提案權形同虛設。主要原因包括：一是未建立相應的機制為人大常委會組成人員行使立法提案權提供服務；二是人大常委會組成人員大多為兼職，沒有很多時間和精力來開展立法的準備工作，難以形成完整、清晰的立法意圖和立法議案；三是常委會組成人員介入法規案的時間過于滯后，并且審議時間較短。雖然很多地方的立法條例或者常委會議事規則都明確規定，法規草案及相關資料應于常委會會議七天前發給委員，但實踐中委員們要等到會議召開時才能拿到相關材料，而且地方人大常委會基本上每兩個月召開一次會議，會期僅三至五天，其中用于審議法規的時間更是少之又少。例如，上海市人大常委會的法規審議中，平均用以審議每個法規案的時間僅為5個小時，其中還包括法規草案的全文朗讀、委員會報告的宣讀及常委會組成人員的發言等；福建省人大常委會一般是兩個法規案安排半個工作日的審議時間，平均一個法規案只有一個半小時的審議時間。這樣的工作機制不利于委員們全面、準確地了解法規案的內容，充分表達對法規草案的意見。
二是地方人大常委會與其他立法參與主體的溝通協調機制有待進一步建立和完善。在地方人大常委會立法過程中，地方人大常委會是立法權的享有者，并主導立法的全過程，但是在立法過程中，還存在著其他的參與者，他們以不同的方式和程度參與到立法過程中，而這些參與主體發揮作用的途徑就是以各種方式與地方人大常委會發生聯系，這意味著地方人大常委會需要根據與這些參與地方立法的主體的聯系方式進行相應的機構設置和人員安排，暢通立法主體與立法參與主體之間的溝通渠道，保障立法參與主體的作用能夠有效發揮。
（三）地方人大常委會立法權運行中的主要問題總體而言，地方人大常委會立法權運行過程的科學性和規范性有待進一步提高，具體表現為：一是在立法前準備階段，雖然各地方的專門立法條例中大多規定了編制五年立法規劃和年度立法計劃的環節，但是尚未建立健全相應的配套銜接機制和評價機制，以保證“擬立之法”確是“需立之法”。
二是在立法審議程序階段，專門委員會的專門審議與法制委員會的統一審議分工不夠明確，職責界限不夠清晰，影響了地方性法規制定的效率。此外，地方人大常委會會議審議無論是二審或三審，審次之間的分工不夠明確，審議形式不利于組成人員發言和交流意見。
三是在立法實施階段，地方性法規的匯編、清理、補充工作相對滯后。例如，在立新法時未明確將已被替代的舊法或下位法在新法中明令廢止，一般只在新法中籠統地規定：“以前規定與本規定相抵觸的，以本規定為準。”由此產生先后制定的地方性法規之間的沖突；上位法做了規定或進行了修改，下位法與之不符，卻沒有及時修改或廢止，從而產生上下位法之間的沖突；一些明顯過時、失效的地方性法規、規章或規范性文件未明確予以廢止等。此外，地方性法規立法后質量評價機制尚缺乏統一的規范，例如，各地使用的名稱不統一，包括“立法評估”、“地方性法規質量評估”、“立法跟蹤評估”、“立法回頭看”等；評估對象有限，絕大多數是當地地方性法規，只有極少數地方人大常委會評估實施國家法律的辦法；評估類型相對單一，大部分地方人大常委會選取一部地方性法規進行“個案評估”，只有若干地方人大常委會對現行有效的全部或其中若干件地方性法規進行“一攬子評估”。
四、完善地方人大常委會立法的體制與機制的若干建議
（一）關于地方人大常委會立法權限方面的建議1.進一步明確地方人大常委會的立法權限范圍。
第一，明確在國家立法體制內地方人大享有對“特別重大事項”的解釋權。
主要理由包括：一是地方人大是國家地方權力機關，地方人大常委會是其常設機關，地方人大有權選舉本級人民代表大會常務委員會的組成人員；選舉本級人民代表大會常務委員會的組成人員；聽取和審查本級人民代表大會常務委員會的工作報告；改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會的不適當的決議。二是區域發展存在客觀差異，在國家層面上難以形成統一的標準。因此，除法律已經明確規定應當由地方人大制定地方性法規的以外，由地方人大綜合本區域發展定位、城市功能、產業結構、民眾需求等因素來確定“特別重大事項”較為妥當。
由于人大會議通常每年舉行一次，因此可以采取法規性決定的方式，在現有法律規定的基礎上確定專屬于地方人大的立法事項。此外，應將地方人大常委會的立法規劃、年度立法計劃納入地方人大的審議事項，如果審議不通過，則說明地方人大常委會的立法事項中包含了上述法規性決定中列明的專屬立法事項，或者其他可能的特別重大事項，地方人大常委會應當進行相應的修改直至通過。
第二，明確在國家立法體制范圍內，地方人大常委會享有對“具體行政管理事項”的解釋權。
