高等教育研究為實踐服務(wù)的一個重要方式是“為各類管理者和決策者提供政策咨詢服務(wù)”，通過有學(xué)者參與的咨詢服務(wù)，把學(xué)術(shù)研究成果和方法引入管理實踐，并通過這種方式提高高等教育的管理水平，達到改進工作、改進實踐之目的。
學(xué)者希望參與政府政策制定“學(xué)以致用”，政府決策者需要學(xué)者的知識才智“為其出謀劃策”，兩者之間本來存在一種互助互惠關(guān)系，然而現(xiàn)實經(jīng)常是“這種關(guān)系并不總是能很好地發(fā)揮作用”，甚至常常不起作用，學(xué)者經(jīng)常抱怨政府決策者官僚主義“不識金玉”，而政府決策者則抱怨學(xué)者們送來的政策研究報告多為紙上談兵，中看不中用。從交流角度看，這表明兩者之間出現(xiàn)了交流障礙，其中一個原因是“學(xué)者們不了解政策咨詢的特點”，故不能很好地為客戶服務(wù)，這也是很多此類報告先是被束之高閣，最后是扔進垃圾桶的基本原因。故此，了解一些政策咨詢“工作方式及咨詢報告寫作的特點和要求”，會有助于學(xué)者更好發(fā)揮政府智囊的作用。
本文結(jié)合個人經(jīng)驗和思考，探討如何在高等教育領(lǐng)域中做政策咨詢研究。本文分為三部分：首先分析政策咨詢的特點，然后介紹一個政策咨詢的工作模式，最后說明政策咨詢報告寫作的要求。本文舉例主要來自高等教育，但其原理和方法可用于其他教育領(lǐng)域。
一、政策咨詢的特點
和單純學(xué)術(shù)研究相比，政策咨詢研究大有不同。忽視這些不同，以學(xué)術(shù)研究方式做政策咨詢研究，會導(dǎo)致交流障礙。因此有必要做一些比較說明。表1總結(jié)了兩者之間的一些主要差別：
首先，在大多數(shù)情況下，學(xué)術(shù)研究是學(xué)者根據(jù)個人興趣和專長，為同行學(xué)術(shù)交流而進行的自選研究；而政策咨詢研究是政策決策者的委托研究，這個差別對研究者的態(tài)度有重要影響，與在學(xué)術(shù)研究中學(xué)者說了算不同，學(xué)者接受委托研究要有服務(wù)意識，滿足委托者的要求。學(xué)術(shù)研究中學(xué)者可以自行決定研究目標和評價標準，但在政策咨詢研究中是委托者決定研究目標和評價標準。如果沒有滿足決策者的要求，就等于沒有完成任務(wù)。因此在做政策咨詢研究時，學(xué)者必須有一個態(tài)度上的轉(zhuǎn)變，從自我決定到為決策者服務(wù)。沒有這個轉(zhuǎn)變，就不能做好政策咨詢。
然而這個轉(zhuǎn)變又不能過頭，變成一切以決策者好惡為準。若此，就失去了學(xué)術(shù)研究最為珍貴的品質(zhì)“獨立性和客觀性”，也不能達到為決策者出謀劃策的目的。如何處理好服務(wù)與獨立的關(guān)系呢？這有點類似于古代君王與軍師的關(guān)系，古人云：“君在上，師者居其側(cè)”也就是說“軍師不是居其下的臣”而是居其側(cè)的師，居哪一側(cè)呢？“居西側(cè)”，故謂“西席”與“西席”對應(yīng)的是“東床即繼位太子或駙馬之位”。由此可見軍師的地位正是由于有了這個特殊地位，軍師才可以既為君王服務(wù)，又能保持其獨立性。也就是說，雙方都要擺正位置，君王要知道，他不能把軍師當成臣下，要允許他們保持相對的獨立性，包括調(diào)查的獨立性和思考的獨立性，這是客觀調(diào)查和獨立建議的基礎(chǔ)。而軍師也要明白，他在為君王服務(wù)，不再是獨立不羈的自由學(xué)者。只有雙方端正了態(tài)度，擺正了位置，才能做好彼此的工作，政策咨詢研究也是如此。
