政府購(gòu)買公共服務(wù)，是20世紀(jì)80年代以來國(guó)際社會(huì)普遍出現(xiàn)的發(fā)展趨勢(shì)。政府將公共服務(wù)外包給非營(yíng)利組織、企業(yè)或其他社會(huì)組織，建立多元化的社會(huì)化公共服務(wù)體系，對(duì)提高公共服務(wù)水平具有重要意義。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”、“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確提出，“十二五時(shí)期初步形成統(tǒng)一有效的購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，到2020年在全國(guó)基本建立比較完善的政府購(gòu)買服務(wù)制度”。倡導(dǎo)和推廣政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共法律服務(wù)，對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新公共法律服務(wù)提供方式，加快建立公共法律服務(wù)體系意義重大。公共法律服務(wù)是社會(huì)公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，推動(dòng)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品制度化建設(shè)，是堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的重要內(nèi)容，也是提高依法治國(guó)水平的重要舉措；是實(shí)現(xiàn)“公共服務(wù)均等化”，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)“服務(wù)型”政府的重要途徑；也是創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。政府購(gòu)買服務(wù)已成為當(dāng)下政府轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制中的熱點(diǎn)問題，對(duì)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品中存在的主要問題進(jìn)行理念研究，并借鑒域外經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)完善政府購(gòu)買公共法律服務(wù)制度和體系化建設(shè)具有指導(dǎo)意義。
一、政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品的必要性及其意義
政府通過購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品，創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制，引入和建立多元化的公共法律服務(wù)供給機(jī)制，能夠充分發(fā)揮法律職業(yè)共同體在社會(huì)治理體制中的積極作用，促進(jìn)公共法律服務(wù)社會(huì)組織體的發(fā)展，達(dá)到服務(wù)主體多元化、公共法律服務(wù)均等化，有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的創(chuàng)新之舉。
（一）通過政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品，促進(jìn)公共法律服務(wù)主體的多元化。催生政府購(gòu)買公共法律服務(wù)，本身意味著政府在法律服務(wù)成本、效率以及法律服務(wù)專業(yè)化水平的不足，政府自身已不能滿足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的公共法律服務(wù)需求。在有限的公共資源條件和財(cái)務(wù)資源下，需要透過政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品，引入非營(yíng)利性或營(yíng)利性社會(huì)組織提供專業(yè)化的法律服務(wù)，以期建立多元化的公共法律服務(wù)機(jī)制，增強(qiáng)公共法律服務(wù)產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量，從而有效地利用、配置好公共法律服務(wù)資源。
