黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”。五中全會(huì)進(jìn)一步指出，要“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高”的目標(biāo)，并提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念。貫徹這些要求，江蘇在近幾年公共法律服務(wù)體系建設(shè)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出推動(dòng)公共法律服務(wù)均等化建設(shè)的目標(biāo)，為公共法律服務(wù)體系建設(shè)理論和實(shí)踐注入了新的內(nèi)涵。推進(jìn)公共法律服務(wù)均等化，是以習(xí)近平總書記重要指示精神為指引、將公共法律服務(wù)體系建設(shè)深入推進(jìn)的題中應(yīng)有之義，是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型司法行政機(jī)關(guān)、維護(hù)社會(huì)公平正義的重要舉措，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期司法行政工作的重大政治任務(wù)。
一、公共法律服務(wù)體系建設(shè)的定位與均等化的內(nèi)涵
公共法律服務(wù)均等化，是指全體公民和社會(huì)組織都能公平可及地獲得大致均等的公共法律服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等、全面普惠，而不是簡(jiǎn)單的平均化和無差異化，重點(diǎn)解決的是公共法律服務(wù)不平衡的問題。它要求政府及相關(guān)服務(wù)主體，要為不同社會(huì)階層的所有公民和社會(huì)組織提供生存發(fā)展所必需的法律服務(wù)，是政府職能和社會(huì)運(yùn)行模式的一次整體性轉(zhuǎn)變。
均等化的公共法律服務(wù)體系的內(nèi)涵呈現(xiàn)為以下幾個(gè)層次：
（一）強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)均等。強(qiáng)調(diào)公共法律服務(wù)的“機(jī)會(huì)均等”，是因?yàn)楣卜煞⻊?wù)資源對(duì)個(gè)體的生存和發(fā)展來說是必需的，必須保障全體社會(huì)成員依法均等享有，這符合社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的整體利益。當(dāng)然，鑒于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，允許公共法律服務(wù)存在數(shù)量和質(zhì)量上的差異。
（二）均等化具有過程性特點(diǎn)。推進(jìn)公共法律服務(wù)均等化，就是讓一定區(qū)域的居民所享受的公共法律服務(wù)數(shù)量不斷增加、服務(wù)質(zhì)量不斷提高、服務(wù)差距不斷縮小并趨于消除，這是社會(huì)發(fā)展的基本過程。強(qiáng)調(diào)公共法律服務(wù)均等化的“過程”性，有利于促進(jìn)政府有效利用公共權(quán)力和公共資源，促進(jìn)居民公共法律服務(wù)消費(fèi)的逐步平等化。
（三）公共法律服務(wù)均等化以保護(hù)公民的基本權(quán)利為核心。公民權(quán)利的保障是法治建設(shè)的根本。公共法律服務(wù)均等化的最大價(jià)值，在于最廣泛地保障公民的基本權(quán)利，保障居民不會(huì)因居住、出生、教育、收入和社會(huì)地位等非法治因素的差異，而喪失獲取法律服務(wù)的“法律面前人人平等”.這是促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要前提。
（四）均等是公共法律服務(wù)體系建設(shè)要實(shí)現(xiàn)的高級(jí)目標(biāo)。公共法律服務(wù)的“自由均等標(biāo)準(zhǔn)”，就是要保障居民能夠在不妨礙他人利益的前提下，按照自己的意志決定自己的行為，自主選擇公共法律服務(wù)的內(nèi)容和方式，從而實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。在這個(gè)過程中，個(gè)人的自由意志得到發(fā)揮，個(gè)人在公共法律服務(wù)中的選擇權(quán)得到充分尊重。
二、國外推進(jìn)公共法律服務(wù)均等化的主要做法
法治發(fā)達(dá)國家在現(xiàn)代法律制度建設(shè)方面的先行經(jīng)驗(yàn)，比如政府主導(dǎo)的現(xiàn)代法律援助制度的供給模式，對(duì)推進(jìn)我國公共法律服務(wù)均等化建設(shè)具有參考價(jià)值。
（一）法治發(fā)達(dá)國家法律援助主要供給模式考察。法治發(fā)達(dá)國家法律援助提供模式按照國家在法律援助過程中的地位、參與程度、經(jīng)費(fèi)投入等，大概分為私人律師模式、專職律師模式、混合模式三種，主要涉及申請(qǐng)審查、援助提供、質(zhì)量監(jiān)督、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容。