既是為決策者服務(wù)，就要從決策者角度看問題。學(xué)術(shù)研究追求邏輯一致，通常假設(shè)理想條件，而現(xiàn)實生活絕不可能理想。決策者要在現(xiàn)實條件下解決問題，而學(xué)者通常對現(xiàn)實條件了解不多，如何讓政策咨詢者從理想走向現(xiàn)實，這是一個挑戰(zhàn)。其二，學(xué)者在研究中可以采取中立態(tài)度，但決策者必須有價值立場。學(xué)者一旦轉(zhuǎn)變身份，成為咨詢者，如果不了解決策者的價值取向或立場，就不能很好為其服務(wù)。這里咨詢者應(yīng)當注意，價值與立場的選擇基本上是一個政治問題而不是政策問題，選擇何種價值立場是決策者的事，咨詢者可以建議，但不要替決策者選擇價值，一句箴言是“政策咨詢者只談?wù)摺⒉徽務(wù)巍?第三是決策者的個人風格。個人風格影響決策，大刀闊斧者和小心謹慎者所期待的政策方案會非常不同，激進者和保守者希望的政策方案也會大相徑庭。和價值立場選擇一樣，決策風格也是決策者的事，甚至比價值立場更具個人色彩，也更難改變。正如我們不能指望張飛變趙云；也別指望趙云變張飛。因此在決策風格問題上，要特別尊重決策者的選擇。有一點可以明確，只有把握決策者的決策風格，才能更好地為其服務(wù)，了解現(xiàn)實情況、明確決策者立場、把握決策者風格，是從決策者角度看問題的三個方面。若在這些方面做到了心中有數(shù)，就能從決策者角度考慮問題，就可以為其進行政策咨詢了。此間，決策者也有責任讓咨詢者了解情況，就現(xiàn)實條件、政策立場、決策風格與咨詢者進行充分交流，這是幫助咨詢者做好工作的基本前提；否則，即使咨詢者有萬般良好的意愿，也很難為深藏不露的決策者服務(wù)。
與介紹情況有關(guān)的一個問題是保密，保密是政策咨詢行業(yè)的基本職業(yè)道德之一。任何專業(yè)咨詢都需要保密，不能或不善保密者，不宜從事咨詢業(yè)，在政策咨詢領(lǐng)域中更是如此。凡是處于研究和咨詢的政策，均屬尚在思索和探討的東西，在這個階段，決策者通常對有關(guān)情況和問題都還沒有清楚了解，包括關(guān)注點、相關(guān)材料、解決思路及政策方案等，既無定見，也無把握。因此不希望這些處于思考之中的情況暴露于眾，越是涉及面廣、影響程度大的問題越是如此。因此政策決策者務(wù)必小心挑選能夠保密的政策咨詢者；而政策咨詢者則要明確把保密作為自己職業(yè)道德的基本要求。
要求學(xué)者保密會產(chǎn)生兩個實際問題，這里僅限指由政策決策者委托的政策研究，不包括學(xué)者自行選題進行的政策研究。前者屬于委托咨詢研究；后者屬于學(xué)者自選研究。一是發(fā)表問題學(xué)術(shù)研究可以自由發(fā)表，變成學(xué)術(shù)成就。但政策咨詢報告通常不能公開發(fā)表，因此學(xué)者必須明白政策咨詢研究有保密要求，不能擅自發(fā)表研究結(jié)果。如果不能接受這個約束，最好不要接受委托。二是成果歸屬。如果政策建議被采納了，變成了政策。這個成果主要屬于誰，是咨詢者還是決策者？原則上講，決策者是政策研究的領(lǐng)導(dǎo)者、資助者和最終責任人；也是研究的選題者和最終方案確定者，學(xué)者的工作是做調(diào)查研究和提政策建議。