公共法律服務(wù)的內(nèi)容不同于其他相關(guān)行政服務(wù)產(chǎn)品，其專業(yè)性較強(qiáng)，政府通過購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品，引入法律專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)，由訓(xùn)練有素的法律職業(yè)共同體提供專業(yè)化的公共法律服務(wù)，既是對(duì)政府和公益性社會(huì)組織提供的法律服務(wù)專業(yè)水平不強(qiáng)的補(bǔ)充，又能填補(bǔ)和覆蓋法律服務(wù)市場(chǎng)的空白領(lǐng)域。未來提供公共法律服務(wù)的主體應(yīng)包括政府職能部門、公益性法律服務(wù)組織、髙校法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等。
（二）政府購(gòu)買公共法律服務(wù)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。政府購(gòu)買公共法律服務(wù)，促進(jìn)公共法律服務(wù)均等化，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
（1）有利于促進(jìn)社會(huì)法律服務(wù)組織的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)主體的多元化。政府通過購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品，培育出更多的熱衷于社會(huì)公益事業(yè)的組織，以增加公共法律服務(wù)滿足公民尤其是社會(huì)弱者的法律需求。（2）保障社會(huì)弱者的訴訟權(quán)益，從而維護(hù)社會(huì)公平正義。盡管我國(guó)憲法保障公民享有各種基本人權(quán)，但無救濟(jì)即無權(quán)利。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，社會(huì)兩極分化程度越顯嚴(yán)重，“個(gè)人財(cái)富的差異成為了權(quán)利行使不公平的現(xiàn)象，顯然與法律追求平等及公平正義的目的相違背”。[1]對(duì)于社會(huì)中下階層，尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體中，常有人因無法支付律師報(bào)酬或訴訟費(fèi)用，以致無法適當(dāng)、完全地行使其訴訟權(quán)利，其權(quán)利比社會(huì)中上層更容易遭受侵害。另外，在現(xiàn)實(shí)生活中，不少群體性、公益性事件涉及不特定人的公共利益，而法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)此關(guān)注度較少，這就要求政府通過購(gòu)買法律服務(wù)產(chǎn)品的形式來彌補(bǔ)市場(chǎng)供給的不足。
（三）政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品，推進(jìn)公共法律服務(wù)體制機(jī)制的創(chuàng)新。與發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革不同，西方國(guó)家改革的初衷主要是為了應(yīng)對(duì)福利國(guó)家的危機(jī)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提髙政府提供公共服務(wù)的效率和水平。而我國(guó)是在各級(jí)政府大力提倡構(gòu)建民生財(cái)政，繼續(xù)加大對(duì)公共服務(wù)投入的大背景下提出的，改革目的不僅僅是為了節(jié)約財(cái)政支出，更多的是要通過政府提供公共服務(wù)方式的改革，進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，更好地激發(fā)市場(chǎng)主體和社會(huì)的活力；通過整合和優(yōu)化各種政府、社會(huì)資源，創(chuàng)新和改善社會(huì)管理，進(jìn)而提高公共服務(wù)的績(jī)效，以不斷滿足公眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求促進(jìn)社會(huì)和諧。黨“十八大”和十八屆三中全會(huì)提出，“推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”；政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品，引入和利用民間社會(huì)組織或者非營(yíng)利性組織的法律專業(yè)力量，參與社會(huì)治理，改變了過去由單一的政府公共服務(wù)部門提供公共法律服務(wù)的模式，對(duì)于完善公共法律服務(wù)供給模式的社會(huì)治理體制具有必要性。某種程度上，政府通過購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品，創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制，改革政府提供公共法律服務(wù)的方式，對(duì)于暢通和規(guī)范公民利益訴求的表達(dá)利益的協(xié)調(diào)，合法權(quán)益的保障均具有益處。
