立法聽證是民主立法的一種形式。1999年9月9日廣東省人大常委會就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理條例（修訂草案）》舉行立法聽證會，開創(chuàng)全國地方人大立法聽證先河。爾后，各地人大紛紛行動，對立法聽證進(jìn)行了大量有益的探索，積累了不少可貴的經(jīng)驗。但同時，立法聽證作為一種新生事物，在產(chǎn)生之初也必然存在這樣那樣的問題。筆者擬在總結(jié)地方立法聽證經(jīng)驗和存在問題的基礎(chǔ)上，對地方立法聽證未來的發(fā)展方向提出幾點設(shè)想。
一、現(xiàn)狀：地方立法聽證的基本做法
1.立法聽證規(guī)則的制定。
各地立法聽證規(guī)則的制定大致有四種情況：一是由省市人大常委會制定立法聽證規(guī)則，如山東、甘肅等；二是由省市人大常委會主任會議制定立法聽證規(guī)則，如廣東、上海、浙江、青海、江西、湖北、四川等；三是省市人大常委會下屬的專門委員會制定立法聽證規(guī)則，如安徽、重慶。
2.立法聽證的主體。
按照地方立法聽證規(guī)則的規(guī)定，立法聽證的主體包括聽證機(jī)構(gòu)、聽證人、聽證陳述人等。
3.聽證機(jī)構(gòu)：根據(jù)立法法第三十四條的規(guī)定，立法聽證機(jī)構(gòu)可有四種：人大常委會、專門委員會、常委會工作部門、聯(lián)合聽證。由人大組織的立法聽證，多由人大的法律委員會或其他專門委員會舉行。
4.聽證人：聽證人是指出席聽證會的聽證機(jī)構(gòu)的組成人員。通常是人大常委會、專門委員會組成人員以及常委會工作部門的負(fù)責(zé)人。立法聽證的主持人多由聽證機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任。聽證會主持人負(fù)責(zé)維持聽證會秩序，確定發(fā)言順序，監(jiān)督發(fā)言時間。
5.聽證陳述人：聽證陳述人是出席聽證會提出立法建議的單位或個人。聽證陳述人一般是公民按照聽證組織者公告的方式和要求自愿報名后，由組織者經(jīng)過一定的程序遴選產(chǎn)生。聽證組織者一般遵循報名先后原則，并考慮代表性和不同觀點的平衡等因素確定最終的聽證陳述人。除了自愿報名外，有的地方還會邀請有關(guān)專家和相關(guān)政府部門的人作為聽證陳述人參加聽證會。聽證陳述人名單確定后，一般要書面通知聽證陳述人并在媒體上公告。為保證聽證會的有序進(jìn)行，有些地方人大還組織聽證陳述人進(jìn)行培訓(xùn)。
6.不作為立法聽證主體的其他參立法聽證程序。加人員：聽證會旁聽人、新聞記者、工作人員等。旁聽人包括報名了但沒有成為聽證陳述人的公民及組織者邀請的組織或機(jī)構(gòu)的代表。旁聽的人數(shù)根據(jù)會場的容量決定，少的十幾人，多的幾百人。
7.立法聽證程序。
各地立法聽證會的舉行程序大體包括：
①宣布聽證會注意事項，宣布聽證的法案和主要內(nèi)容，介紹主持人、聽證人、聽證陳述人以及選擇陳述人的原則。
②在主持人的主持下，聽證陳述人按照事先安排的先后順序發(fā)言，一般是正反意見穿插進(jìn)行。有的地方在時間允許的情況下也給旁聽者發(fā)言的機(jī)會。
③聽證陳述人發(fā)言完畢，由主持人總結(jié)并宣布聽證會結(jié)束。
④記錄人員對聽證會的全過程作出聽證筆錄，聽證筆錄一般須經(jīng)當(dāng)事人簽名確認(rèn)。
⑤聽證會會后，由聽證組織機(jī)構(gòu)制作立法聽證報告，提供給聽證人、人大常委會等有關(guān)部門，并作為常委會審議該法案的重要資料。
二、不足：地方立法聽證存在的問題
1.缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)定。
