高等教育研究為實踐服務的一個重要方式是“為各類管理者和決策者提供政策咨詢服務”，通過有學者參與的咨詢服務，把學術研究成果和方法引入管理實踐，并通過這種方式提高高等教育的管理水平，達到改進工作、改進實踐之目的。
學者希望參與政府政策制定“學以致用”，政府決策者需要學者的知識才智“為其出謀劃策”，兩者之間本來存在一種互助互惠關系，然而現實經常是“這種關系并不總是能很好地發揮作用”，甚至常常不起作用，學者經常抱怨政府決策者官僚主義“不識金玉”，而政府決策者則抱怨學者們送來的政策研究報告多為紙上談兵，中看不中用。從交流角度看，這表明兩者之間出現了交流障礙，其中一個原因是“學者們不了解政策咨詢的特點”，故不能很好地為客戶服務，這也是很多此類報告先是被束之高閣，最后是扔進垃圾桶的基本原因。故此，了解一些政策咨詢“工作方式及咨詢報告寫作的特點和要求”，會有助于學者更好發揮政府智囊的作用。
本文結合個人經驗和思考，探討如何在高等教育領域中做政策咨詢研究。本文分為三部分：首先分析政策咨詢的特點，然后介紹一個政策咨詢的工作模式，最后說明政策咨詢報告寫作的要求。本文舉例主要來自高等教育，但其原理和方法可用于其他教育領域。
一、政策咨詢的特點
和單純學術研究相比，政策咨詢研究大有不同。忽視這些不同，以學術研究方式做政策咨詢研究，會導致交流障礙。因此有必要做一些比較說明。表1總結了兩者之間的一些主要差別：
首先，在大多數情況下，學術研究是學者根據個人興趣和專長，為同行學術交流而進行的自選研究；而政策咨詢研究是政策決策者的委托研究，這個差別對研究者的態度有重要影響，與在學術研究中學者說了算不同，學者接受委托研究要有服務意識，滿足委托者的要求。學術研究中學者可以自行決定研究目標和評價標準，但在政策咨詢研究中是委托者決定研究目標和評價標準。如果沒有滿足決策者的要求，就等于沒有完成任務。因此在做政策咨詢研究時，學者必須有一個態度上的轉變，從自我決定到為決策者服務。沒有這個轉變，就不能做好政策咨詢。
然而這個轉變又不能過頭，變成一切以決策者好惡為準。若此，就失去了學術研究最為珍貴的品質“獨立性和客觀性”，也不能達到為決策者出謀劃策的目的。如何處理好服務與獨立的關系呢？這有點類似于古代君王與軍師的關系，古人云：“君在上，師者居其側”也就是說“軍師不是居其下的臣”而是居其側的師，居哪一側呢？“居西側”，故謂“西席”與“西席”對應的是“東床即繼位太子或駙馬之位”。由此可見軍師的地位正是由于有了這個特殊地位，軍師才可以既為君王服務，又能保持其獨立性。也就是說，雙方都要擺正位置，君王要知道，他不能把軍師當成臣下，要允許他們保持相對的獨立性，包括調查的獨立性和思考的獨立性，這是客觀調查和獨立建議的基礎。而軍師也要明白，他在為君王服務，不再是獨立不羈的自由學者。只有雙方端正了態度，擺正了位置，才能做好彼此的工作，政策咨詢研究也是如此。
