公共法律服務是政府公共服務的重要組成部分。由于自然歷史原因和城鄉二元結構的制約，與城市相比，農村公共法律服務始終處于薄弱狀態，農村公共法律服務體系建設滯后、法律服務資源短缺、公益性法律服務提供不足等矛盾日益凸顯。司法行政機關應當以群眾滿意為導向，從群眾需求出發，整合各類職能資源，積極推進農村公共法律服務體系建設，讓公共法律服務更多更好地惠及人民群眾。
一、農村公共法律服務的內涵與需求
農村公共法律服務，以政府購買服務的方式，由律師、公證員、基層法律服務工作者等主體，為農民提供非營利性、便捷化的基礎性法律服務，其目的是惠及農民，實現社會公共服務的均等化，即不管城市農村、不管男女老幼以及貧富貴賤，都能平等地享有公共法律服務。近年來，通過“律師進社居”、“村居法律援助工作站”、“司法行政服務站”的全面推進，農村公共法律服務建設取得了一定的進展，但在保障基層群眾、困難人群的法律服務需求上還有差距，主要表現在：
資源供給不充足，公共法律服務缺少競爭性。伴隨著社會轉型期出現的各類人民內部矛盾糾紛和社會利益群體的多元化，對構建滿足不同人群、不同層次需求的農村法律服務體系建設提出了新要求。傳統的法律服務體系和法律服務方式、格局已明顯滯后，呈現出不適應和不協調的局面。以江蘇省如皋市為例，作為擁有145萬常住人口的縣級市，如皋現有律師80名、實習律師9名、公證員4名、基層法律服務工作者103名、司法鑒定人員6名，每萬人口專業法律服務人員擁有數為1.39名，法律服務力量雖然逐年有所增長，但是與爆發式增長的法律服務需求相比，法律服務供給總量還是呈現嚴重匱乏的局面。法律服務人員習慣于坐在辦公室等業務上門，未能有效形成充分競爭的局面。
資源分布不均衡，公共法律服務缺少均等性。截至目前，如皋共有律師事務所11家，律師80名，全部都集中在如城市區，農村法律服務主要靠基層法律服務所支撐。全市14個鄉鎮中，絕大部分鄉鎮一般僅有1家法律服務所、2至3名基層法律服務工作者，服務項目以低端、小額、訴訟為主。無論是從機構人員的分布情況，還是從萬人擁有的法律服務資源比例來看，農村跟城區的差距大，農村地區的法律服務保障缺少重視和規劃，農村法律服務資源相對匱乏，農民群眾遇有法律問題就近獲得有效法律服務較為困難，難以享受優質便捷高效的法律服務。
經費保障不到位，公共法律服務缺少積極性。農村公共法律服務的“公共性”和“公益性”兩大特征決定政府是公共法律服務供給主體，由政府主導、推動和實施。目前大部分地區的公共法律服務體系建設都是以司法行政部門“單打獨斗”為主，而律師、基層法律服務工作者畢竟是市場化的法律服務主體，其提供的法律服務具有有償性。目前開展的法律服務進村居更多體現的是公益法律服務的義務，而農村地區大多交通不便，部分法律服務人員不愿到農村為農業、農民服務，對村居法律顧問工作不熱心、服務不盡心。經費保障不到位，已經成為制約農村公共法律服務事業發展的瓶頸。
群眾參與不主動，公共法律服務缺少互動性。在農村，小到婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛，大到“兩委”換屆選舉、土地承包經營，土地征用補償安置、農產品種植加工銷售合同方面的農村法律服務需求，迫切需要得到法律指導和幫助，從而維護農民與基層組織的合法權益。而現有的公共法律服務還停留在較低水平，有的只是定期派出律師、法律工作者到社區值班接受法律咨詢，對活動缺乏整體考慮，與社區沒有形成良好的互動，工作沒有延續性，在社區影響力不足。基層組織和群眾往往是沒有官司糾紛不找法律服務，不出問題不找法律服務，在處理涉法農村工作中想不到主動請法律顧問把關、拿意見。
二、江蘇省如皋市農村公共法律服務的工作實踐
如皋地處江蘇中部，總面積1477平方公里，轄14個鎮（區、街道），現有人口145萬，2013年末農村人口69.42萬人，曾是歷史上的農業大縣。近年來，隨著新型城鎮化建設的推進，群眾對于日常生活中涉及的土地征用、承包、房屋征收、勞動合同、經濟往來等在內的農村法律服務的需求更加強烈。如皋市著力構建以政府為主導、以公共財政為支撐、以“三農”為服務重點的公共法律服務全覆蓋體系，提高公共法律服務的普惠性，在農村公共法律服務體系建設這一課題上作出了積極的探索。