理由主要包括：一是地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會是本級人民代表大會的常設機關，有權監督本級人民政府的工作；撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令。二是地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章，地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章。地方人大常委會可以在現有法律規定的基礎上通過法規性決定的方式確定專屬立法事項；地方政府應當擬定起草地方性法規和制定政府規章的年度計劃，并報地方人大常委會批準；地方人大常委會的法制工作部門與地方政府的法制工作部門建立日常溝通機制，隨時發現并解決問題。
2.地方人大常委會要加強立法監督工作，保障國家法制統一。
一是隨著地方立法數量的增加和質量的提高，為保障國家法制的統一，地方立法監督工作應當逐步常態化、制度化。建議在省級人大建立專門的立法監督委員會，在人大閉會期間受人大常委會領導。具體負責轄區內較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規的備案工作（由省、自治區人大常委會報全國人大常委會和國務院備案），轄區內自治州、自治縣制定的自治條例、單行條例的備案工作（由省、自治區、直轄市人大常委會報全國人大常委會和國務院備案），本級地方政府制定的規章的備案工作，轄區內較大的市的人民政府制定的規章的備案工作；轄區內較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規的批準工作，轄區內自治州、自治縣的自治條例和單行條例的批準工作；審查本級人大常委會的決定、本級人民政府的決定和命令，依法向有權機關提出改變或撤銷的意見等。二是優化立法監督程序。明確審查的標準、時限、審查結果的送達及爭議處理等。三是建立立法監督責任制。及時糾正立法監督工作中的違法行為、不當行為以及懈怠行為。
（二）關于地方人大常委會立法權載體方面的建議1.提高人民群眾參與地方人大常委會立法的廣度和深度一是進一步發揮法學專家在地方人大常委會立法中的專業優勢。主要包括：（1）完善專家選任機制，建立專家工作考核和退出機制，除選任學者作為個人專家外，還可以選任符合條件的法學科研機構作為團隊專家。一方面，專職科研人員的學歷水平較高，許多地方科研機構的科研人員均為博士以上學歷，甚至要求海外留學背景，而且有更多的時間和精力用于研究工作；另一方面，法學科研團隊的專業構成更加全面，人員聯系更加緊密，與單一法學專家相比較，更具有團隊協同效應。（2）豐富專家參與的形式，如聘請法學專家作為特定立法項目的顧問，從該項目的立項到生效實施全程參與；探索建立“法律專務”輔助立法制度，聘請包括法學專家在內的法律專業人員作為常委會組成人員的法律助理，協助常委會組成人員完成立法相關工作，從而提高專家參與的系統性。（3）密切地方人大常委會內部研究部門與高校、科研機構的聯系，了解和掌握有關立法問題在學術研究領域的發展動態。二是加強代表聯絡工作，建立健全人大代表參與立法活動的服務保障機制。具體包括：（1）搭建代表聯系網絡，開展代表聯動活動，提高代表履職能力。按照工作地或居住地就近的原則，將省級人大代表分別編入選區的代表聯（小）組，保證每個選區代表聯（小）組有若干名省級人大代表，聯系該組的省級人大代表每人固定聯系若干名選區代表。省級人大代表通過應邀參加聯（小）組活動的方式，及時了解選區的立法需求，有針對性地提出立法建議等，提高履職能力。同時，各選區也可以根據自身的發展情況，及時通過省級人大代表提出相關的立法訴求。（2）密切人大代表與選民之間的聯系，暢通民意表達和利益訴求渠道。通過定期開展“選民接待日”、“代表聯系選民日”等活動，使省級人大代表履職滲透到基層、社區，與選民和群眾面對面聯系，了解百姓關注的民生熱點、難點問題，為相關法規的出臺和修訂提供豐厚的基礎資料。（3）各級人大及其常委會為人大代表的立法調研活動提供相應的保障和服務，省級人大常委會根據省級人大代表的要求，為其跨選區進行立法調研活動提供相應的組織協調。三是完善信息公開制度，健全民眾意見反饋機制。具體包括：（1）善于利用新興媒體，進一步拓寬立法信息公開路徑。法信息公開是方便公民參與立法、行使民主政治權利的前提條件。