1.私人律師模式。以英國為代表。國家不建立專門的法律援助機(jī)構(gòu)，只設(shè)有法律援助的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定法律援助計(jì)劃、審批當(dāng)事人的法律援助申請(qǐng)，具體的法律援助服務(wù)由私人律師、私人律師事務(wù)所提供，國家根據(jù)法律援助的服務(wù)時(shí)間、辦理階段或者案件數(shù)量核算工作量，并依照法律規(guī)定的法律援助服務(wù)費(fèi)用支付標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償。國家除給予法律援助相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持外，主要是通過制定有關(guān)法律、法規(guī)，從宏觀上對(duì)整個(gè)社會(huì)的法律援助進(jìn)行指導(dǎo)和管理，不參與具體法律援助運(yùn)作。
2.專職律師模式。以美國、日本為代表。該模式下，政府設(shè)立專門的法律援助機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)專職律師，向符合法律援助條件的當(dāng)事人提供法律援助，為受援人解決各項(xiàng)訴訟費(fèi)用是與解決公民失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等各種困難意義相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)福利，因而法律援助制度也成為國家整個(gè)社會(huì)保障體系中的一項(xiàng)福利制度。
3.混合模式。這種模式以北歐國家最為典型，是指法律援助機(jī)構(gòu)兼具管理與實(shí)施的模式或者具有上述兩種模式優(yōu)點(diǎn)的混合模式。瑞典把私人律師提供法律援助與通過國家公共機(jī)構(gòu)獲得法律援助的需要有機(jī)結(jié)合起來，需要法律援助的公民可以在公共法律事務(wù)所和私人執(zhí)業(yè)律師之間自由選擇，公共法律事務(wù)所和私人律師不壟斷法律援助。在這種雙軌制的服務(wù)模式中，國家公共法律事務(wù)所占據(jù)主要地位，私人律師執(zhí)業(yè)者處于輔助地位。這種模式便于不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)狀況、不同法律領(lǐng)域的當(dāng)事人自由選擇，靈活性強(qiáng)，為多數(shù)國家所采用。
（二）對(duì)我國公共法律服務(wù)均等化建設(shè)的啟示
1.政府主導(dǎo)是推進(jìn)公共法律服務(wù)均等化的關(guān)鍵。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，政府都是推動(dòng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的主導(dǎo)力量，沒有政府的宏觀指導(dǎo)，無法建立完善高效的公共法律服務(wù)體系。在公共法律服務(wù)供給的初期階段，英美等國比較依賴市場(chǎng)化的機(jī)制，政府推動(dòng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)也主要是通過向市場(chǎng)購買法律援助服務(wù)，政府基本不參與服務(wù)提供和過程監(jiān)管，導(dǎo)致用于法律援助的財(cái)政支出大幅增長(zhǎng)，管理效率低下，政府推動(dòng)公共法律服務(wù)保障的政策也沒有發(fā)揮出改善社會(huì)管理、提高政府效能的作用。最終，不得不采取相應(yīng)的改革措施，不斷加強(qiáng)政府對(duì)公共法律服務(wù)的影響力和調(diào)節(jié)能力，以確保公共法律服務(wù)不偏離政府主導(dǎo)的方向。
2.社會(huì)參與是構(gòu)建服務(wù)供給混合模式的重要內(nèi)容。混合模式是世界公認(rèn)的公共法律服務(wù)最佳模式，其關(guān)鍵是把政府主導(dǎo)與社會(huì)參與有機(jī)結(jié)合，以政府來統(tǒng)籌多元化、多樣化的法律服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)最佳的資源配置和最高的管理效率。以北歐國家為例，政府提供的公共法律服務(wù)援助不僅主導(dǎo)了法律援助供給，也預(yù)留了空間給私人執(zhí)業(yè)律師等市場(chǎng)力量，形成了雙軌運(yùn)行的靈活機(jī)制。這種模式不僅保障了申請(qǐng)人的自由選擇權(quán)，提高了服務(wù)質(zhì)量，也減緩了私人律師提供法律援助的高收費(fèi)，運(yùn)行效果良好。
