黨的十八屆四中全會明確指出“依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系”，充分發揮政府主導作用，整合公共法律服務資源，建立完善覆蓋城鄉一體的公共法律服務體系，既是貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神的理論精神，也是建設中國特色社會主義法治體系的重大創舉，更是司法行政部門轉變職能、創新社會管理的生動實踐，構建公共法律服務體系將為基層公共法律服務注入新的內涵和活力，也必將為服務經濟轉型、化解矛盾糾紛、促進民生和諧作出新的更大貢獻。
一、建立基層公共法律服務體系的重要意義
加強基層公共法律服務體系建設，促進公共法律服務均等化、便民化，是適應經濟發展新常態的現實需要，也是政府為民服務義不容辭的責任。它的建立有利于保障居民的合法權益，有利于營造和諧穩定的外部環境，為經濟社會又好又快發展夯實基礎。
（一）建設法治型、服務型政府的需要。加快建設具有中國特色的基層公共法律服務體系是推進政府職能轉變、完善公共服務、創新社會管理的重大舉措。它滿足了人民群眾對法律服務需求呈現日益增長趨勢的現實需要。受傳統觀念、國家政策、群眾素質等多種因素的影響，我國基層組織不健全、自治能力差，加之人口多、底子薄、基層群眾收入水平底，基層社會發展情況越來越復雜矛盾越來越突出，法律服務產品供需不平衡的矛盾日益凸顯。我國發展中不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出。城鄉二元結構尚未根本改變，城鄉差距存在拉大的趨勢，這種差距不僅體現在經濟方面，也體現在公共法律服務方面。發揮政府主導作用，整合社會資源，建設覆蓋城鄉、惠及全民的公共法律服務體系，不僅是中國特色社會主義的現實需求，也是化解基層矛盾維護社會穩定的現實需要，更是創新社會管理、維護公平正義、建設法治政府和服務型政府的現實需要，有利于提高為社會服務、為人民服務的能力和水平。
（二）提高基層治理法治化水平的需要。現代法治社會的標志是具備完善的法律體系、設立公正的司法制度和嚴格執法制度、擁有健全的民主監督制度和較高的全民法律意識。法治社會強調法律維護公共利益、執行公共事務，也強調對權力的約束控制。基層公共法律服務是基層治理中的重要組成部分，也是建設法治社會的現實需要。黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國重大戰略以來，基層公共法律服務進一步向基層治理的“末梢”延伸，但受封建殘余勢力和思想的影響，在相對封閉的偏遠山區、個別家族中仍然存在人治大于法治、實行家長制、搞一言堂等現象。我國法治建設還處在比較初級的階段，面臨著理想與現實、繼承與發揚、普遍與特殊等諸多矛盾，面臨著文化價值的沖突等問題。構建基層公共法律服務體系著眼實際，提高基層依法治理水平、建設法治社會的迫切需要。
（三）維護社會和諧穩定的需要。目前，我國處在改革發展的關鍵期，伴隨社會轉型的是人民內部矛盾糾紛和利益群體的多元化。在紛繁復雜的社會主義初級階段，我國經濟社會發展矛盾凸顯、利益沖突多變，對構建滿足不同人群、不同層次需求的法律服務體系提出了新的更高層次的要求。作為社會利益的調節器，公共法律服務體系著眼于暢通渠道、糾紛預防、矛盾調處、法治宣傳，著力推進政府依法行政、促進社會公平正義。公共法律服務體系具有其獨特性和不可代替性，能最大限度地保障社會和個人利益，對促進糾紛防治、避免矛盾激化、維護社會穩定發揮著重要的作用。
二、基層公共法律服務體系建設存在的問題
