一、立法資料及其公開意義
資料乃代表人、事、時、地、物或任一活動與事態之真相，其表現之方式可為文字、數字或圖形。但當該資料被溝通、接受及了解時，就變成資訊。換言之，資料即潛在之資訊；資料經處理后，即可供作行為活動及管理、決策所需之資訊。[1]10“資訊”一詞，英文表述為information，也有學者將其譯為：信息、情報、等。可以看出，“立法資料”一詞應與“立法信息”相區別，兩者不可視為同一概念，但在英國、瑞典等國家往往把“立法資料”與“立法文件”等同使用。本文所稱的立法資料是指在立法過程中產生的與立法有關的、以一定的載體所存在的情報或信息資料，如立法的主要根據、立法背景資料、擬定法案的主題和問題、公眾參與立法的途徑與方式等。
由于具體國情和法律制度的不同，立法資料的分類和范圍在各國也不相同。如英國平民院將立法資料從內容上、來源上和服務對象上分為三種類型。[2] 但一般而言，國外關于立法資料的分類主要包括以下幾點：（1）從載體上看，立法資料主要分為以文字和圖片作為載體的文檔性資料以及以聲音和圖像作為載體的視聽資料。（2）從表現形式上看，立法資料主要分為兩類，一類是規則資料，包括從國內外的成文法、判例法、民間的風俗習慣、社會組織的規章制度、國際條約、國際慣例等；一類是事實資料，包括自然條件、經濟、政治、文化狀況等方面的資料。（3）從來源上看，立法資料分來自立法機關內部的資料和來自立法機關外部的資料。從范圍上來看，國外立法資料的范圍主要包括在立法過程中所產生的各種法律草案及說明、立法理由、背景資料、立法準備階段的會議文件和材料、立法會議記錄和會議紀要、法律文本、立法聽證記錄和利害關系人提供的材料、立法備忘錄、公眾參與立法的途徑與方式等。
在我國，關于立法資料的分類和范圍在法律上并沒有明確的規定，但從學界對這一問題的研究來看，立法資料主要包括以下幾種：（1）立法背景資料，包括人大常委會工作報告、立法草案及其說明人大常委會執法檢查、政府工作報告、人民法院工作報告、人民檢察院工作報告、中國政府白皮書、有關法律問題答記者問、國家與政府機構簡介等。（2）立法理由資料，包括立法依據、立法目的、參考立法等。（3）立法會議資料，包括會議文件、會議記錄、會議紀要、備忘錄等。（4）來自國家機關、社會組織、普通民眾等方面的立法意見和建議。（5）正式的法律文本。
立法資料公開之所以能成為立法公開制度的重要內容和現代議會立法活動的重要原則，在于其具有多重價值：（1）有利于保障公民的各項政治權利，包括知情權、參與權、表達權和監督權，而這四項權利又是相互聯系，互為條件的一個整體。沒有立法資料公開，公民就不可能了解立法權的運行，不可能參與立法并表達自己對立法的意見和建議，更談不上對立法行為的監督。（2）有利于保障立法權威的確立。立法如果僅靠國家或法律的強制力，很難實現民主性、科學性和公正性，自然也就難以實現權威。而通過各種途徑將立法資料向社會公布，能促成有效的信息交流，以維系民眾對立法信任和認同的基礎，保障立法權威的確立。（3）有利于增強立法機關工作的時效性。信息資料的公開，不僅包括向社會的公開，更應該包括立法機關內部的公開，即立法機關的所有成員對研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或領袖對其獨占。對民主的立法機關而言，信息資料的開放是一個必然的要求，同時這種開放也增強了立法機關工作的實效性。[3]（4）有利于保障法的順利實施。立法資料是對立法過程中焦點、難點問題處理情況的真實反映，其可以作為解釋法律的輔助材料，將其公開可以幫助人們正確理解立法的原意，為執法、司法和守法過程中疑難問題的解決提供參考。
二、國外立法資料公開的有益經驗
從法國1791年《憲法》最早確立立法資料公開原則至今，西方國家紛紛建立了立法資料公開制度。國外立法資料公開不僅實現了法制化，而且在公開的范圍、主體、方式、程序和實效等方面也形成了比較健全的機制，這些都是值得借鑒的有益經驗：
1. 立法資料的公開已實現法制化。許多國家都已經通過立法的形式將立法資料公開的權屬 界限、內容、程序都應當由法律予以明確規定。如法國《憲法》第3章第2節第1條規定，立法會議的討論應該是公開的，會議記錄應予復印；美國《憲法》第1條第5款第3項規定，各院應記錄本院之議事錄，并除該院認為需保密之部分外隨時公布之；日本《憲法》第57條規定，兩議院分別保存其會議的記錄，除秘密會議記錄中認為特別保密者外，均予以公布，并需公諸于眾。
2. 立法公開資料公開范圍比較廣泛。如在美國，從立法在準備活動一直到立法背景資料、聽證記錄、會議紀要、利害關系人提供的證據等都屬于立法性文檔公開的范圍。英國平民院可以公開的立法資料也很廣泛，既包括文件資料如奉旨呈文、卷宗、平民院材料、平民院議事報告和每周消息報等，也包括事實資料如政府法案程序議員個人法案程序、議員薪資、委員會、法規命令審查等。法國議會公開的立法資料主要包括議事日程、辯論記錄和決議文件，僅決議文件就又分為立法性文件、非立法性文件和行政性文件三類。