3.成本、質(zhì)量平衡是推進(jìn)公共法律服務(wù)均等化要解決的突出問題。目前，各國關(guān)于法律服務(wù)提供模式的實(shí)踐處于市場(chǎng)模式、專職模式、混合模式互動(dòng)融合狀態(tài)，如何達(dá)成成本和質(zhì)量之間的平衡，是推動(dòng)事業(yè)發(fā)展的主要議題。就我國目前階段而言，一方面，法律服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育不夠充分，另一方面，政府關(guān)于公共法律服務(wù)體系化建設(shè)的政策已經(jīng)出臺(tái)，但定位尚不夠明確，構(gòu)建福利型公共法律服務(wù)模式還有很長(zhǎng)的路要走。當(dāng)前，要在不斷加大政府財(cái)政投入的同時(shí)，進(jìn)一步完善鼓勵(lì)志愿供給的各項(xiàng)政策，探索設(shè)立公共法律服務(wù)基金，引導(dǎo)多元化的社會(huì)資金投入到公共法律服務(wù)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)投入多元化。同時(shí)，要完善管理和運(yùn)作機(jī)制，使不斷加大的政府財(cái)政投入和社會(huì)投入迅速轉(zhuǎn)化為數(shù)量增長(zhǎng)、質(zhì)量提升、與人民群眾需求相適應(yīng)的公共法律服務(wù)供給，避免發(fā)展過程中的浪費(fèi)和低效現(xiàn)象。
三、推進(jìn)我國公共法律服務(wù)均等化的對(duì)策建議
從江蘇乃至全國范圍來看，公共法律服務(wù)均等化體系建設(shè)都存在服務(wù)供給不足、資源配置不均、資源整合不夠、工作保障不力等困難和矛盾，這既有客觀制約，也有主觀因素。作為一項(xiàng)整體性、社會(huì)性、長(zhǎng)期性的系統(tǒng)工程，公共法律服務(wù)均等化建設(shè)需要各級(jí)黨委政府在政策引導(dǎo)、資源整合、經(jīng)費(fèi)保障等方面綜合發(fā)力、創(chuàng)新機(jī)制，推動(dòng)公共法律服務(wù)朝著均等化方向邁進(jìn)。
（一）強(qiáng)化政策引導(dǎo)，做大做強(qiáng)法律服務(wù)業(yè)
法律服務(wù)資源的充足供給是建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系的前提。要出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，加強(qiáng)行業(yè)發(fā)展引導(dǎo)，加快推進(jìn)法律服務(wù)業(yè)自身發(fā)展。一方面，要明確改革發(fā)展方向。目前，律師、公證、基層法律服務(wù)等都需要在頂層設(shè)計(jì)上明確改革方向，激發(fā)發(fā)展活力。比如，律師業(yè)需要完善“兩公律師”制度，進(jìn)一步總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加緊修改《律師法》，把公職律師、公司律師制度納入我國律師制度整體框架，明確公職律師的法律地位、權(quán)利義務(wù)和參與范圍，理順管理體制和機(jī)制；公證行業(yè)需要堅(jiān)持以非營利性為方向、以公益性為目標(biāo)的體制改革框架；基層法律服務(wù)業(yè)要明確發(fā)展定位，完善有關(guān)基層法律服務(wù)的法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)基層法律服務(wù)工作的制度化、規(guī)范化。另一方面，要優(yōu)化執(zhí)業(yè)環(huán)境。法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要良好的外部環(huán)境，要推動(dòng)完善符合律師、公證、基層法律服務(wù)等行業(yè)特點(diǎn)的稅收、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等政策，探索建立律師、公證、基層法律服務(wù)行業(yè)商業(yè)保險(xiǎn)一攬子計(jì)劃，健全律師行業(yè)保險(xiǎn)保障機(jī)制。
（二）強(qiáng)化資源整合，為公共法律服務(wù)引入源頭活水
公共法律服務(wù)是一個(gè)范疇廣泛的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)大力推動(dòng)法律服務(wù)資源多樣化、供給多樣化。從當(dāng)前來看，一要大力推動(dòng)法律服務(wù)共同體建設(shè)。加強(qiáng)與公檢法部門和高校、科研機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作，引導(dǎo)公安民警、檢察官、法官以及高校教師參與普法宣傳、矛盾糾紛調(diào)處、法律咨詢以及法律服務(wù)等活動(dòng)，積極構(gòu)建常態(tài)化的“大公共法律服務(wù)”體系。通過組建跨區(qū)域法律服務(wù)團(tuán)（組）、信息化建設(shè)等渠道，將法律服務(wù)力量配置到基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，緩解公共法律服務(wù)力量區(qū)域性矛盾。同時(shí)要積極整合基層法律服務(wù)資源，充分發(fā)揮其貼近基層、貼近實(shí)際、貼近群眾的優(yōu)勢(shì)，為群眾提供法律咨詢，開展法治宣傳，參與糾紛調(diào)解，零距離開展工作。二要有效整合利用志愿者力量。志愿者群體是一支可以最大化利用的潛在力量，也是衡量社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志。