搭建平臺，推動法律服務網絡向基層延伸。切實發揮政府主導作用，搭建司法行政聯系點、公共法律服務中心、法律援助工作站、個人調解室等公共法律服務平臺，組織動員社會力量積極參與農村公共法律服務。推進公共法律服務中心建設。早在2011年，如皋就在全市村居推廣建立司法行政群眾工作聯系點，由市財政保障補助經費和表彰獎勵經費。至2013年底，全市已建立聯系點375個，累計發放補助資金38.6萬元。今年以來，如皋著力對村居聯系點進行升級改造，由政府主導設立市、鎮兩級公共法律服務中心，整合人民調解、法制宣傳、法律服務等力量，為群眾提供一站式的法律服務，全市村（居）公共法律服務站點覆蓋率達85%。打造法援惠民品牌。2008年起，如皋市委、市政府將法律援助納入為民辦實事工程，每年市財政拔付專項經費50萬元以上。近年來，如皋著力構建維權網絡，打造法律援助12348惠民品牌，啟動“法律援助鎮村行”活動，在村居建立法律援助聯系點348家，7年來累計辦案8731件，援助老、弱、病、殘、窮等社會困難群體5萬余人，被授予全國法律援助工作先進集體。拓展多元支持參與。啟動“法律援助星火計劃”，在全市招募1200名法律援助志愿者，以大學生村官、如皋高等師范學校學生為骨干力量，經教育、培訓后，深入社區、村居、企業開展基礎性數據調研、法制宣傳、幫助符合援助條件的困難群眾申請法律援助。成立老舅媽調解隊、夕陽紅陪調團等群眾性志愿組織，鼓勵和引導老干部、老黨員、老政法干警和熱心公益人士成立47個個人調解室，每個調解室輻射方圓十里，為群眾提供就近、便捷的服務。
完善機制，推動法律服務舉措向便民發展。堅持以完善對接機制為保障，針對基層群眾的現實需要，推進法律服務便民舉措。堅持需求對接。依托“普法郵路通萬家”工程，全市152名郵遞員將普法郵品隨同報刊投送，實現法進千企萬家。每期普法郵品都設置法治需求征求欄和矛盾糾紛排查表，在點對點宣傳法律的基礎上，開通一對一的民情匯集渠道并實行免費回郵，在不增加群眾負擔的前提下，既傳輸法律知識又傳遞法治需求。“普法郵路通萬家”工程實施三年多來，共推出36期普法郵品，發放法制宣傳資料27萬余份，征集法治需求1189條，辦結群眾涉法訴求495件。堅持服務對接。深入開展法律服務“五大行動”，以“律師進社區”、“法律服務進村居”、“公證服務鎮村行”為載體，為農民群眾提供個性化的定制服務。以基層法律工作者為主體，為全市348個村居配備“一對一”的法律顧問，實現基層公共法律服務的常態化、專業化。堅持評價對接。把群眾滿意作為評價和檢驗工作好壞的根本標尺，注重法律服務惠民實效。提請市政府專項撥款50萬元，在全市14個鎮（區）司法所（調處中心）、348個村（居）安裝法律服務“一鍵通”，“一鍵通”具有調解求助、法律咨詢、互動交流功能，公示司法行政干警照片和手機號碼，群眾打不通電話或對服務不滿意，可按紅鍵投訴，做到實時監督，確保服務效果。
創新載體，推動法律服務方式向高效拓展。推進12348公共服務平臺建設。如皋作為江蘇省首批試點單位之一，今年市政府追加投入120萬元，用于“12348”公共法律協調指揮中心建設，通過信息化對法律服務、人民調解、法律援助等業務工作進行整合，健全和拓展公眾參與的實戰平臺，目前已經進入試運行階段。建立網上“法律服務中心”，接受在線法律服務和預約辦理公證、法律援助等業務，實現“一站式”便民服務。打造三微服務群眾平臺。發揮微博、微信、微電影等新媒體優勢，向群眾宣傳公共法律服務的地點、時間、內容、人員以及相關案例，實現服務群眾從實體社會到虛擬空間的全覆蓋。“雉水壽司”官方微博吸引粉絲40余萬人，推出“元芳你怎么看”等專題，在線為群眾提供法律咨詢服務；微信公眾帳戶設置開放式界面，群眾通過微信菜單進入相關服務頁面進行互動，吸引社會機構、團體和公眾訂閱用戶1000多個；推出《法律援助幫您忙》公益微電影，在電視臺黃金時間每天滾動播出，在全市12個戶外LED屏同步推出。推出目錄化法律服務產品。以需求為導向，以優化法律服務、法律援助、人民調解、法制宣傳等直接滿足社會需求的職能為重點，打造公共法律服務體系的核心業務。根據服務對象的不同制定5大類36項法律服務產品目錄：政府決策服務類、村居自治服務類、企業訂制服務類、群眾普法服務類、專項領域服務類，特別是面向農村基層群眾的法律文書代擬、法律條文解析等服務，受到群眾普遍歡迎。