這在原則上是輔助性的。也就是說，研究成果主要歸決策者，學(xué)者只起輔助作用。這和君王與軍師的關(guān)系類似。若此，就有一個心態(tài)問題，只有那種愿為他人服務(wù)，甘當無名英雄的人，才可能成為一個好的咨詢者。反之，政策決策者乃至整個學(xué)術(shù)獎勵系統(tǒng)，需要以某種方式給政策咨詢者予適當認可和補償，不能把他們當作“無名氏”隨意忽視或者一旦出錯就把他們拉來當“替罪羊”。否則，政策咨詢業(yè)就不可能健康發(fā)展。
美國大學(xué)在這個方面就有相應(yīng)的獎勵機制在教師評價中，參加政府政策咨詢工作被認為是擴大了學(xué)校影響、提高了學(xué)校聲譽。因此要計入教師年度工作考核，尤其是對資深教師，學(xué)校會盡可能支持他們做政策咨詢方面的工作。
此外，政府決策者也應(yīng)在經(jīng)費方面給予教師及其學(xué)校某種回報，例如在美國大學(xué)中，政府劃撥的課題經(jīng)費分為兩部分：一部分是直接用于課題研究的經(jīng)費，叫直接經(jīng)費；另一部分是補償教師使用學(xué)校資源，如教師工作時間、設(shè)施設(shè)備、水電等。而對學(xué)校進行的補貼，這部分叫間接經(jīng)費，對于不同類型的委托課題，兩部分經(jīng)費比例不同，大體在30~60%之間，總的比例大約是各50%.在這種條件下，教師和學(xué)校都比較容易支持參與政府政策研究。
也許正是因為我國在這些方面存在較大的制度缺失，才會出現(xiàn)很多學(xué)者爭名，擅自發(fā)表政策研究成果的問題。
二、四步工作法：一個工作模式
政策咨詢可以有很多工作模式，這里介紹一種筆者認為比較合理實用的工作模式，這個工作模式有四個基本環(huán)節(jié)：事實、立場、措施、時機、或者說要解決有前后邏輯的四個基本問題。第一個問題是：基本事實清楚沒有？這是事實環(huán)節(jié)，如果事實清楚了。第二個問題是：對此應(yīng)持何種立場？采取什么態(tài)度？這是立場問題，如果立場清楚了。第三個問題是：采取什么行動？這是措施問題？如果措施確定了，下一個問題是：何時采取行動？這是時機問題。只要前一個問題沒有回答清楚，就不宜進入下一個環(huán)節(jié)。咨詢就是依次回答這四個問題：即弄清事實、明確立場、設(shè)計措施、審視時機。
首先是弄清事實。由于種種原因，決策者很難了解實際情況，因此常常借助學(xué)者了解情況。學(xué)術(shù)研究的一個基本功能就是弄清事實，因此這也是學(xué)者最可發(fā)揮其能力的環(huán)節(jié)。弄清事實包括現(xiàn)象與原因兩個方面：現(xiàn)象指問題的各種表現(xiàn)形式、涉及范圍、影響程度等等。一切可觀察的有關(guān)現(xiàn)象都屬于這個范圍。其次是提出原因假說，原因可以很多，有各種不同的原因：如自然的、歷史的、經(jīng)濟的、政治的、教育的、中央的、地方的、制度的、人為的、民間的、政府的等等。原因調(diào)查就是對這些原因進行分類排序，構(gòu)建因果關(guān)系網(wǎng)，然后對因果關(guān)系網(wǎng)進行必要的檢驗，排除虛假原因和次要原因，簡化因果關(guān)系。這個環(huán)節(jié)非常關(guān)鍵，因為一旦接受這些因果關(guān)系，整個政策方案幾乎就呼之欲出了。這里一個常見的問題是，把自己的主觀分析當成客觀事實，進而拒絕其他可能解釋。因此有必要指出，所有關(guān)于因果關(guān)系的看法都是假設(shè)，強調(diào)這點的目的是希望咨詢者有自我批判意識，能開放地對待其他因果解釋。只有這樣，才能為后續(xù)方案設(shè)計提供足夠的想象空間。