既是為決策者服務，就要從決策者角度看問題。學術研究追求邏輯一致，通常假設理想條件，而現實生活絕不可能理想。決策者要在現實條件下解決問題，而學者通常對現實條件了解不多，如何讓政策咨詢者從理想走向現實，這是一個挑戰。其二，學者在研究中可以采取中立態度，但決策者必須有價值立場。學者一旦轉變身份，成為咨詢者，如果不了解決策者的價值取向或立場，就不能很好為其服務。這里咨詢者應當注意，價值與立場的選擇基本上是一個政治問題而不是政策問題，選擇何種價值立場是決策者的事，咨詢者可以建議，但不要替決策者選擇價值，一句箴言是“政策咨詢者只談政策、不談政治”!第三是決策者的個人風格。個人風格影響決策，大刀闊斧者和小心謹慎者所期待的政策方案會非常不同，激進者和保守者希望的政策方案也會大相徑庭。和價值立場選擇一樣，決策風格也是決策者的事，甚至比價值立場更具個人色彩，也更難改變。正如我們不能指望張飛變趙云；也別指望趙云變張飛。因此在決策風格問題上，要特別尊重決策者的選擇。有一點可以明確，只有把握決策者的決策風格，才能更好地為其服務，了解現實情況、明確決策者立場、把握決策者風格，是從決策者角度看問題的三個方面。若在這些方面做到了心中有數，就能從決策者角度考慮問題，就可以為其進行政策咨詢了。此間，決策者也有責任讓咨詢者了解情況，就現實條件、政策立場、決策風格與咨詢者進行充分交流，這是幫助咨詢者做好工作的基本前提；否則，即使咨詢者有萬般良好的意愿，也很難為深藏不露的決策者服務。
與介紹情況有關的一個問題是保密，保密是政策咨詢行業的基本職業道德之一。任何專業咨詢都需要保密，不能或不善保密者，不宜從事咨詢業，在政策咨詢領域中更是如此。凡是處于研究和咨詢的政策，均屬尚在思索和探討的東西，在這個階段，決策者通常對有關情況和問題都還沒有清楚了解，包括關注點、相關材料、解決思路及政策方案等，既無定見，也無把握。因此不希望這些處于思考之中的情況暴露于眾，越是涉及面廣、影響程度大的問題越是如此。因此政策決策者務必小心挑選能夠保密的政策咨詢者；而政策咨詢者則要明確把保密作為自己職業道德的基本要求。
要求學者保密會產生兩個實際問題，這里僅限指由政策決策者委托的政策研究，不包括學者自行選題進行的政策研究。前者屬于委托咨詢研究；后者屬于學者自選研究。一是發表問題學術研究可以自由發表，變成學術成就。但政策咨詢報告通常不能公開發表，因此學者必須明白政策咨詢研究有保密要求，不能擅自發表研究結果。如果不能接受這個約束，最好不要接受委托。二是成果歸屬。如果政策建議被采納了，變成了政策。這個成果主要屬于誰，是咨詢者還是決策者？原則上講，決策者是政策研究的領導者、資助者和最終責任人；也是研究的選題者和最終方案確定者，學者的工作是做調查研究和提政策建議。這在原則上是輔助性的。也就是說，研究成果主要歸決策者，學者只起輔助作用。這和君王與軍師的關系類似。若此，就有一個心態問題，只有那種愿為他人服務，甘當無名英雄的人，才可能成為一個好的咨詢者。反之，政策決策者乃至整個學術獎勵系統，需要以某種方式給政策咨詢者予適當認可和補償，不能把他們當作“無名氏”隨意忽視或者一旦出錯就把他們拉來當“替罪羊”。否則，政策咨詢業就不可能健康發展。
美國大學在這個方面就有相應的獎勵機制在教師評價中，參加政府政策咨詢工作被認為是擴大了學校影響、提高了學校聲譽。因此要計入教師年度工作考核，尤其是對資深教師，學校會盡可能支持他們做政策咨詢方面的工作。
此外，政府決策者也應在經費方面給予教師及其學校某種回報，例如在美國大學中，政府劃撥的課題經費分為兩部分：一部分是直接用于課題研究的經費，叫直接經費；另一部分是補償教師使用學校資源，如教師工作時間、設施設備、水電等。而對學校進行的補貼，這部分叫間接經費，對于不同類型的委托課題，兩部分經費比例不同，大體在30~60%之間，總的比例大約是各50%.在這種條件下，教師和學校都比較容易支持參與政府政策研究。