三、加強農村公共法律服務體系建設的幾點建議
農村公共法律服務是公共法律服務體系的重中之重，在服務新農村建設、化解社會矛盾糾紛、促進民生改善等方面發揮著重要作用。立足當前農村公共法律服務數量偏少、水平偏低的現狀，應當堅持政府主導、社會參與、運行高效、惠及全民的原則，全面提升農村基層公共法律服務能力，從以下四個方面下功夫。
構建政府主導、服務多元的協調機制。政府是農村公共法律服務的主導者，但并不是所有的農村法律服務的公共需求都需要由政府或者公共權力機關和組織者來提供。在現階段，政府的職責是向群眾提供以維護農村社會公共利益為宗旨、以農民為服務對象的基本公共法律服務。當前，部分省市制定了公共法律服務產品目錄，明確服務種類、范圍和方式，今后還要在調查研究和實踐探索的基礎上，進一步明晰“農村基本法律服務”和“農村非基本法律服務”的范圍，制定相應的服務標準和指標體系。要在政府的協調下，引導和支持社會力量參與農村公共法律服務，通過稅收、表彰、獎勵、培訓等手段，充分挖掘社會專業資源，注重發揮法律服務機構、社會團體、社會組織的作用，整合普法志愿者、法律援助志愿者、大學生村官等群體的力量，實現農村公共法律服務體系組織形式的多樣化和服務主體的多元化。
構建全面覆蓋、布局合理的服務網絡。立足農村經濟社會發展和法律服務業現狀，在內涵和外延上拓展和延伸法律服務，依托司法所建設鄉鎮公共法律服務中心，依托村（社區）便民服務中心建設司法行政服務站，完善鎮、村法律服務機構網點布局，形成縣、鎮、村三級聯動服務網格。大力實施公共法律服務進鄉鎮、進村（社區）行動，縱向上整合人民調解、律師、公證、法律援助、法制宣傳等司法行政職能，形成強有力的服務力量，橫向上積極促成信訪、工青婦、勞動保障、殘聯等組織以及其他政府部門的聯動與配合，形成“縱向到底、橫向到邊、要素集成、部門聯動”的農村基本公共法律服務網格體系。
構建功能完善、快捷高效的運行機制。推動農村法律服務向規范化、制度化發展，建立健全律師、基層法律工作者進村服務長效管理機制，強化法律服務職責，探索推行工作日志、工作對象滿意度評價制度，提高服務質量和服務實效。適應群眾對法律服務需求的新要求，要加快公共法律服務信息化建設，法律服務形式要從“傳統型”向“科學型、高效型、便民型”轉變。全面整合司法行政面向群眾服務的各項職能，拓展“12348”公共法律服務平臺的功能，建立視頻指揮中心、網上公共法律服務中心，加強信息收集、分析、研判，實現科學規范的運作與管理，形成實體服務與虛擬服務互為補充、良性互動的快速響應機制，使群眾享受到及時便利、專業優質的法律服務。
構建運作規范、支持有力的保障機制。農村公共法律服務體系建設，需要政府提供有力的資金支持，以及持續穩定的政策保障。從西方發達國家的經驗來看，在養老、慈善、教育、醫療等涉及民生的服務領域，政府向社會組織購買服務是一種成熟可行的方式，無償的法律服務難以調動法律服務人員的積極性，也難以保證服務質量。由政府買單的公共法律服務符合市場經濟的需求，體現了對法律服務的尊重，可以實現多方共贏，必須加快公共法律服務產品的政府購買機制、法律服務機構公益服務的補購機制建設。建立一支穩定的農村公共法律服務隊伍，積極引導律師、公證員、基層法律工作者等法律服務人員主動參與公共法律服務，對于積極參與公共法律服務體系建設的機構和個人給予表彰，充分調動其積極性。同時，探索建立會員制的法律服務志愿者協會，會員向社會公開招募，主要對象包括大學生村官及其他熱心公益服務事業、有法律服務能力的志愿者，實現法律服務主體的多元化。本文原載《中國司法》2014年第10期