在事實調(diào)查環(huán)節(jié)常出現(xiàn)兩個問題：一是對現(xiàn)象的調(diào)查不夠全面徹底。通常僅限于特別明顯的典型現(xiàn)象，對不太明顯的現(xiàn)象和伴生現(xiàn)象注意不夠。二是原因假設(shè)過于簡單，因果說明也不夠充分。這可能是由于學(xué)者的學(xué)術(shù)功力不夠，也可能是由于學(xué)者局限于自己的專業(yè)視野，不能根據(jù)問題范圍進行全面、綜合、深入的跨學(xué)科分析。無論是何種原因這些缺陷都可能是致命的，恰如沃恩和巴斯所說：“輸入的是垃圾、輸出的也是垃圾”。因此，在事實這個環(huán)節(jié)，研究者應(yīng)盡力做好調(diào)查研究。花在這部分工作的時間和精力，應(yīng)當占總工作量的70%以上。
一旦事實調(diào)查清楚，下面就是立場、措施時機。三個問題，這三個問題都屬于政策方案設(shè)計問題，工作模式也基本相同。首先是價值立場問題，即對已經(jīng)揭示的事實和問題采取何種立場和態(tài)度。因此是價值取向問題，價值立場問題通常是一個政治問題，其中涉及大量政治和利益的考慮。學(xué)術(shù)合理性并不是政策決策的唯一依據(jù)，甚至不是主要依據(jù)。這就是為什么很多學(xué)術(shù)上合理的建議并不一定能夠成為政府政策的原因之所在。例如高考制度改革問題就是如此。在立場問題上政策咨詢者所能做的是提出各種可能的價值選擇，分析其利弊、擴大決策者的選擇空間，讓決策者自行選擇。在這個問題上學(xué)者可能犯的一個錯誤是：試圖說服決策者選擇自己鐘愛的某種價值立場。之所以錯誤，是因為學(xué)者通常并不了解決策者所處的政治環(huán)境和政治考慮。因此，當他們試圖說服決策者時，他們實際上是在談?wù)巍Ｒ虼诉`反了政策咨詢者應(yīng)談?wù)叨灰務(wù)蔚姆▌t。事實上，除非有意征求意見，決策者們通常不愿意和學(xué)者談?wù)危幌矚g學(xué)者把某種立場強加給自己。
一旦立場確定了，下一個問題就是措施問題，即采取什么措施和行動？措施也常常是政治問題而不是政策問題。因此和價值立場問題一樣，咨詢者僅限于提出備選方案、分析利弊、供決策者選擇。在時機階段也是如此。也就是說：在立場、措施、時機三個環(huán)節(jié)中，咨詢者的任務(wù)基本相同，都是制定備選方案、分析利弊、供決策者選擇。
實施方案設(shè)計。可以和田忌賽馬一樣，考慮ABC三種備選方案：如在立場選擇上，可以考慮改進、改良、改革三種方案；在時機選擇上，可以考慮當年、近期（1~3年）、中長期（5~10年）三種方案；在措施選擇上可以考慮的方案就更多。
實際制定方案時會發(fā)現(xiàn)，立場、措施、時機三者是相互影響的。如果決定采取溫和的改良立場，則意味著要設(shè)計一系列漸進措施，然后不斷持續(xù)下去。關(guān)鍵是所有步驟要保持邏輯與方向的一致性、小步走、不停步就是這種策略，如果決定采取影響較大的改革措施，則可能要做組織心理調(diào)查，據(jù)此制定改革實施計劃，然后再實施。也就是說，立場決定了措施，措施決定了時機。