二、政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品實(shí)踐中的問題
政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品，是創(chuàng)新公共法律服務(wù)體制機(jī)制的重要舉措，目前國(guó)家尚未出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)予以支持，這也導(dǎo)致地方政府在實(shí)踐模式上存在較大差距，同時(shí)也存在著一些共性問題主要體現(xiàn)為：
（一）政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品的依據(jù)模糊
“只能在法治底線原則基礎(chǔ)上通過社會(huì)管理的理論、機(jī)制和方法創(chuàng)新，運(yùn)用新理論、新機(jī)制、新方法，來不斷提升社會(huì)管理效率和質(zhì)量。”[2]但根據(jù)“依法行政”原理，并不能從現(xiàn)行的法律法規(guī)中找出“公共法律服務(wù)”法定范疇及其界定。但是，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出，“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式”、“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。”這是社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新的具體舉措，也是對(duì)政府“公共法律服務(wù)產(chǎn)品化”實(shí)施的政策依據(jù)。
國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2012]29號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）要求把“把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向社會(huì)提供”，但《規(guī)劃》并未將公共法律服務(wù)列入國(guó)家基本公共服務(wù)體系中。司法部《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》（2014）對(duì)公共法律服務(wù)項(xiàng)目界定為：普法教育、法治文化活動(dòng)、法律援助、公益法律顧問、法律咨詢、辯護(hù)、代理、公證、司法鑒定、人民調(diào)解，但司法部的指導(dǎo)性文件中并沒有對(duì)可以“產(chǎn)品化”的公共法律服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)一步作出界定，這也導(dǎo)致了各地方政府在試點(diǎn)“公共法律服務(wù)產(chǎn)品化”的過程中出現(xiàn)了服務(wù)產(chǎn)品的范圍不同，內(nèi)容多樣化的現(xiàn)狀。
（二）“公共法律服務(wù)產(chǎn)品化”的模式多樣
缺乏“公共法律服務(wù)產(chǎn)品化”的統(tǒng)一具體制度的指導(dǎo)，必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐模式的多樣化。結(jié)合地方政府的實(shí)踐來看，可以歸納為以下幾種。（1）根據(jù)司法行政所涉職能進(jìn)行界定，如蘇州和南京地區(qū)。《蘇州市政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)實(shí)施意見》（2014）中列入政府購(gòu)買服務(wù)的公共法律服務(wù)項(xiàng)目包括法律服務(wù)、法律援助、人民調(diào)解、普法宣傳、司法鑒定、社區(qū)矯正六大類計(jì)25項(xiàng)，約占蘇州市政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目標(biāo)總數(shù)的9.7%[3]，另有《南京市2014年政府集中采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)的通知》（寧政辦發(fā)[2013113號(hào)文）列入政府采購(gòu)的公共法律服務(wù)項(xiàng)目，包括法律訴訟服務(wù)、法律援助服務(wù)、法律文件代理服務(wù)、法律咨詢服務(wù)、公證服務(wù)、仲裁服務(wù)等七個(gè)子項(xiàng)目。（2）以政府履職所需和法律援助所需的法律服務(wù)為主，如廣東省和江西省。廣東省財(cái)政廳《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄（第一批）》僅包括“法律援助類”、“政府履職所需輔助性和技術(shù)性事務(wù)所涉法律服務(wù)”。