一、公共法律服務及其相關概念界定
（一）公共法律服務的內涵
作為基本公共服務體系重要內容之一的公共法律服務，對其內涵的認識、研究者各有不同的觀點，而國內到目前為止還沒有一個明確、統一的概念。但在基本表述上具有共同點，這就是公共法律服務是由司法行政機關統籌提供的，旨在保障公民基本權利、維護人民群眾合法權益、實現社會公平正義和保障人民安居樂業所必需的法律服務。[1]筆者認為：在公共法律服務概念中政府應當是公共法律服務的主導者，司法行政機關是對公共法律服務進行組織管理的重要部門，法律服務機構等組織及相關從業人員是具體的提供者；而受益者應為那些有著切實需要的普通百姓。
二公共法律服務體系的外延
對于公共法律服務體系所應當涉及的范圍和領域，研究者們也有不同的觀點。但一般認為公共法律服務建設體系應當包括：為全民提供法律知識普及教育和法治文化活動，為經濟困難和特殊案件當事人提供法律援助，開展公益性法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、公證、司法鑒定等法律服務，預防和化解民間糾紛的人民調解活動等。
筆者認為：無論公共法律服務體系包含什么樣的內容，它都應當是開放性的；同時公共法律服務體系的建設應當具有動態性，可以采取原則加具體列舉的模式來進行概括。因為社會生活在不斷發生變化，公共法律服務體系建設的內容應當與時俱進地進行動態調整，只有這樣才能滿足不斷變化、日益增長的公共法律服務的需求。
三公共法律服務的特點
由上述界定可將公共法律服務的特點歸納為以下幾點：
1.內容上具有公共性
首先，作為政府公共服務重要內容的公共法律服務，突出特點在于它的公共性；而公共性是政府的根本屬性，因此要求政府在公共法律服務體系建設過程中要起主導作用。其次，公共性還應當體現為服務對象的普遍性，即全體公民。
2.性質上具有公益性
公共法律服務的本質特征就是其公益性，即讓廣大公民獲得利益而不謀求回報。公共法律服務是政府買單，法律工作者提供服務，服務對象免費使用的服務機制。[2]在性質上強調公益，是就其服務的對象而言。公共法律服務主要是公益服務或免費服務或者減費服務，不是市場化的收費服務。這也是公共法律服務區別于一般法律服務的地方，因為公共法律服務更注重追求法律服務的社會功能。因此，公共法律服務具有公益性；不具有市場性。
3.服務目標上具有均等性
公共法律服務要求總體上是為大眾，為全民服務。因此，公共法律服務體系的建設應當充分保障人民群眾享有基本相等的公共法律服務權利。政府要提供足夠的公共法律服務資源滿足需求。當然，均等性也不是一步到位，基本公共法律服務均等性的實現既是其建設的長遠目標，也需要一個循序漸進的過程，以期逐步實現其服務目標。
4.責任上的保障性
公共法律服務強調的是政府的主導性，它是以政府的責任為前提，以政府的保障為基礎。如果缺乏這一特征，就談不上所謂的公共法律服務，在具體保障方式上主要采用政府向社會購買服務的方式，同時輔之以社會公益方式，但是社會公益只能是輔助方式。[3]
二、青島市公共法律服務體系建設的現狀
目前，青島市的公共法律服務體系建設可以說已經初具形態。概括起來，體現在“設立了人民調解中心”使其成為暢通群眾依法表達訴求、依法解決矛盾糾紛的渠道，開展律師進社區服務，參與涉法信訪、依法化解矛盾糾紛，基本上形成了政府主導“與經濟社會發展相協調的法律援助的大格局”，將律師公證、基層法律服務、司法鑒定等法律服務行業全部納入到法律援助體系；同時建立了法律援助官方微信平臺，以實現更好的服務困難群眾的宗旨。在法治宣傳等方面也開展了許多工作，但是還存在著一些亟待提升的空間。
（一）對公共法律服務的宣傳工作仍然不到位
目前，了解公共法律服務的人相對還較少，且對公共法律服務的范圍也不太了解。老百姓一般認為公共法律服務離自己較遠，沒有認識到公共法律服務與自己的貼近性，因此不能享受到公共法律服務所帶來的利益。
（二）對法律服務體系建設的目標定位存在著不同的認識
對于公共法律服務的認識不統一，主要體現為對于公共法律服務的公益性認識不足；而導致公共法律服務體系建設的目標定位存在著不同的認識，有的區、市、認為公共法律服務體系的工作范圍涵蓋了司法行政的所有職能，有的區、市、選擇了將司法行政的部分職能，比如：律師、公證、法律援助、人民調解等進行整合優化；也有的區、市、依托個別行業比如律師在服務領域和服務機制等方面推進。
（三）公共法律服務隊伍建設還需強化、服務質量還需改善