最好的政策方案設(shè)計一定是決策者和咨詢者完美合作的結(jié)果，在方案設(shè)計中不斷交流與合作；不僅可以集中雙方的知識、經(jīng)驗和智慧，還可以使設(shè)計工作少走很多彎路，同時這也是雙方互相學(xué)習的最佳途徑。
設(shè)計行動方案時有一個評價標準問題，政策的評價標準首先是有用、可行、效益好；其次才是學(xué)術(shù)的合理性和先進性，而不是相反。提出這一點是因為很多學(xué)者提出的政策建議首先考慮的是學(xué)術(shù)合理性和先進性，而對政策的效用和可行性考慮不足；因而往往導(dǎo)致這些建議在政府決策中流產(chǎn)。如果一個政策既有學(xué)術(shù)合理性和先進性又有可行性和有效性；而且效益還很好，那固然很好。但可惜這類例子極少，不可為范。在政府決策中經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，為了政策的可行性和有效性而部分犧牲學(xué)術(shù)的合理性和先進性。高考制度改革就是這類案例之一。然而，這樣做的一個效果是“盡管學(xué)術(shù)上不盡合理”但高考制度改革至少還可以緩慢推進。如果只考慮學(xué)術(shù)合理性，這項改革可能就根本進行不下去。有人說，政治是斗爭和妥協(xié)的藝術(shù)，銘記這句格言對政策咨詢者來說尤為重要，因為一朝踏進政策咨詢領(lǐng)域，成為政府決策者的智囊，就必須學(xué)會斗爭和妥協(xié)；而不再把自己看成不諳世事的書生。
總之，花大力氣做好事實的調(diào)查研究、理清現(xiàn)象、分析原因。在立場、機會、措施三方面為決策者提供多種備選方案，擴大決策空間、專心做好咨詢，不要試圖影響政治，堅持有用性和可行優(yōu)先在學(xué)術(shù)合理性方面適當妥協(xié)。若此，就可以做好政策咨詢工作。
三、政策咨詢報告寫作
這本質(zhì)上是一個交流問題。學(xué)者生活在學(xué)術(shù)世界，對政策決策者和社會公眾的特點和閱讀習慣常常不甚了解。因此，如何與政策決策者和社會大眾交流，尤其是如何與決策者交流，是一個需要政策咨詢者考慮的問題。之所以討論這個問題是因為很多學(xué)者用寫學(xué)術(shù)論文的方式寫政策咨詢報告，忽視報告讀者的特點和閱讀習慣，因而造成交流問題。
政策咨詢報告寫作要充分考慮讀者特點、讀者不同寫作也應(yīng)有所不同，關(guān)鍵是要照顧這些讀者群的特點和閱讀習慣。例如，政策決策者通常較忙，因此主題明確、立意清晰、簡明扼要、短小精悍的東西尤其受他們歡迎，尤其是研究的委托者，他們通常對所研究問題已經(jīng)有了相當?shù)闹R和經(jīng)驗，給這樣的讀者寫報告，就要注意利用讀者已有的知識和經(jīng)驗，照顧他們的閱讀習慣，可以把所有他們已知的信息和知識都省略掉，從而達到簡化形式和文字的目的，集中講他們不了解該知道、想知道的內(nèi)容。這類報告應(yīng)該寫得短小精悍、簡明扼要，據(jù)說朝鮮戰(zhàn)爭初期，蘭德公司就中國是否會出兵給美國國防部的咨詢報告，結(jié)論只有一句“中國將出兵朝鮮”。這是典型的僅供決策者閱讀的報告。