在信息化時代，地方人大常委會應當善于利用互聯網、移動互聯網等新興媒體，搭建網絡平臺，不斷拓寬立法信息公開路徑。（2）規范信息公開的流程。包括確立地方立法信息公開以及早公開、全面公開為原則；明確負責信息公開的具體工作部門和工作職責；明確在立法權運作的不同階段所要公開的信息要求等。（3）建立健全民意反饋機制。向政府部門、社會組織、專家學者等特定對象征求意見的，應當向特定對象反映處理結果；以網絡等形式向不特定對象征求意見的，應當以書面報告的形式以網絡等形式進行公開。
2.優化地方人大常委會的人員構成，提高組成人員的提案能力和審議能力美國憲法之父麥迪遜曾言：“一個人除正直的意圖和正確的判斷以外，對他要為之立法的問題不具有某種程度的知識，決不能成為一個合格的立法者。”結構合理、專業素養高的立法主體是一切立法制度的前提和基礎，決定了立法的質量。黨的十八大報告明確指出：“要健全國家權力機關組織制度，優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力。”因此，完善地方人大常委會的立法體制首先要不斷優化地方人大常委會的人員構成，提高地方人大常委會組成人員和工作人員的法律素養。
一是增加具有法律專業背景的人員比例。
將是否具備法律基礎作為推選地方人大常委會組成人員的重要考量因素，包括是否獲得法律相關專業學位、是否參加法律相關專業培訓、是否從事過法律相關專業職業等；在地方人大常委會組成人員開始履行職責前必須進行一定課時的立法知識培訓；在招聘工作人員時，細化專業和學歷要求，提高相關崗位的專業化水平。二是定期開展立法技能培訓，提高常委會組成人員和工作人員的立法技術水平。邀請國家立法機關的人員講解新法的立法意圖和相關內容，充分理解法律、行政法規的規范內容，在制定地方性法規時準確貫徹實施國家立法要求，同時避免與國家立法的內容重復；結合立法動態，邀請相關部門法專家授課，將實踐問題轉化為法學問題，增強立法的前瞻性；各地方人大常委會之間定期開展經驗交流，相互學習借鑒，均衡發展。三是增加常委會專職組成人員的比例。
增加專職委員可以讓委員們有更多的時間和精力來參加地方立法工作，專職委員可以通過參加立法調研、考察、論證等活動提前介入法規的制定，熟悉法規案的情況。
3.提高地方人大常委會在立法中的主導作用，加強與地方黨委、地方政府的溝通協調落實的關鍵在于，建立一種關于地方立法工作的多層面、多渠道的溝通協調機制，具體包括如下方面：一是進一步落實地方黨委對立法工作的領導。建立健全地方黨委審定立法規劃和立法計劃、提出立法建議、牽頭起草重要法規、重要法規預審、重大事項報告、立法后評估及法規實施問題定期報告等制度，形成具體的工作機制和流程，確保制度落實到位。二是加強地方人大常委會的整體統籌。圍繞地方立法工作，增強對地方人大各專門委員會、法制委員會以及地方人大常委會內部工作機構的整體統籌，提高辦事的效率性和協調性。建立健全立法文件的收發轉承機制、爭議處理機制等。三是加強地方人大常委會與地方政府的溝通協調。
包括：（1）建立主要領導、主管領導間的溝通機制。例如，北京市人大常委會與北京市政府定期召開由主要領導參加的立法工作座談會，會議不僅對地方立法工作經驗進行總結，而且對今后立法工作中的重大問題進行溝通和達成共識。
（2）建立地方人大各專門委員會和地方人大常委會有關工作機構與地方政府有關部門的溝通機制。例如，在北京市人大常委會開展的法規預案研究工作中，當研究項目確定后，北京市人大常委會有關工作機構、北京市政府法制辦及有關部門會組成項目組，項目組按照工作方案組織或委托有關單位、專家學者、人大代表開展法規預案研究，對協調難度大、社會關注度高的項目，由北京市委、人大常委會或北京市政府領導牽頭負責。（3）建立地方人大常委會法制辦與地方政府法制辦溝通機制。例如，在北京市地方立法過程中，北京市人大常委會法制辦和北京市政府法制辦從地方立法的起始階段就共同全程參與，形成了良好的配合機制。
（三）關于地方人大常委會立法權運行方面的建議
1.建立健全立法選項工作中的各項機制，提高立法選項的科學性、民主性一是做好立法預測工作，減少編制立法規劃和立法計劃的無序和盲目性。主要包括：（1）每年將國家和省新頒布的法律法規和地方性法規整理、分類、匯編成冊，印發常委會組成人員、各專門委員會和政府法制辦等部門，以把握上位法的立法進程；（2）將全國人大常委會、國務院五年立法規劃項目和年度立法項目及各省市人大的年度立法項目，以立法簡報的形式向常委會組成人員和人大各專門委員會、政府法制辦予以通報；（3）通過各種方式探測地方立法需求，明確地方立法的重點領域和重點問題。