[4]《江西省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見》（贛府廳發(fā)[2014]27號(hào)）將“法律援助、政府履職所需輔助性事項(xiàng)的法律服務(wù)”等界定為“購(gòu)買的內(nèi)容”。（3）以寬泛的服務(wù)對(duì)象設(shè)計(jì)產(chǎn)品內(nèi)容。例如，中山市律師協(xié)會(huì)根據(jù)《中山市構(gòu)建公共法律服務(wù)體系五年規(guī)劃（2013-2017）》編制出《公共法律服務(wù)產(chǎn)品目錄庫》，該目錄庫中包括了97項(xiàng)公共法律服務(wù)產(chǎn)品，服務(wù)對(duì)象既包括市鎮(zhèn)兩級(jí)人民政府及其職能部門，也涵蓋了村居、學(xué)校、商業(yè)協(xié)會(huì)、國(guó)有企業(yè)等。（4）以人民調(diào)解為公共法律服務(wù)產(chǎn)品。以“以事定費(fèi)、購(gòu)買服務(wù)”的“福田模式”為代表。“福田模式”的特點(diǎn)是對(duì)貼近基層的人民調(diào)解采取政府采購(gòu)，向律師事務(wù)所購(gòu)買法律服務(wù)，解決人民調(diào)解專業(yè)化的問題。另外，江蘇蘇州也采取個(gè)案補(bǔ)貼方式，實(shí)現(xiàn)“政府購(gòu)買調(diào)解服務(wù)”盡管現(xiàn)有法律規(guī)范中沒有界定清楚公共法律服務(wù)產(chǎn)品的范疇，但相關(guān)政策文件也提出了一些原則。如“法律法規(guī)規(guī)章有規(guī)定，或涉及國(guó)家安全、保密事項(xiàng)以及其他不適合向社會(huì)力量購(gòu)買，以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項(xiàng)目，不得向社會(huì)力量購(gòu)買”[5]法律援助、仲裁人民調(diào)解、公證等法律服務(wù)是法律援助中心和律師協(xié)會(huì)、仲裁委員會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)、公證處的法定職責(zé)，這些職責(zé)通過產(chǎn)品化進(jìn)行外包，既可能造成法定職能機(jī)構(gòu)的“懶政”現(xiàn)象，也可能會(huì)造成財(cái)政預(yù)算的重復(fù)。政府將這些法律服務(wù)項(xiàng)目產(chǎn)品化由法律服務(wù)市場(chǎng)的主體（主要是律師和律師事務(wù)所）提供有償服務(wù)，也會(huì)對(duì)充滿競(jìng)爭(zhēng)的法律服務(wù)市場(chǎng)形成沖擊，這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在政府采取定向委托的方式上。另外，法律服務(wù)中沒有以“公共性”和“公益性”為標(biāo)準(zhǔn)來劃清政府和市場(chǎng)的邊界，哪些屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共法律服務(wù)？哪些屬于可以形成產(chǎn)品的“公共法律服務(wù)項(xiàng)目”?這恐怕是公共法律服務(wù)產(chǎn)品化政策實(shí)施前首先要厘清的問題。對(duì)于特定的法律服務(wù)項(xiàng)目，如法律援助、人民調(diào)解、公證服務(wù)、仲裁服務(wù)，他們都受各自的法律調(diào)整。如《法律援助條例》對(duì)提供法律服務(wù)的主體、法律援助的內(nèi)容甚至法律服務(wù)的經(jīng)費(fèi)來源及其使用都有明文規(guī)定。《人民調(diào)解法》規(guī)定人民調(diào)解員的產(chǎn)生、選任辦法，人民調(diào)解員從事調(diào)解工作為無償服務(wù)，只須給予誤工補(bǔ)貼。根據(jù)《公證法》規(guī)定，公證服務(wù)只能由各地公證處依法收費(fèi)辦理。[6]按照“依法律行政”的基本原理，將法律援助、人民調(diào)解、公證服務(wù)、仲裁服務(wù)等納人公共法律服務(wù)產(chǎn)品采購(gòu)，并沒有法律的授權(quán)和依據(jù)。因此，在法律框架之外進(jìn)行公共法律服務(wù)體制機(jī)制的創(chuàng)新，本身就違反了法治的原則。
（三）公共法律服務(wù)產(chǎn)品提供的主體單一。從各地實(shí)施的公共法律服務(wù)產(chǎn)品的方案可以看出，公共法律服務(wù)產(chǎn)品的提供方主要由律師事務(wù)所（律師）參與政府采購(gòu)或者定向委托從而獲得產(chǎn)品購(gòu)買資格。例如，《中山市公共法律服務(wù)產(chǎn)品目錄（第一期）》就是由中山市的律師事務(wù)所律師組成的研發(fā)團(tuán)隊(duì)所開發(fā)的法律服務(wù)產(chǎn)品方案。