這里常犯的錯誤是以學(xué)者的習慣寫作、引經(jīng)據(jù)典、洋洋灑灑，有人諷刺說“就像秀才賣驢，說了半天才說完驢尾巴”文章倒是周全完備，就是云山霧罩，不知所云。凡這類文章仔細看去會發(fā)現(xiàn)，作者實際上假定讀者缺少相關(guān)知識，所以才寫那么多，而這個假設(shè)可能恰恰是錯的。因為讀者可能不僅有相關(guān)知識經(jīng)驗，甚至已經(jīng)有某些立場和態(tài)度，只是不那么肯定，希望進一步求證而已。
當政策方案獲得決策者認同，進入公開征求意見、說服公眾階段時，就必須假設(shè)會有很多讀者群；而且他們的知識背景、工作經(jīng)驗、政治態(tài)度、閱讀習慣等各不相同，這時最安全的做法是假定讀者一無所知，因此報告要從教育、educating知會、informing啟發(fā)、enlightening說服、con-vincing四個角度來寫。而且要寫得明白、徹底、充分。這樣的報告就是一個包括簡要總結(jié)、主報告、分報告以及所有相關(guān)支撐材料的完整咨詢報告。如教育部課題組2003年發(fā)表的《從人口大國到人力資源強國》政策報告。顯然，這種完整報告和僅供決策者閱讀的簡要報告明顯不同，由于這兩種報告的文體和風格完全不同，因此在接受委托之初，咨詢者一定要問清楚委托者希望要的是哪種報告？如果雙方事先能就此達成共識，會大大減少以后的交流困難。
另一個問題是語言。無論是那種咨詢報告用語的基本原則都是“力求簡單明白”盡可能避免專業(yè)和學(xué)術(shù)術(shù)語。如果非要使用術(shù)語，則必須給予簡單明白的說明，報告正文要盡可能簡明、流暢易讀，而把需要解釋“關(guān)乎爭議”，需要補充說明的文字，一律放到輔助材料和注釋中去。尤其要避免在政策咨詢報告中炫耀專業(yè)學(xué)識，把咨詢報告變成了艱深苦澀的學(xué)術(shù)論文。就此而論，有志從事政策咨詢的學(xué)者應(yīng)當重新審視甚至改變自己的語言習慣，學(xué)習政策咨詢的語言、風格和表達方式。在這方面，蘭德公司的咨詢報告尤其值得學(xué)習。例如：蘭德公司報告《中國與全球化2005》據(jù)說這類報告用詞基本控制在5000常用詞范圍內(nèi)，以陳述句為主，要求具有高中水平的讀者可以讀懂，因為高中是基礎(chǔ)教育的最高階段，也是美國國民的平均教育水平，用簡單語言把復(fù)雜事情說清楚并非易事，是一個巨大的挑戰(zhàn)。所有想做政策咨詢的人都應(yīng)當接受這個挑戰(zhàn)！
第三是利用圖表總結(jié)信息，減少讀者整理信息的壓力。閱讀是一個輸入信息的過程，因此讀者有整理信息的壓力，和文字相比，圖表有一目了然的優(yōu)點，因此要盡可能用圖形來呈現(xiàn)思路、用表格來歸納信息、用文本框來補充信息等。這些方法都可以有效減少讀者整理信息的壓力，使他們可以集中精力思考政策方案的必要性、合理性、可行性和有效性。
以上是政策咨詢報告寫作的一些主要問題，在實際工作中還會有很多其它問題。這里要說明的是，政策咨詢報告寫作確有其特點和要求；但最為關(guān)鍵的核心問題仍然是“要有為決策者服務(wù)的意愿”，能從讀者需要和閱讀習慣出發(fā)，盡可能減少讀者的閱讀困難，使讀者可以迅速準確地獲得必要信息、把握作者的思路，對其進行準確判斷。如果做到這些，就是好的政策咨詢報告。
以上簡要介紹了筆者對政策咨詢的基本特點、工作模式以及政策咨詢報告的寫作要求的一些體會和看法。希望大家能有所收益，并在此基礎(chǔ)上“八仙過海、各顯神通”，把我國高等教育領(lǐng)域內(nèi)的政策咨詢工作做好。原載《高等工程教育研究》2014年第2期