公共法律服務人員及其構成的隊伍作為公共法律服務體系建設的中堅力量，他們的素質和水平決定了公共法律服務質量和水平的高低。如果沒有一支功夫過硬、素質能力綜合全面的公共法律服務隊伍，公共法律服務體系的建設都將是不切實際的空談，更奢談公共法律服務質量的提高和改善。而目前的公共法律服務隊伍雖然發揮了相當重要的作用，但是仍然存在著一些亟待解決的問題：提供公共法律服務的人員素質參差不齊、提供的公共法律服務的質量相對較低，有些機構的法律服務工作者沒有專業的法學教育背景，解決問題的立場、思路并非從“法”出發。法律服務工作者尤其是一些基層法律服務工作者的后續培訓、學習比較缺乏，處理和解決問題的能力有所欠缺，還有一些法律服務工作者不能有效的約束自己的行為帶來的一些不良問題等等。
（四）公共法律服務的經費保障機制有待進一步完善
目前，除了法律援助外，提供的其他公共法律服務：如律師參與涉法涉訴值班、矛盾糾紛化解、普法宣傳等，多數地方是無償服務，僅有少數地方解決了通訊交通補貼和值班補貼，法律援助經費保障水平也較低。此外，公共法律服務體系建設的工作經費：如社區律師工作站點的辦公經費保障，在多數地方也沒有落實到位。公共法律服務是政府公共服務的重要組成部分，具有公益性。這種公益性必須以政府的財政保障為前提的；而不能以法律服務工作者的無償付出作為代價。過低的公共法律服務補助或無償服務，很難使法律服務工作者產生積極性。因此，如果政府在財政等方面不能為公共法律服務提供重要的保障，公共法律服務也將難以常態化和持續化，公共法律服務質量的提高也將難以實現。
（五）公共法律服務體系建設有待進一步制度化
當前，青島市公共法律服務體系建設雖已取得一定的成績，但是制度性的建設還有待進一步完善，如：如何評價公共法律服務體系的質量？是否需要制定統一的綜合評價標準？又如：如何對公共法律服務進行監管和監督？如何規范律師、中介組織與司法人員的行為等等問題，都需要出臺一套制度性措施加以規范。
（六）人民調解工作仍要深入拓展
目前，青島市人民調解的大格局正在形成并不斷完善；但是仍然以司法系統內的傳統的調解形式為主，行業性、專業性調解還遠不能夠滿足公共法律服務的需求。司法機關對這部分的調解還需要采取強化措施，將其納入到公共法律服務體系建設之中。
三、加強青島市公共法律服務體系建設的若干建議
隨著社會經濟的發展和進步，也由于各種社會矛盾的不斷出現，公眾對公共法律服務的需求逐步增長。在公共服務法律體系的建設過程中，需要實現公共法律服務體系的常態化，并保持一定的持續性；而不是“曇花一現”離不開各級政府的大力主導，離不開各級行政機關的組織管理。而各類法律服務機構及其工作者的積極主動參與也不可缺少，當然新興媒介手段助力也是一種有效的措施。因此，為更好地向廣大群眾提供公共法律服務，必須從制度設計、系統規劃到整體推進等方面進行不斷的探索。筆者認為需要從以下幾方面進行完善：
（一）強化青島市公共法律服務的隊伍建設，改善服務質量
1.深入持久推進公共法律服務隊伍建設
法律工作者是公共法律服務體系建設的核心力量；而服務水平和服務質量的提高與法律工作者的法律水平和法律專業素養息息相關。因此，必須深入推進公共法律服務隊伍的建設，加快公共法律服務隊伍建設；一方面，采取措施將一批素質高、知識結構合理的優秀律師吸引到我市的公共法律服務體系建設之中，充分發揮律師在公共法律服務中的優先作用，從而不斷壯大我市的公共法律服務的人才隊伍。另一方面在現有隊伍的基礎上，持續強化統一培訓和業務學習。特別是要強化對基層法律服務工作者的教育培訓和指導。
2.進一步改善青島市公共法律服務質量。
公共法律服務質量是公共法律服務體系建設的核心，缺乏質量至上的理念，忽視公共法律服務水平的提高，青島市的公共法律服務體系建設將躑躅不前。因此，需要進一步開拓服務領域，提高公共法律服務供給能力，在此基礎上，進一步完善公共法律服務的便民化措施。目前青島市設立的公共法律服務微信平臺、微博平臺等，對方便廣大公眾確實起到很大的作用；但是也應注意到，對于某些特殊群體如老弱病殘、農民工等，可能不會使用這些平臺或缺少網絡條件或硬件條件。因此，對于這部分群體來說，微信、微博未必是一種方便措施。因此，有必要建立各種層級的綜合性公共法律服務實體中心或者設立公共法律服務站點，提供一站式公共法律服務，為特殊群體提供方便快捷的公共法律服務。
（二）采取多種措施、完善青島市公共法律服務的資金保障機制
前文提到，公共法律服務以公益性為其主要特征。但是，目前大多數法律服務機構，如律師事務所、基層法律服務所、司法鑒定機構等都是自收自支單位。免費服務可以有，但是不能占據太大的比重，否則他們無法維持自己的基本生存和發展的需求。另外，包括公證機關和調解機構在內的法律服務機構，在提供公益性法律服務的過程中，服務費用可以不收取；但是一些基本的材料費等必要的支出也不可能由服務者自己墊付。因此，公共法律服務體系建設必須由政府提供資金保障。