要健全公共法律服務(wù)志愿者注冊(cè)制度，以“注冊(cè)便利化、服務(wù)便利化”為目標(biāo)，深入研究群眾法律服務(wù)需求和公民參與志愿服務(wù)的特點(diǎn)，針對(duì)法治宣傳、法律咨詢、法律援助、人民調(diào)解、政策宣講等群眾性公共法律服務(wù)活動(dòng)，建立與各類志愿者管理部門信息交換和資源共享機(jī)制，探索完善志愿者參與公共法律服務(wù)的制度化渠道，積極引導(dǎo)志愿者向公共法律服務(wù)領(lǐng)域集聚。三要健全社會(huì)激勵(lì)機(jī)制。協(xié)調(diào)稅務(wù)、工商、民政等部門聯(lián)合出臺(tái)政策，通過稅收、表彰、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、補(bǔ)助等手段，引導(dǎo)和激勵(lì)更多的市場(chǎng)力量進(jìn)入公共法律服務(wù)領(lǐng)域。司法行政機(jī)關(guān)和行業(yè)協(xié)會(huì)要?jiǎng)?chuàng)造條件、搭建平臺(tái)，組織引導(dǎo)專業(yè)法律服務(wù)人員，尤其要引導(dǎo)青年律師、實(shí)習(xí)律師在執(zhí)業(yè)初期就樹立良好的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，自主發(fā)掘服務(wù)需求、開發(fā)服務(wù)產(chǎn)品，開展多元化公共法律服務(wù)，為社會(huì)治理注入法治元素。
（三）強(qiáng)化政府主導(dǎo)，加大公共法律服務(wù)保障力度
建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系最根本的是政府的宏觀指導(dǎo)和政策支持，尤其是強(qiáng)有力的組織保障、經(jīng)費(fèi)保障和制度保障。首先，建立和完善組織保障體系。各級(jí)黨委政府要認(rèn)識(shí)到公共法律服務(wù)體系建設(shè)的必然性、重要性和緊迫性。在組織領(lǐng)導(dǎo)上，將公共法律服務(wù)體系建設(shè)提到與其他公共服務(wù)同等重要的議事議程；在運(yùn)行機(jī)制上，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、司法行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施、相關(guān)部門協(xié)作配合、社會(huì)廣泛參與的長(zhǎng)效工作機(jī)制，推動(dòng)財(cái)政、編制、民政、稅收、工商、政法各機(jī)關(guān)等部門以及工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等社會(huì)組織和事業(yè)單位加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支持和人員保障；在政策層面，將公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃實(shí)施重大項(xiàng)目，納入政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目，納入基本公共服務(wù)建設(shè)內(nèi)容。建立和完善經(jīng)費(fèi)保障體系。在政府購買公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)中設(shè)立公共法律服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，與法律援助經(jīng)費(fèi)并列，專用于購買公共法律服務(wù)，并接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督。根據(jù)事權(quán)和支出相一致的原則，省市兩級(jí)財(cái)政明確一定數(shù)額和比例的公共法律服務(wù)支出經(jīng)費(fèi)，縣級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況采取以案定補(bǔ)的形式予以保障，三級(jí)聯(lián)動(dòng)確保公共法律服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)費(fèi)支持。建立省級(jí)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和省以下轉(zhuǎn)移支付制度，有效發(fā)揮省市級(jí)財(cái)政對(duì)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的協(xié)調(diào)功能。建立和完善公共法律服務(wù)法制體系。最新修改的《立法法》，擴(kuò)大了地方立法的立法范圍和立法主體，要加快公共法律服務(wù)體系建設(shè)地方立法步伐，出臺(tái)針對(duì)服務(wù)體系構(gòu)建的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，逐步形成以地方綜合立法為統(tǒng)領(lǐng)，以地方法律援助條例、人民調(diào)解工作條例等單行地方立法為主體，以地方志愿者管理辦法等附屬立法為支撐的省域公共法律服務(wù)地方法制體系，確保公共法律服務(wù)體系建設(shè)在法治軌道運(yùn)行。原載《中國司法》2016年第1期