（一）職能定位不準。一是大多數公共法律服務機構提供法律援助、矛盾糾紛調處等公益性服務，但這些常規性工作，在原有的司法體系中已趨近完善，其職能定位與其他部門存在職能不清、權責不明的情況，相互有交叉又有區別，并非一種協同合作的關系，沒有形成資源共享，既浪費了資源又影響了效率。二是目前設立的各類人民調解組織、法律援助機構、等公共法律服務機構大多是由自上而下的行政行為，機構性質不明確，相關制度不健全，服務項目缺乏連續性，服務呈現封閉性、分散性、臨時性，不利于公共法律服務體系的建設和法律服務活動的深入開展。三是基層公共法律服務的非公益性行為本身注重追求經濟利益而非社會利益，其功能定位本身與政府性、公益性、非營利性存在一定差距，不能完全滿足中低收入階層和弱勢群體的法律需求。
（二）工作保障不足。一是全國各地逐步建立了法律服務機構網點，增加了相應的機構、站點、人員，但專項資金僅僅依靠司法行政部門以獎補資金的形式補給，存在資金不足、運轉困難的問題，難以維持公共法律服務的正常開展。二是目前開展公共法律服務的主要力量是司法行政部門，具有職業資格的人員相當有限，基層法律服務資源分配不均，多數在律師事務所和法律援助中心，人民調解委員會、法律援助工作站缺乏理論水平高、實踐能力好的高素質專業人員，供需矛盾突出，難以保證群眾在“家門口”享受到公共法律服務。三是受地區發展先后和人才因素的影響，各地未形成優勝劣汰的人員競爭機制。基層法律服務人員多由當地干部或經驗相對豐富的長者擔任，他們理論水平相對較低，處理事務僅憑實踐經驗，難以從法律上給予強制性、專業性保障。
（三）實踐廣度和深度不足。多數部門開展法律服務工作的廣度和深度不足，未聘請法律顧問，未簽訂法律顧問合同，未建立法律顧問制度，缺少統一的規范和標準，律師服務政府及職能部門的重大決策和行政執法尚不明確。法律顧問為基層政府提供服務、參與重大疑難矛盾糾紛處理、參與影響力大的法治宣傳活動等方面作用發揮不突出。各部門處理日常事務和行政執法中本身存在一定的缺陷。通過政府購買公共法律服務不夠，基層公共法律服務規模和服務范圍不明確，缺乏影響力，在群眾中的口碑、威信和信任度大打折扣，一定程度上影響了基層公共法律服務的水平和質量。
三、推進基層公共法律服務體系建設的思考
（一）準確定位，構建全方位、系統化、多元化公共法律服務體系。構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系工作不僅是司法行政部門的重點工作，也是政府為民辦實事的重要內容。政府應當準確定位，主動承擔對社會提供基本法律服務的責任，按照“政府購買服務、支持社會力量參與”的公共服務理念，構建全方位、系統化、多元化公共法律服務體系，做好縱向資源整合和橫向部門聯動。一是探索建立司法行政與勞保、民政、信訪等部門對接的工作機制，加強司法行政部門與法院、檢察院、公安局等部門的統籌協調，建立司法調解、行政調解、人民調解“三大調解”聯動機制，完善公共法律服務配合機制，推動解決基層公共法律服務體系建設中存在的突出問題，促進公共法律服務職能的有效發揮。二是堅持因地制宜、分類指導的原則，建立律師、公證、司法鑒定、人民調解、法律援助、法治宣傳、基層法律服務“七結合”的運行機制，充分調動專業化團隊的積極性，打造網格式管理的公共法律服務。三是組織多方籌資、鼓勵相關機構和個人為公共法律服務提供贊助、建立社會性公益機構，動員社會力量參與公益性法律服務，努力實現公共法律服務體系組織形式的多樣化和服務主體的多元化。確立經費保障機制確保長效運行，構建政府主導提供政策資金支持、司法行政部門組織、法律服務行業實施、社會力量廣泛參與的科技化、網絡化、數字化服務新格局，形成結構合理、覆蓋城鄉、網絡健全、百姓認同、惠及全民的公共法律服務體系，滿足廣大人民群眾要求解決最關心、最直接、最現實的利益問題的需要。