也許正是因為我國在這些方面存在較大的制度缺失，才會出現很多學者爭名，擅自發表政策研究成果的問題。
二、四步工作法：一個工作模式
政策咨詢可以有很多工作模式，這里介紹一種筆者認為比較合理實用的工作模式，這個工作模式有四個基本環節：事實、立場、措施、時機、或者說要解決有前后邏輯的四個基本問題。第一個問題是：基本事實清楚沒有？這是事實環節，如果事實清楚了。第二個問題是：對此應持何種立場？采取什么態度？這是立場問題，如果立場清楚了。第三個問題是：采取什么行動？這是措施問題？如果措施確定了，下一個問題是：何時采取行動？這是時機問題。只要前一個問題沒有回答清楚，就不宜進入下一個環節。咨詢就是依次回答這四個問題：即弄清事實、明確立場、設計措施、審視時機。
首先是弄清事實。由于種種原因，決策者很難了解實際情況，因此常常借助學者了解情況。學術研究的一個基本功能就是弄清事實，因此這也是學者最可發揮其能力的環節。弄清事實包括現象與原因兩個方面：現象指問題的各種表現形式、涉及范圍、影響程度等等。一切可觀察的有關現象都屬于這個范圍。其次是提出原因假說，原因可以很多，有各種不同的原因：如自然的、歷史的、經濟的、政治的、教育的、中央的、地方的、制度的、人為的、民間的、政府的等等。原因調查就是對這些原因進行分類排序，構建因果關系網，然后對因果關系網進行必要的檢驗，排除虛假原因和次要原因，簡化因果關系。這個環節非常關鍵，因為一旦接受這些因果關系，整個政策方案幾乎就呼之欲出了。這里一個常見的問題是，把自己的主觀分析當成客觀事實，進而拒絕其他可能解釋。因此有必要指出，所有關于因果關系的看法都是假設，強調這點的目的是希望咨詢者有自我批判意識，能開放地對待其他因果解釋。只有這樣，才能為后續方案設計提供足夠的想象空間。
在事實調查環節常出現兩個問題：一是對現象的調查不夠全面徹底。通常僅限于特別明顯的典型現象，對不太明顯的現象和伴生現象注意不夠。二是原因假設過于簡單，因果說明也不夠充分。這可能是由于學者的學術功力不夠，也可能是由于學者局限于自己的專業視野，不能根據問題范圍進行全面、綜合、深入的跨學科分析。無論是何種原因這些缺陷都可能是致命的，恰如沃恩和巴斯所說：“輸入的是垃圾、輸出的也是垃圾”。因此，在事實這個環節，研究者應盡力做好調查研究。花在這部分工作的時間和精力，應當占總工作量的70%以上。
一旦事實調查清楚，下面就是立場、措施時機。三個問題，這三個問題都屬于政策方案設計問題，工作模式也基本相同。首先是價值立場問題，即對已經揭示的事實和問題采取何種立場和態度。因此是價值取向問題，價值立場問題通常是一個政治問題，其中涉及大量政治和利益的考慮。學術合理性并不是政策決策的唯一依據，甚至不是主要依據。這就是為什么很多學術上合理的建議并不一定能夠成為政府政策的原因之所在。例如高考制度改革問題就是如此。在立場問題上政策咨詢者所能做的是提出各種可能的價值選擇，分析其利弊、擴大決策者的選擇空間，讓決策者自行選擇。在這個問題上學者可能犯的一個錯誤是：試圖說服決策者選擇自己鐘愛的某種價值立場。之所以錯誤，是因為學者通常并不了解決策者所處的政治環境和政治考慮。因此，當他們試圖說服決策者時，他們實際上是在談政治。因此違反了政策咨詢者應談政策而不要談政治的法則。事實上，除非有意征求意見，決策者們通常不愿意和學者談政治，更不喜歡學者把某種立場強加給自己。