“公共法律服務(wù)產(chǎn)品化”的實(shí)質(zhì)是由政府支付公共服務(wù)產(chǎn)品的對(duì)價(jià)換取社會(huì)組織提供服務(wù)的市場(chǎng)行為，公共法律服務(wù)產(chǎn)品的提供主體的單一化和缺乏其他相關(guān)主體的競(jìng)爭(zhēng)，可能會(huì)推高公共法律服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)格，增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至?xí)惢癁槁蓭熜袠I(yè)對(duì)公共法律服務(wù)資源的瓜分。根據(jù)國(guó)際慣例和我國(guó)的法律規(guī)定，律師及其律師事務(wù)所承擔(dān)著提供公共法律服務(wù)的法定義務(wù)和社會(huì)責(zé)任。如《律師法》第42條規(guī)定，“律師、律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定履行法律援助義務(wù)，為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)，維護(hù)受援人的合法權(quán)益。”《法律援助條例》第6條規(guī)定，“律師應(yīng)當(dāng)依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù)，為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)，依法維護(hù)受援人的合法權(quán)益，接受律師協(xié)會(huì)和司法行政部門的監(jiān)督”。美國(guó)律師協(xié)會(huì)規(guī)定，“律師每年至少提供不少于50個(gè)小時(shí)的義務(wù)公共法律服務(wù)”，這種法定義務(wù)的承擔(dān)主要通過法律援助機(jī)構(gòu)向律師（律師事務(wù)所）指派援助案件，或者由律師協(xié)會(huì)組織律師參與公益宣傳活動(dòng)。近十年來，公益律師和公益律師事務(wù)所數(shù)量不斷增長(zhǎng)。早在2003年我國(guó)就成立了北京東方法律援助律師事務(wù)所，為公益性質(zhì)的案件提供法律援助。[7]2011年成立的北京環(huán)助律師事務(wù)所以環(huán)境法律援助為主的公益性律師事務(wù)所，經(jīng)費(fèi)來源主要通過接受基金會(huì)、公益組織以及獲得賠償?shù)氖芎φ哔Y助等民間自籌資金。[8]隨著我們律師行業(yè)的發(fā)展，律師人職者數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，在飽和的法律服務(wù)市場(chǎng)外探索和參與公共法律服務(wù)，也已成為部分律師職業(yè)發(fā)展的另一條道路。
因此，筆者認(rèn)為，公共法律服務(wù)產(chǎn)化面向單一的律師（律師事務(wù)所）群體推出，既可能會(huì)降低律師行業(yè)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，也可能會(huì)無法形成產(chǎn)品的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而變相增加國(guó)家和地方的財(cái)政支出。
三、政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品政策分析
（一）劃清公共法律服務(wù)產(chǎn)品的范疇
如何界定公共法律服務(wù)產(chǎn)品的范疇，主要考慮三個(gè)方面的關(guān)系：-是現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的公共法律服務(wù)不宜納入公共法律服務(wù)產(chǎn)品范疇。例如，《法律援助條例》巳規(guī)定了法律援助的管理機(jī)構(gòu)、實(shí)施的主體、協(xié)助和監(jiān)督主體、受援對(duì)象的范圍、費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)等。又如《公證法》對(duì)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、收費(fèi)依據(jù)、公證員的要求都作了明文規(guī)定。以上法定的公共法律服務(wù)若采取產(chǎn)品化進(jìn)行政府采購(gòu)或者定向委托，既破壞現(xiàn)行法律的規(guī)定，同時(shí)也無法形成提供產(chǎn)品主體的競(jìng)爭(zhēng)，增加財(cái)政資金的負(fù)擔(dān)。“國(guó)家資金的分配是為了確保實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化政治目標(biāo)，必須由具體規(guī)定其分配、賦予公民相應(yīng)主觀權(quán)利的、具有約束力和可預(yù)測(cè)性的法律予以確定。”[9]任何社會(huì)治理體制機(jī)制的創(chuàng)新應(yīng)在現(xiàn)有的法律框架下進(jìn)行，公共法律服務(wù)產(chǎn)品化也應(yīng)當(dāng)在遵循“依法律行政”的原則，不得將法定的公共法律服務(wù)項(xiàng)目，如法律援助、法律公證、法律仲裁、人民仲裁等納入政府購(gòu)買項(xiàng)目。