（二）打造品牌，構建全域性、網格化、信息化的公共法律服務體系。一是依托法律援助中心建立接待“窗口”、“大調解”工作平臺，圍繞司法行政工作重心，探索在市（縣、區）建立司法行政公共法律服務中心、鄉（鎮）建立法律服務工作站、村（社區）建立公共法律服務聯系點，進一步拓展法治宣傳和法律服務功能，整合法律援助、法律咨詢、人民調解、法治宣傳、律師服務、公證服務等司法行政服務職能，打造綜合與專業一體的“窗口化、超市化、一站式”的公共綜合法律服務平臺，構建“一小時”法律服務圈。二是圍繞“扎根社區、服務群眾、促進和諧”的工作思路，發揮“聚變”功能，搭建司法行政法律服務資源有序運作的新平臺，把把自發的組織起來，分散的集中起來，把隨意的規范起來，進一步推進和建強法律服務工作平臺。三是通過干部向群眾講法、群眾向群眾普法，每一個人成為基層普法和公共法律服務的基礎單元，既是法治文化的接受者又是法治建設的傳播者，及早掌握社情民意，大力開展法律服務，及時化解矛盾糾紛，讓群眾足不出戶就能夠享受到高效便捷優質的“家門口”法律服務。實現服務效益的專業化、效益化、最優化，推動司法行政整體職能的有效發揮，促進公共法律服務質量和水平的“雙提升”。
（三）保障人才，構建公益性、科學化、專業化的公共法律服務隊伍。公共法律服務離不開專業精干的人才隊伍支撐，作為基層公共法律服務體系建設的基礎單元，僅僅依靠在編人員的力量遠遠不夠，還應當充分調動社會各方力量積極參與基層公共法律服務。一是積極發展壯大公職律師人才隊伍，充分利用律師的專業知識和職業優勢參與社會管理、開展公共法律服務，進一步充實法律援助中心、基層司法所、人民調委會的專（兼）職工作人員隊伍，實現法律專業化、職業化、社會化的良性結合，確保法律服務的法律性、規范性、專業性，形成公職律師、社會律師相互補充的格局，不斷提高服務質量和水平。二是充分調動律師、公證員、司法鑒定員、人民調解員、法律服務工作者的積極性，著力培養和選拔那些既有較深的理論功底又有較高的實踐操作能力且樂心于公共法律服務的人員，確立競爭機制、獎懲機制、人才發展機制和教學相長機制。利用律師、公證員等專業人員的優勢，定期組織開展業務培訓；選拔經驗豐富、理論扎實的法律服務人員組成講師團，為體系內工作人員定期授課，多渠道提升其理論水平和整體服務能力；實行優勝劣汰的方式，將公共法律服務開展情況納入年度考核指標，將考核結果納入干部總體評價，對積極參與公共法律服務的機構和個人給予表彰和獎勵。對工作不認真，任務不落實的相關機構人員，嚴肅處理其所在機構和個人，并責令辭退公共法律服務工作。四是培養和扶持發展更多的公益性法律服務民間組織，用公益服務的宗旨號召轄區內具有一定法律知識和熱愛公益事業的在職和離（退）休的法官、檢察官、警察、律師、公證員、教師等成立志愿者服務隊伍，有效減輕政府負擔，緩解編制不足問題。培育和規范社會力量，建立完善志愿服務團體內部管理制度、工作制度，將其轉化為穩定有力的服務資源，積極開展公益性法律服務，滿足不同層次人員的多層次需求。
（四）落實資金，構建政府化、法治化、保障化的公共法律服務機制。巧婦難為無米之炊，經濟基礎決定了上層建筑，基層公共法律服務體系的正常運轉離不開資金的支持。一是基層公共法律服務體系的構建需要政府提供有力的政策保障和持續穩定的資金支持，公共法律服務應當主動適應經濟發展新常態，從傳統的無償公益轉變為有償服務，納入同級財政預算，并以此作為一種成熟可行持續有效的運行機制，才能充分調動法律服務人員的積極性，確保公共法律服務高質量、高效率、低風險、低失誤。二是由司法行政部門牽頭設立基層公共法律服務基金，提出服務項目，制定服務標準，進一步優化配置基層人員，保障公共服務人員的基本待遇。三是吸納社會資金投入，廣泛募集資金，對一些自發組織的公共法律服務團體，經團體申請，司法行政部門審核報政府同意可以給予資金支持，構建政府與社會力量合作共建的格局。