二是擴大和暢通選項來源渠道，提高對立法建議和立法項目等立法信息的整理、分析能力。包括：（1）由人大常委會立法相關工作機構具體負責相關信息的收集、整理和分析；（2）向社會公開征集立法建議和意見的電話、郵寄地址和郵編、電子郵箱等，在人大常委會的網站上搭建網絡建議和意見征集平臺；（3）由人大常委會立法相關工作機構對征集的立法建議和立法項目進行匯總，根據立法預測工作的成果進行整理分析、合并同類項，形成備選項目書面報告，并建立備選立法項目資源庫。
三是根據立法需要對備選項目進行分類處理。包括：（1）對于擬列入年度立法計劃的項目，由人大常委會組織立項論證，就每一項法規立法的必要性、可行性、合法性，立法涉及的主要問題，立法效果預期等問題進行充分調研和論證，并提出立項論證報告；（2）對于地方發展中的復雜敏感問題，可以由人大常委會組織進行法規預案研究，在不引起負面影響的前提下，為立法決策提供依據；（3）對于未列入年度立法計劃的一般項目，可以由人大常委會研究機構以委托課題或合作課題等形式，開展理論研究或應用研究，為今后的立法決策提供支持。
2.進一步優化立法審議程序，提高立法審議效率一是明確地方人大專門委員會和法制委員會在法規審議中的不同職責分工，提高審議法規的專業性和效率性。專門委員會負責對法規中相關權利、義務和責任的設置的必要性、合理性和可行性等內容進行審議或審查；法制委員會對法規的形式、統一性、合法性、規范性等問題進行統一審議或審查；專門委員會與法制委員會之間應當相互配合、加強協調。如果二者在審議過程中發生意見分歧，應當由地方人大常委會法制工作部門提請主任會議研究決定。二是明確每次審議的重點內容，避免重復審議。地方人大常委會一審時可以圍繞法規案的必要性、法規的內容、結構和制度設計是否合理來把握，二審時可以圍繞法規案的重點、難點問題，包括原則性分歧意見來進行，如果法規案條件成熟，各方面意見比較一致，經兩次常委會審議后即可交付表決，如果二審時仍有分歧意見，可以進一步論證，達成共識后，三審表決通過。三是改進會議方式，保障地方人大常委會組成人員積極、充分發表意見。例如，北京市人大常委會于2010年開始實行“二審三通過”審議程序，將原來由全體會議對法規草案進行二審，審議后在當次會議上表決通過，改為二審分組審議，會后進行修改，再提交下一次常委會全體會議通過。新的審議程序有效地改善了以往全體會議審議發言較少或無人發言的狀況，有助于提升法規質量。此外，還可以采取聯組會議方式，將分組會議審議時的不同意見，在聯組會議上交流，通過深入的討論，消除分歧，統一思想，達成共識，提高常委會審議法規的效率。
3.提高法規實施質量評估工作機制的科學化和規范化水平一是制定和完善相關規范制度，主要包括：（1）明確評估主體及其作用，合理確定評估對象和評估內容；（2）規范評估工作程序，明確法規評估的類型、組織方式和作業流程；（3）擴大社會公眾參與法規評估的渠道，建立第三方評估的機制；（4）確立評估標準；（5）明確法規評估報告的效力及作用。二是加強調研論證。科學的調研論證是評價質量的重要指標。調研論證是立法工作的基礎，決定了法規的起草質量，必須從源頭抓起，并貫穿于地方立法的全過程，逐步規范化、制度化。調查研究的目的是為了切實反映本地區發展的實際立法需求、反映利益相關者的實際利益訴求等。在立法權運作的不同階段，調研對象是有所區別的。在編制立法規劃和立法計劃時，力求準確反映地區發展的現實需要，因此調研對象應該是廣泛的，涉及地區政治、經濟、社會諸多方面，包括政府部門、企事業單位、社會組織、公民等各類主體；在法規案的起草、審議、通過以及實施階段，更加側重于了解利益相關者的意見和建議。
4.地方人大常委會應當將地方性法規的清理納入經常工作事項一是建立地方性法規信息數據庫，對法規進行匯編整理。應當清楚地反映各地方性法規的制定機關、生效時間、失效時間、所調整的法律關系領域、修改情況、備案審批情況等。二是審查進入立法程序的地方性法規草案的內容是否與生效的地方性法規發生關系，重點是法規條款的重復與沖突。如果是法條重復，應當在草案中刪除該條款或設置指示性條款；如果是法條沖突，無法在草案中解決的，應當在草案生效后及時對先前的有沖突的地方性法規條款進行修改或廢止。三是該項工作應當由法制委員會和常委會法制工作機構共同負責，其中常委會工作機構負責數據庫的數據錄入、數據維護以及數據更新等工作；法制委員會負責審查進入立法程序的地方性法規草案的內容是否與生效的地方性法規發生沖突或重復，從而將法規的清理工作和法規案的審議工作相結合，節約立法成本，提高立法質量。源自《北京市人大常委會門戶網站》2014.2.