一旦立場確定了，下一個問題就是措施問題，即采取什么措施和行動？措施也常常是政治問題而不是政策問題。因此和價值立場問題一樣，咨詢者僅限于提出備選方案、分析利弊、供決策者選擇。在時機階段也是如此。也就是說：在立場、措施、時機三個環節中，咨詢者的任務基本相同，都是制定備選方案、分析利弊、供決策者選擇。
實施方案設計。可以和田忌賽馬一樣，考慮ABC三種備選方案：如在立場選擇上，可以考慮改進、改良、改革三種方案；在時機選擇上，可以考慮當年、近期（1~3年）、中長期（5~10年）三種方案；在措施選擇上可以考慮的方案就更多。
實際制定方案時會發現，立場、措施、時機三者是相互影響的。如果決定采取溫和的改良立場，則意味著要設計一系列漸進措施，然后不斷持續下去。關鍵是所有步驟要保持邏輯與方向的一致性、小步走、不停步就是這種策略，如果決定采取影響較大的改革措施，則可能要做組織心理調查，據此制定改革實施計劃，然后再實施。也就是說，立場決定了措施，措施決定了時機。
最好的政策方案設計一定是決策者和咨詢者完美合作的結果，在方案設計中不斷交流與合作；不僅可以集中雙方的知識、經驗和智慧，還可以使設計工作少走很多彎路，同時這也是雙方互相學習的最佳途徑。
設計行動方案時有一個評價標準問題，政策的評價標準首先是有用、可行、效益好；其次才是學術的合理性和先進性，而不是相反。提出這一點是因為很多學者提出的政策建議首先考慮的是學術合理性和先進性，而對政策的效用和可行性考慮不足；因而往往導致這些建議在政府決策中流產。如果一個政策既有學術合理性和先進性又有可行性和有效性；而且效益還很好，那固然很好。但可惜這類例子極少，不可為范。在政府決策中經常出現的情況是，為了政策的可行性和有效性而部分犧牲學術的合理性和先進性。高考制度改革就是這類案例之一。然而，這樣做的一個效果是“盡管學術上不盡合理”但高考制度改革至少還可以緩慢推進。如果只考慮學術合理性，這項改革可能就根本進行不下去。有人說，政治是斗爭和妥協的藝術，銘記這句格言對政策咨詢者來說尤為重要，因為一朝踏進政策咨詢領域，成為政府決策者的智囊，就必須學會斗爭和妥協；而不再把自己看成不諳世事的書生。
總之，花大力氣做好事實的調查研究、理清現象、分析原因。在立場、機會、措施三方面為決策者提供多種備選方案，擴大決策空間、專心做好咨詢，不要試圖影響政治，堅持有用性和可行優先在學術合理性方面適當妥協。若此，就可以做好政策咨詢工作。
三、政策咨詢報告寫作
這本質上是一個交流問題。學者生活在學術世界，對政策決策者和社會公眾的特點和閱讀習慣常常不甚了解。因此，如何與政策決策者和社會大眾交流，尤其是如何與決策者交流，是一個需要政策咨詢者考慮的問題。之所以討論這個問題是因為很多學者用寫學術論文的方式寫政策咨詢報告，忽視報告讀者的特點和閱讀習慣，因而造成交流問題。
政策咨詢報告寫作要充分考慮讀者特點、讀者不同寫作也應有所不同，關鍵是要照顧這些讀者群的特點和閱讀習慣。例如，政策決策者通常較忙，因此主題明確、立意清晰、簡明扼要、短小精悍的東西尤其受他們歡迎，尤其是研究的委托者，他們通常對所研究問題已經有了相當的知識和經驗，給這樣的讀者寫報告，就要注意利用讀者已有的知識和經驗，照顧他們的閱讀習慣，可以把所有他們已知的信息和知識都省略掉，從而達到簡化形式和文字的目的，集中講他們不了解該知道、想知道的內容。這類報告應該寫得短小精悍、簡明扼要，據說朝鮮戰爭初期，蘭德公司就中國是否會出兵給美國國防部的咨詢報告，結論只有一句“中國將出兵朝鮮”。這是典型的僅供決策者閱讀的報告。