若要提高法定的公共法律服務(wù)的整體水平，擴(kuò)大公共法律服務(wù)的受益人群，只須按照原渠道增加財(cái)政預(yù)算即可。二是隸屬于政府職能部門的公共法律服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)由政府直接提供，不適合向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)。例如屬于司法行政部門履職的社區(qū)矯正，就不宜由政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)。社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)預(yù)算已列入司法行政主管部門的財(cái)政預(yù)算，將其由政府購(gòu)買不僅會(huì)增加財(cái)政預(yù)算的負(fù)擔(dān)，也會(huì)造成職能部門“懶政”現(xiàn)象。三是劃清政府和市場(chǎng)的界限，不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項(xiàng)目，政府不得向社會(huì)力量購(gòu)買。政府不能代替市場(chǎng)，只有市場(chǎng)無法替代和解決的法律服務(wù)事項(xiàng)，政府才可以包攬。例如，司法鑒定本身就屬于法律服務(wù)市場(chǎng)行為，不宜將其納人到公共法律服務(wù)范圍內(nèi)。另外，對(duì)于涉及國(guó)家和政府的國(guó)家秘密領(lǐng)域中的公共法律服務(wù)應(yīng)禁止由政府購(gòu)買服務(wù)。
（二）公共法律服務(wù)產(chǎn)品承接主體的多元化
“建設(shè)服務(wù)型政府要求建構(gòu)一個(gè)多元主體參與的合作網(wǎng)絡(luò)，政府不再是公共服務(wù)供給的唯一主體，而是必須與非營(yíng)利組織、社區(qū)、私人部門共同治理，推行公共服務(wù)項(xiàng)目的市場(chǎng)化和社會(huì)化。”[11]公共法律服務(wù)承接主體也不應(yīng)局限于律師行業(yè)，還包括髙校法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、律師行業(yè)管理部門、專門法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、政府職能部門、公益律師事務(wù)所等。承接主體的多元化，有利于公共法律服務(wù)體系的全方面構(gòu)造。但在實(shí)際操作層面上，具有投標(biāo)或委托資格的組織多數(shù)以律師事務(wù)所為限，如《中山市公共法律服務(wù)產(chǎn)品目錄》（第1期）統(tǒng)一將產(chǎn)品委托給私人律師事務(wù)所。“法律職業(yè)的髙度商業(yè)化正在使律師失去能稱作我們社會(huì)中的一種特殊職業(yè)的資格……如果不采取措施扭轉(zhuǎn)職業(yè)的衰落，‘自由市場(chǎng)法律職業(yè)’模式下的律師很快就會(huì)淪為為利益所驅(qū)動(dòng)的商人，與沃爾瑪超市或比薩餅外賣店的商人無異。”“對(duì)于許多律師來說，義務(wù)援助貧困者的工作是他們了解司法體制是如何發(fā)揮作用--或者為何未能發(fā)揮作用的唯一機(jī)會(huì)，幫助富人則不會(huì)有這樣的機(jī)會(huì)。不能為公共服務(wù)提供更多的支持，意味著公眾和業(yè)界都喪失了一個(gè)大好機(jī)會(huì)。”[12]近年來，我國(guó)公益律師行業(yè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，不少律師借助公益法律服務(wù)的品牌效益來拓展律師事務(wù)所市場(chǎng)業(yè)務(wù)，取得了明顯成就。因此，中國(guó)公共法律服務(wù)過度定向委托律師事務(wù)所，過分依賴于私人律師，最終的后果則可能演變成律師事務(wù)所對(duì)政府財(cái)政資金的瓜分。筆者認(rèn)為，可以從以下三個(gè)方面促進(jìn)公共法律服務(wù)產(chǎn)品承接主體的多元化發(fā)展。
1.公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)