1.政府應設專項資金用于建設公共法律服務體系，并持續增加資金投入
這些應包括但不限于：逐步將公共法律服務經費納入政府財政預算，在公共法律服務經費上實現持續的供給擴充，法律顧問經費保障逐步形成制度化，法律援助律師辦案費用進一步提高等逐步形成以政府投入為主的多渠道經費保障機制。
2.加快公共法律服務產品的政府購買與公益補償相結合的機制建設
公共法律服務雖然具有公益性等特征；但是律師、司法鑒定人員等法律服務人員作為服務主體在向社會提供公共法律服務的過程中，同樣會產生工作費用和服務成本，同時還需要處理自身生存發展與參與公益服務這兩者之間的沖突關系。因此，公共法律服務體系建設，既要從法律服務工作的內在規律出發；另一方面還要從“可持續”的角度出發，完善政府的財政政策措施，實現公共法律服務體系建設的常態化、持續化需要：
①建立完善公共法律服務產品的政府購買機制，包括法律服務人員擔任政府法律顧問、參與矛盾糾紛化解、參與信訪接待、辦理法律援助案件、參與社區法律服務站點值班、接待等。實行政府購買、制定購買目錄和相應的購買機制，或者通過政府購買的形式設立專門的公益法律服務機構，組建由律師公證員、法律服務工作者等法律專業人才組成的公共法律服務團隊。如律協與司法局成立一個專門的公益法律服務機構，由政府發工資，專門讓一批人做公益律師。
②完善法律服務機構公益服務的補償機制。在政府的協調下，對積極參與公共法律服務，服務業績突出的法律服務機構，通過稅收、表彰、獎勵培訓等手段，加以激勵。
③建立公益慈善基金制度。公共法律服務經費不可能完全由政府大包大攬，還可以通過募集慈善基金等多種形式來獲得資金，鼓勵社會力量參與其中。
（三）強化公共法律服務體系的制度化建設
公共法律服務體系建設涉及組織、管理以及體制、機制、政策等諸多方面因素。因此，須從制度上保障和加強公共法律服務體系的建設，充分發揮政府主導作用的基礎上具體由司法行政機關強化其制度化建設，不斷規范公共法律服務的各項規則制度和程序，實現公共法律服務的長期和有效運作。
1.加強對公共法律服務體系建設的組織領導。建立由各級司法行政機關主要領導牽頭掛帥的公共法律服務體系建設領導小組，協調各相關部門各條線抓好工作落實和工作推進。選擇工作基礎較好，工作推進較快的單位進行試點，研究發展趨勢總結推廣試點經驗。
2.設立公共法律服務的綜合評價標準。衡量公共法律服務質量的高低離不開相應的評價標準和評價體系；而評價標準和體系的確立涉及多個層次，包括如何認定各類法律服務機構的資質、相應的硬件設施以及人員的配備情況、業務規范、工作流程的具體規定、具體服務質量的評價標準等等都應當不斷細化形成體系。
3.進一步加強對公共法律服務的監督指導。司法行政部門應當建立健全服務質量評價機制形成服務質量跟蹤、檢查評查、檢查公布等一整套工作機制，確保服務質量；同時要不斷加強案件監督管理、落實監督機制，并實行司法機關對公共法律服務的全程化監管，定期對公共法律服務體系建設、措施落實情況進行監督檢查和評估檢查。如設置服務質量反饋制度，受援人員對服務質量反饋給相關機關，每一項公共服務完成后進行驗收，并實行服務定期回訪機制等等。
4.規范公共法律服務工作者尤其是律師的行為，持續強化對公共法律服務行業的監督指導。依法規范律師、中介組織與司法人員的交往行為，對違反相關規定的法律服務工作者要給予一定的處罰。
四、加強行業性、專業性人民調解組織建設
目前，青島市各區、市、的調解工作仍有深入拓展的必要。傳統意義上調解主要是針對個體型的家庭、婚姻、鄰里關系等民事糾紛進行化解，而新形勢下，人民調解已擴展到交通、醫患、勞動、消費、土地拆遷、勞動爭議、環境、企業改制、物業受理等多個領域。如仍采用傳統的調解方法已經不能有效的化解糾紛。因此，必須在完善傳統調解的基礎上加強行業性、專業性人民調解組織建設并形成多種調解相結合的聯動工作體系；另一方面，要優化人民調解員的隊伍結構，將具有法律專業等綜合素質比較高的人員納入調解隊伍。
公共法律服務體系建設既是實現黨的十八屆四中全會提出的全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的有機組成部分；又是一項惠及民生的工程它有利于維護和諧穩定，實現社會公平和正義。由于現實條件的約束，這種制度改進和完善不可能一蹴而就，需要我們從本身實際出發，循序漸進地深化青島市各級公共法律服務體系的改革。原載《青島行政學院學報》2015年第3期