目前，國家對立法聽證的規(guī)定只有兩條原則性的規(guī)定：立法法第三十四條“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”和第五十八條“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”這兩條規(guī)定只是明確了聽證會是制定法律、法規(guī)時聽取意見的一種可供選擇的形式，至于聽證會的具體內(nèi)容和程序，在立法法中并沒有任何規(guī)定。盡管行政處罰法有“聽證程序”的專節(jié)規(guī)定，但也是非常簡單的幾條原則性的規(guī)定，而且那是行政決定的聽證，并非立法聽證。這就導(dǎo)致各地在立法聽證的具體實施過程中，呈現(xiàn)出較大的隨意性，從而影響了立法聽證的權(quán)威性。
2.程序繁瑣，成本高昂。
從立法聽證實踐來看，各地在舉行立法聽證會的過程中，自覺或不自覺地帶上了很多的政治色彩，過分追求聽證會的政治宣傳效果，而忽略了它的實際價值。在政治價值目標(biāo)取向指導(dǎo)下，聽證會難以避免地被搞成高標(biāo)準(zhǔn)、高規(guī)格、大排場的“貴族會”，使立法聽證變成立法的奢侈品，不僅程序繁瑣，而且成本高昂。為了使聽證會發(fā)揮更好的政治效果，各地都會在聽證會前花費相當(dāng)?shù)臅r間、精力，投入大量的人力、物力進(jìn)行精心的準(zhǔn)備。據(jù)了解，辦一次聽證會通常要用一兩個月做準(zhǔn)備，花費少則2至3萬元，多的10來萬元，甚至有的地方動用幾百萬元租用衛(wèi)星信號以擴(kuò)大宣傳。
3.聽證的范圍過窄。
目前，大部分地方的立法聽證范圍均集中在“社會關(guān)注度高，與群眾切身利益密切相關(guān)”的法規(guī)案上。如消費者權(quán)益保護(hù)、房屋拆遷、物業(yè)管理、土地房屋登記等問題。而這些問題，在立法中往往占少數(shù)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，各地人大舉行立法聽證的法規(guī)案只占全部立法數(shù)量的不足1%.顯然，這種過于集中的聽證范圍大大降低了聽證制度的利用率。其實，就聽證的性質(zhì)而言，其使用范圍遠(yuǎn)不止于上述提到那一方面。看看最早頒布立法聽證地方性法規(guī)的山東省，其對立法聽證范圍的規(guī)定就包括了好幾方面：對公民、法人或者其他組織切身利益有重大影響、需要聽取各方面意見的事項；審議意見分歧較大的事項；制定地方性法規(guī)所依據(jù)的事實情況比較復(fù)雜的事項；其他需要舉行立法聽證會的情況。顯然，“公眾關(guān)注度高”只是立法聽證的適用范圍之一。除此以外，至少還應(yīng)包括“分歧意見大的”和“情況比較復(fù)雜的”兩類。無規(guī)矩不成方圓。當(dāng)實踐進(jìn)行到一定階段，經(jīng)驗就必須予以固定化、模式化，才能繼續(xù)指
三、展望：地方立法聽證的發(fā)展方向
1.規(guī)范化
無規(guī)矩不成方圓。當(dāng)實踐進(jìn)行到一定階段，經(jīng)驗就必須予以固定化、模式化，才能繼續(xù)指規(guī)范化。導(dǎo)和推動事物向前發(fā)展。作為一種實現(xiàn)民主立法的制度，聽證將承擔(dān)起重要的歷史使命，各地百花齊放的局面有必要實現(xiàn)萬法歸宗，通過國家法律的形式統(tǒng)一規(guī)范，以樹立聽證制度的權(quán)威。
在實現(xiàn)規(guī)范化的過程中，筆者認(rèn)為有兩個核心問題必須明確。一是聽證范圍的確定問題。如前所述，聽證范圍過窄是當(dāng)前各地聽證實踐普遍存在的問題，因此有必要通過一種強(qiáng)制的形式擴(kuò)大聽證的范圍。在具體制度的設(shè)計上，可考慮分為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法聽證和可以進(jìn)行立法聽證兩部分，以充分照顧各地的不同實際。二是聽證陳述人的遴選問題。各地目前在聽證陳述人的選擇上一般都會考慮正反意見的平衡，但基本上是一種機(jī)械式的人數(shù)相當(dāng)。這種簡單的處理方式往往會由于不同利益方維權(quán)意識和政治素質(zhì)的差異而導(dǎo)致某一（些）利益方聲音的缺失。因此，在聽證陳述人的遴選上，應(yīng)充分考慮弱勢群體的利益訴求能力，在規(guī)則的設(shè)定上給予特殊保護(hù)，如實行“正反比例制”，以防止強(qiáng)勢利益集團(tuán)操縱聽證會。