3. 民間機構在立法資料公開中發揮了重要作用。如英國立法辯論記錄的公開，起初就是1774年由英國的LukeHansard以私人名義印行的英國下議院議論的非官方報告，并以摘要的形式出現，后于1909年才由英國政府接管該項出版業務。美國的“國家事務處”和“西方出版公司”等民間機構也分別定期出版刊載立法資料的刊物，及時、全面地向民眾傳達立法信息。
4. 加強立法資料公開方式的現代化。一些歐盟成員國在其憲法或者議會組織法中規定，議會必須通過其網站或者其他渠道公開已經通過的法律、決議以及關于法律草案的辯論等內容，法律數據庫、數字圖書館、議會檔案資料、議會年度報告電子文本，獲取文件的便捷途徑等。加拿大通過議會網站對外公開的立法資料有圖像（PDF）和文字（WORD）兩種版本供公民閱讀和下載，并可允許公民直接使用、進行修改或引用。
5. 注重立法資料公開前的整理。如英國議會檔案目前已經進入到系統化編纂階段，包括各位國王統治時期的政治狀況，每屆議會的召開情況如頒布令狀、與會人員、召開時間、開會地點與議決事項等，而且議會檔案同步推出了光盤版、網絡版和印刷版，網絡版設置了檢索功能，并由之前的免費查看目錄轉變為現在的免費閱讀與下載所有內容，網址為：http://www.sd- editions.com/PROME/home.htm。[4]
6. 確保立法資料公開的實效。如美國政府通過設置立法資料公開的環節來保證立法資料公開的實效：一是有關立法資料在《聯邦公告》、《州公告》等相應刊物上發布，同時也在政府的網站上發布；二是公民、社會組織、利益相關人在一定的期限內對立法議題發表評論；三是公眾要求舉行聽證會的，政府部門必須依照法律規定舉行聽證會；四是政府部門將草案、公眾意見采用情況和法律成本效益分析報告等文件報送給政府立法審查協調主管機構；五是政府立法審查協調主管機構進行審查和協調；六是發布法律、立法依據和目的、公眾評論采納的情況等信息資料。
三、實現我國立法資料公開科學化的要求
我國立法資料公開制度的建設應以科學化為目標，并根據我國國情和法律制度，在借鑒國外經驗的基礎上從以下環節作出努力：
1. 法制化--立法資料公開依據科學化的要求。法制化是實現立法資料公開科學化的前提和關鍵，而立法是實現立法資料公開法制化的唯一途徑。實現立法資料公開法制化的具體思路是以下幾點：（1）把立法資料公開的法理基礎、知情權寫入現行憲法，即將知情權規定在〈憲法〉第三十五條和第三十六條之間，單獨作為一條；也可在第三十五條增加一款內容規定公民的知情權。（2）在《立法法》第五條和第六條之間增加“立法應當廣納民意，面向社會公開征集意見和建議，將立法的資料、信息和過程向人民群眾開放”之類的文字表述。（3）在各級人大議事規則中增加立法資料公開的相關內容。（4）制定立法公開規則，為立法資料公開具體實施提供依據。
2. 可公開性--立法資料公開對象科學化的要求。確定立法資料公開的對象要注意“度” 的問題，符合“可公開性”的下列判斷標準。（1）資料的公開具有明確的法律依據，包括公開的目的、主體、內容、程序和方式的法定性。（2）資料公開具有實際的價值。資料公開的價值應在于公民討論、制衡作用、披露的遏制效果、“使用價值”和進步方面。[5]（3）資料公開的時機已經成熟，即立法者對資料的認識程度和社會公眾對資料的需求程度能保證資料公開不產生消極影響。（4）資料公開的條件已經具備，即將這些信息在向社會公布前進行分類整理、制訂公開計劃和具體實施措施。
3. 全面性--立法資料公開范圍科學化的要求。 從上述我國立法資料的范圍來看，只要滿足“可公開性”的要求都應予以公開，當前要注重以下立法資料的公開：（1）必須堅持法律草案及其說明公開的常態化和普遍化。（2）立法理由書公開。我國目前立法理由書的公開在實踐過程中雖然很少出現，但確是立法資料公開必不可少的重要成分。必須指出的是，立法理由書必須能夠在一定程度上體現法治國家的立法理念：民主性、透明性和責任性。 [6]（3）立法會議記錄公開。會議記錄是指忠實地記錄會議所有內容的文書，只要技術上允許，必須完全記錄會議的全部內容。立法會議記錄的公開，不僅是將會議記錄公布于眾，而且要允許民眾自由使用。
4. 多樣性--立法資料公開方式科學化的要求。我國在推行立法資料公開時應注重公開方式的多渠道性，以保障公民能及時全面地見證民主立法的歷程：（1）出售或贈送出版品，即以正式的出版刊物，包括公報、匯編、報紙等形式將立法資料向民眾出售或贈送。（2）建立專門的工作機構和設置便民點，為公眾獲取立法資料提供便利。（3）電子公告。在網絡信息時代，立法資料的網絡公開應該是一個必經程序，而不應再遵循傳統單一的公告路徑。（4）開放立法決策服務部門。我國國家圖書館立法決策服務部，不應僅僅面向立法決策機關開放，普通民眾的查閱立法資料需求也應予以滿足。
5. 及時性--立法資料公開時機科學化的要求。為實現立法資料公開的及時性，應重視：（1）充分發揮立法機關的作用，立法機關及時全面地向公眾提供自己的各類立法資料，不僅便于民眾了解立法動態，還能有效地彌補立法機關對外傳媒的局限性；（2）充分發揮新聞媒體的作用，在確保信息安全的前提下，將獲取的原始立法資料客觀、真實、全面地傳遞給民眾；（3）充分利用現代網絡技術的優點將立法資料及時上傳網上，甚至還可以通過特定電腦程序或者電子郵件等方式將立法資料及時傳送給特定的訂閱主體。本文原載《蘭臺世界》2011 （11）