政府應(yīng)成立專門的公共法律服務(wù)實(shí)體機(jī)構(gòu)，以擴(kuò)大公共法律服務(wù)的“內(nèi)涵和外延”，提升政府“自身提供公共法律服務(wù)的品質(zhì)”。同時(shí)也可以作為政府購(gòu)買公共法律服務(wù)相關(guān)主體的監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)，對(duì)相關(guān)主體的公共法律服務(wù)質(zhì)量及其資金使用情況進(jìn)行全面監(jiān)管。如1999年，英國(guó)《司法法》引入公共法律服務(wù)基金，由法律服務(wù)委員會(huì)管理并取代了法律援助。2014年，吳江市在原吳江區(qū)法律援助中心的基礎(chǔ)上成立了吳江市公共法律服務(wù)中心實(shí)體機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著全市法律援助、社區(qū)矯正、法律咨詢（服務(wù)）等公共法律服務(wù)事項(xiàng)。公共法律服務(wù)中心未來的職能主要是兩方面：一是自身作為“公共法律服務(wù)產(chǎn)品”的承接者組織公職律師直接為社會(huì)弱者開展公共法律服務(wù)；二是承擔(dān)對(duì)其他公共法律服務(wù)產(chǎn)品承接者的業(yè)務(wù)考核和監(jiān)管職能。
2.公職律師
建立和發(fā)展公職律師隊(duì)伍，改善現(xiàn)行的律師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。瑞典《法律援助法》突破了其他國(guó)家法律援助靠社會(huì)私人律師提供服務(wù)的傳統(tǒng)模式，把私人律師向社會(huì)提供服務(wù)與通過國(guó)家公共機(jī)構(gòu)取得法律援助的需要之間有機(jī)地結(jié)合起來。公民可以在公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和私人執(zhí)業(yè)律師所之間自由選擇自己認(rèn)為合適的援助者。在瑞典的法律援助服務(wù)體系中，仍然依法實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)與私人律師執(zhí)業(yè)者共同提供服務(wù)的“雙軌制”。[13]我國(guó)司法部曾于2002年《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》（司發(fā)通[2002]79號(hào)文）中明確了公職律師為政府部門提供法律咨詢意見（建議）、規(guī)范性文件的起草審查、參與訴訟仲裁活動(dòng)以及提供法律援助。因此，政府應(yīng)通過聘任方式引進(jìn)公職律師使之成為公共法律服務(wù)的承接主體。近年來，隨著全國(guó)律師數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，有更多的律師愿意從事公職律師職業(yè)。未來公職律師的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)由政府公共法律服務(wù)實(shí)體機(jī)構(gòu)加以管理和考核。
3.高校法律服務(wù)機(jī)構(gòu)
國(guó)內(nèi)高校法學(xué)院（系）及其法律研究機(jī)構(gòu)已設(shè)有法律服務(wù)組織或社團(tuán)，如北京大學(xué)法律援助協(xié)會(huì)、南京大學(xué)勞動(dòng)法律援助中心、清華大學(xué)法律診所，中國(guó)政法大學(xué)準(zhǔn)律協(xié)法援中心、青少年法律援助與研究中心、武漢大學(xué)弱者權(quán)利保護(hù)中心，以及中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所成立的北京東方公益法律援助律師事務(wù)所。由具體法律專業(yè)的師生為婦女、兒童、經(jīng)濟(jì)困難者免費(fèi)提供法律援助和公共法律服務(wù)，它們的經(jīng)費(fèi)主要來源于社會(huì)捐贈(zèng)，服務(wù)內(nèi)容多涉及法律援助、代寫文書、法律咨詢（宣傳）、法治教育推廣、代為起訴等。美國(guó)啥佛大學(xué)法學(xué)院為貧窮者提供法律服務(wù)的學(xué)生社團(tuán)：哈佛辯護(hù)者協(xié)會(huì)，哈佛法律援助辦公室、囚犯法律救濟(jì)計(jì)劃，以及公共法律服務(wù)學(xué)生協(xié)會(huì)。加入這些組織的學(xué)生，并不全是抱著純粹的利他主義理想，但是，這些社團(tuán)的大部分成員卻都希望將來能從事“公共法律服務(wù)”。把髙校法律服務(wù)組織納入到“公共法律服務(wù)產(chǎn)品”的承接者，與私人律師和律師事務(wù)所比較，不僅服務(wù)費(fèi)用低廉，而且政府通過購(gòu)買產(chǎn)品可以資助和培養(yǎng)未來的公益性法律服務(wù)人才。除了髙校之外，在工、青、婦、老、殘等社會(huì)組織和信訪部門、監(jiān)獄、勞教所設(shè)立的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)也應(yīng)被一并納入政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品承接者行列。
（三）加強(qiáng)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的制度化建設(shè)