2.簡便化
法是調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)范，是各種利益關(guān)系的調(diào)和。因簡便化。此，一部良法，必然是各種利益博奕的結(jié)果。立法聽證的關(guān)鍵在于讓不同的觀點實現(xiàn)交鋒，從而為立法者提供參考，以找準(zhǔn)利益的平衡點。因此，只要能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)的聽證會，便是有效的聽證會，而不在于聽證會規(guī)模的大小，程序的繁簡。如前所述，各地聽證會普遍程序繁瑣，究其原因，很大程度上是因為政治色彩過于濃厚。筆者認(rèn)為，在經(jīng)歷了10多年的大力宣傳后，立法聽證的形象意義應(yīng)該是時候退出歷史舞臺，還原其應(yīng)有的本意了。舉行聽證會，各地完全可以因時、因地制宜，根據(jù)人大自身情況使聽證會簡便化。如在會場的選擇上，人大常委會的會議室就可以；在時間安排上，可以1天，也可以多天，并可以就一個法規(guī)案舉行多次小型聽證會。至于宣傳報道，可以通訊稿的方式發(fā)到報刊、雜志和網(wǎng)站上，而不必每次都搞成“各大新聞媒體現(xiàn)場直播”那樣的聲勢。在中國網(wǎng)民數(shù)已躍居世界第一的今天，互聯(lián)網(wǎng)正在悄然改變中國，并日益成為中國老百姓接收和輸送信息的一個重要平臺。顯然，充分利用網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)立法聽證的信息化，已是社會發(fā)展的必然。
3.信息化
當(dāng)然，實現(xiàn)的方式是多種多樣的，如2008年7月上海市人大法制委員會就《上海市房地產(chǎn)登記條例（修訂草案）》舉行立法聽證會，通過“上海人大”門戶網(wǎng)站對聽證會進(jìn)行全程文字直播就是一種有益的探索。此外，還可以采取場內(nèi)聽證，場外（網(wǎng)上）聽取意見或者整個聽證會就在網(wǎng)上在線舉行等方式。如此，廣大公民便可以足不出戶，充分利用現(xiàn)代信息手段，在辦公室、在家中行使參政議政的權(quán)利。這不僅可以大大提高聽證的效率，也將使聽證更快更好地深入民心。
4.普遍化
黨的十七大報告指出，要“從各個層次，各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。立法聽證無疑是擴(kuò)大公民有序政治參與的一種有效途徑。從這個意義上說，聽證其實可以作為立法者的一種政治策略。一方面，立法者可以通過聽證會更廣泛地收集到不同利益群體的訴求信息，另一方面，法律法規(guī)由于有了公眾的直接參與，使得法律法規(guī)的實施具有更堅實的群眾基礎(chǔ)，減少了執(zhí)行過程中的阻力，最終更好地實現(xiàn)了社會的和諧穩(wěn)定。因此，立法聽證的普遍化，是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求。提出立法聽證的普遍化，更多的也許是價值目標(biāo)的追求，在具體實現(xiàn)方式上可能很大程度上要依賴于前述立法聽證的規(guī)范化、簡單化和信息化的推進(jìn)。但無論如何，實現(xiàn)立法聽證的普遍化，應(yīng)是現(xiàn)代中國走向民主法治的一種比較理想的政治策略。原載《人民之聲》2008.24