這里常犯的錯誤是以學者的習慣寫作、引經據典、洋洋灑灑，有人諷刺說“就像秀才賣驢，說了半天才說完驢尾巴”文章倒是周全完備，就是云山霧罩，不知所云。凡這類文章仔細看去會發現，作者實際上假定讀者缺少相關知識，所以才寫那么多，而這個假設可能恰恰是錯的。因為讀者可能不僅有相關知識經驗，甚至已經有某些立場和態度，只是不那么肯定，希望進一步求證而已。
當政策方案獲得決策者認同，進入公開征求意見、說服公眾階段時，就必須假設會有很多讀者群；而且他們的知識背景、工作經驗、政治態度、閱讀習慣等各不相同，這時最安全的做法是假定讀者一無所知，因此報告要從教育、educating知會、informing啟發、enlightening說服、con-vincing四個角度來寫。而且要寫得明白、徹底、充分。這樣的報告就是一個包括簡要總結、主報告、分報告以及所有相關支撐材料的完整咨詢報告。如教育部課題組2003年發表的《從人口大國到人力資源強國》政策報告。顯然，這種完整報告和僅供決策者閱讀的簡要報告明顯不同，由于這兩種報告的文體和風格完全不同，因此在接受委托之初，咨詢者一定要問清楚委托者希望要的是哪種報告？如果雙方事先能就此達成共識，會大大減少以后的交流困難。
另一個問題是語言。無論是那種咨詢報告用語的基本原則都是“力求簡單明白”盡可能避免專業和學術術語。如果非要使用術語，則必須給予簡單明白的說明，報告正文要盡可能簡明、流暢易讀，而把需要解釋“關乎爭議”，需要補充說明的文字，一律放到輔助材料和注釋中去。尤其要避免在政策咨詢報告中炫耀專業學識，把咨詢報告變成了艱深苦澀的學術論文。就此而論，有志從事政策咨詢的學者應當重新審視甚至改變自己的語言習慣，學習政策咨詢的語言、風格和表達方式。在這方面，蘭德公司的咨詢報告尤其值得學習。例如：蘭德公司報告《中國與全球化2005》據說這類報告用詞基本控制在5000常用詞范圍內，以陳述句為主，要求具有高中水平的讀者可以讀懂，因為高中是基礎教育的最高階段，也是美國國民的平均教育水平，用簡單語言把復雜事情說清楚并非易事，是一個巨大的挑戰。所有想做政策咨詢的人都應當接受這個挑戰！
第三是利用圖表總結信息，減少讀者整理信息的壓力。閱讀是一個輸入信息的過程，因此讀者有整理信息的壓力，和文字相比，圖表有一目了然的優點，因此要盡可能用圖形來呈現思路、用表格來歸納信息、用文本框來補充信息等。這些方法都可以有效減少讀者整理信息的壓力，使他們可以集中精力思考政策方案的必要性、合理性、可行性和有效性。
以上是政策咨詢報告寫作的一些主要問題，在實際工作中還會有很多其它問題。這里要說明的是，政策咨詢報告寫作確有其特點和要求；但最為關鍵的核心問題仍然是“要有為決策者服務的意愿”，能從讀者需要和閱讀習慣出發，盡可能減少讀者的閱讀困難，使讀者可以迅速準確地獲得必要信息、把握作者的思路，對其進行準確判斷。如果做到這些，就是好的政策咨詢報告。
以上簡要介紹了筆者對政策咨詢的基本特點、工作模式以及政策咨詢報告的寫作要求的一些體會和看法。希望大家能有所收益，并在此基礎上“八仙過海、各顯神通”，把我國高等教育領域內的政策咨詢工作做好。原載《高等工程教育研究》2014年第2期