1.將公共法律服務(wù)納入國(guó)家基本公共服務(wù)體系。建議將“公共法律服務(wù)項(xiàng)目”納入《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》作為地方政府采購(gòu)公共法律服務(wù)的政策依據(jù)，以保障地方政府對(duì)公共法律服務(wù)事業(yè)的財(cái)政投入。另外，公共法律服務(wù)的具體內(nèi)容不應(yīng)局限于司法行政領(lǐng)域所涉及的公共法律服務(wù)項(xiàng)目，還應(yīng)包括立法領(lǐng)域的立法咨詢、規(guī)范性文件審查、行政執(zhí)法指導(dǎo)、政府法律顧問以及政府履職所需輔助性和技術(shù)性事務(wù)所涉法律服務(wù)，從而提升依法行政和法治政府建設(shè)的整體水平。
2.可以借鑒日本的《關(guān)于導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改革公共服務(wù)的法律》[14]制定《政府購(gòu)買公共服務(wù)法》。政府購(gòu)買公共法律服務(wù)活動(dòng)與政府采購(gòu)其他活動(dòng)有著本質(zhì)的區(qū)別，不能簡(jiǎn)單適用現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》。政府購(gòu)買公共法律服務(wù)，即包括為政府自身提供的服務(wù)，也包括為公共利益提供的服務(wù)。依靠現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》難以滿足專門購(gòu)買公共法律服務(wù)的需要。日本《關(guān)于導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改革公共服務(wù)的法律》涉及規(guī)范政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品的行為，規(guī)范官、民競(jìng)爭(zhēng)競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)及民間競(jìng)爭(zhēng)投票的程序，參加競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)者的資格、采購(gòu)合同的簽訂及解除、公共法律服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督及其考核，以及第三方機(jī)構(gòu)競(jìng)標(biāo)監(jiān)理評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)產(chǎn)品還缺乏嚴(yán)格的篩選程序，在民間部門提供的公共法律服務(wù)中還缺乏強(qiáng)有力的第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。未來政府購(gòu)買基本公共服務(wù)項(xiàng)目也需要一部專門的法律加以規(guī)范。
3.建立政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的配套制度。在完善政府購(gòu)買公共服務(wù)相關(guān)法律制度的同時(shí)，要針對(duì)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品行為的特殊性，建立參與主體的資格審查制度、財(cái)政預(yù)算制度、公共法律服務(wù)基金籌集制度、法律服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制、第三方監(jiān)督管理機(jī)制以及信息公開制度等。
四、結(jié)語
政府通過私法契約的形式購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品，引入多元化的社會(huì)組織提供公共法律服務(wù)，是新公共服務(wù)理論下未來政府外包服務(wù)的趨勢(shì)所在。政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品，能夠促進(jìn)公共法律服務(wù)主體的多元化和公共服務(wù)均等化，是政府提供公共法律服務(wù)的體制機(jī)制的創(chuàng)新模式。針對(duì)當(dāng)前公共法律服務(wù)產(chǎn)品化實(shí)踐過程中存在的問題，需要完善相關(guān)法律制度，明確界定公共法律服務(wù)產(chǎn)品的范疇，讓更多具備公共法律服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織參與購(gòu)買。盡管政府購(gòu)買公共法律服務(wù)行為不屬于侵害行政的范疇，但任何一項(xiàng)改革，如果缺乏了制度的約束，最終的結(jié)果都可能違背改革的初衷。因此，當(dāng)務(wù)之急，是要明定一套政府購(gòu)買公共服務(wù)產(chǎn)品的制度來推進(jìn)完成公共法律服務(wù)產(chǎn)品化的目標(biāo)。