根據加拿大1867年《不列顛北美法》即1867年《加拿大憲法》的規定，加拿大立法權屬于聯邦及各省的議會，并且該法第91至95條規定了聯邦議會與各省議會的立法權限范圍。1971年加拿大議會頒布了《法定文件法》，（該法后經多次修改，現在適用的是1985年的《法定文件法》）。該法規定了“授權立法”或“附屬立法”，即由內閣、總督、部長以及行政管理機構制定的法規，統稱為行政立法。不論是議會立法還是行政立法，加拿大都實施或采納立法過程中的公眾咨詢制度。可以說它是OECD成員國中公眾咨詢制度建設比較完善、實踐經驗比較豐富的國家之一。本文擬對加拿大立法過程中的公眾咨詢制度作系統考察，以對我國目前廣泛開展的法規草案公開征求意見的制度建設有所裨益。
一、加拿大立法過程中公眾咨詢制度的探索過程
現代很多國家在立法或制定政策之前對立法或政策可能產生的經濟與社會影響等進行分析與評估，這種制度稱為規制影響分析制度。但在建立這種制度的過程中，吸納公眾的觀點也就是公眾咨詢是規制影響分析制度的核心內容。加拿大是較早建立規制影響分析制度的國家之一，也是注重在該制度中引入公眾咨詢做法的國家之一。
加拿大在其規制影響分析說明中寫道：“公共咨詢從1986年開始成為政府規制政策的中心，包括一個系統的”通知和評論“程序”。但立法過程或政策制定過程中的公眾咨詢制度的發生可追溯到上個世紀20-30年代，當時加拿大東部新斯科舍省NovaScotia由于漁業和農業的衰落，產生了很多新貧民。在政府有限的財政條件下，為了改變這部分人的社會狀況，提高他們的就業和生活水平，政府部門開始鼓勵發展社區經濟，促進社區居民參與政府決策，居民在非政府組織NGO None Govern-mental Organization的幫助下，開展自我培訓，并成立信用合作社、資助生產合作。后被稱為“安提高尼斯”運動Antigonish Movement①。
20世紀60年代，隨著公眾環境意識的提高，公眾對政府有關環境規劃的一些項目開始關注，政府也逐漸引入了公眾的咨詢制度。1976年加拿大政府發布了《今后的道路》，提出了政府規制改革的政策，要求政府放松社會規制，并倡導建立規制影響分析；同時聽取社會公眾對規制政策以及規制影響分析的意見和觀點。與這個要求相適應，加拿大財政委員會制定了《如何進行成本效益分析》，在這個文件中也詳細說明了公眾參與規制成本效益的必要性。“1978年財政委員會要求對健康、安全和公平領域所有主要的新法規進行社會-經濟影響分析”。②
上個世紀80年代后期，加拿大政府提出了行政要遵循透明度、一致性和可預見性，政府各項決策甚至立法都建立了廣泛的公眾咨詢制度。為建立統一的、標準的、在政府范圍內統一適用的公眾咨詢制度，加拿大政府發布了一系列的政策與文件。1986年加拿大政府頒布了《規制公民公平守則》，該《守則》規定了公民應當有機會參與立法程序、參與咨詢過程，提前獲得規制方案。1987年加拿大政府發布了《我們的未來》報告。加拿大政府開始了環境可持續發展方面的公眾參與和咨詢工作，為公眾和相關機構提供發表自己見解的機會，使公眾有機會表達自身對于環境問題的關切。③
OECD理事會在1995年3月9日通過了《關于提高政府規制質量的建議》，為其成員國提高政府規制質量提供基本參考。它強調“法規應當以公開、透明的方式制定，并通過適當和充分的公開程序有效及時地獲得受影響的商業組織、工會、消費者協會、環保組織等國內外利益團體或其他層級的政府的意見和建議”。受此影響1999年由內閣批準樞密院辦公室發布了〈加拿大政府規制政策〉，該政策規定：規制部門提出一個規制要求或者改變一個現有規制要求，必須進行咨詢，咨詢的程序要與規制影響大小相適應。部門必須提供明確的程序便于公眾參與提意見。特別是部門能夠確定和聯系利益相對人，尤其是公共利益、勞工和消費者代表。如果利益相對人提出了一個更為合適的咨詢方式，部門應當作出安排，部門應當對咨詢進行充分協調，避免信息重復和給相對人增加負擔。④
2007年加拿大內閣樞密院辦公室財政委員會、司法部等發布了一系列的文件。如〈內閣關于法規規范化的指令、規制程序指南〉，〈司法部公眾參與政策聲明及指南〉〈有效的規制咨詢指南規制咨詢指南〉等文件。不僅更進一步重申法規進行公眾咨詢的必要性，強調咨詢程序是立法合法性正當性的基本要求；而且對公眾參與立法過程中的咨詢程序進行了具體設計。因而加拿大的公眾咨詢實踐被OECD評價為“最佳實踐”，為OECD成員國以及其他非成員國提供了立法過程中公眾咨詢的良好的制度與實踐。
二、加拿大立法過程中公眾咨詢的基本程序
雖然加拿大通過一系列的政策與法規規定，公眾咨詢應當貫徹于決策的全過程。加拿大立法不論是議會立法還是行政立法，也注重實施公眾咨詢程序。但在議會立法及行政立法中，還是有一些差異。
就議會立法來看，一般地，法案在進入議程之前與在議程中，都會采取一定的公眾咨詢方式。在正式進入立法議程之前，有關提案主體要進行公眾咨詢。如：加拿大〈環境評估法案〉，要求提議的法規在進入立法程序之前要先對其環境影響進行仔細審議，以確保它不會造成十分惡劣的環境影響。通常這種咨詢是通過聽證會方式進行，而且基本上是利益相關者與一些專家、公眾參與還是比較少的。在立法過程中的咨詢聯邦議會與省議會的立法都是在“二讀程序”進行，從咨詢的角度來看，第二階段很重要，因為在這一階段立法被提交給委員會，需要特別注意的是，議案是在二讀之前還在二讀之后提交給委員會，如果是在二讀之后提交給委員會的“可以提出修正”但不能改變議案的原則。如果是在二讀之前提交的，政府就會考慮改變議案的任何或所有方面，包括立法的原則。無論是哪種情況，在這個委員會階段都要向專家、利益相關方、公務員和加拿大公眾進行正式咨詢。⑤
實際上，聯邦政府制定的很多政策與法規主要是針對行政立法的公眾咨詢作出了規定。雖然議會立法的咨詢程序在某種程度上與加拿大行政立法的公眾咨詢程序有差異的地方，但在實施方面更多地遵循著一些基本程序。我們根據加拿大〈內閣關于法規規范化的指令〉、〈規制程序指南〉、〈司法部公眾參與政策聲明及指南〉、〈有效的規制咨詢指南〉、〈規制咨詢指南〉等文件的規定以及加拿大立法過程中公眾咨詢的實踐，總結出加拿大立法過程中公眾咨詢的一般步驟。
1.明確立法公眾咨詢的目標
咨詢的目標是立法部門意圖通過咨詢程序解決什么問題，達到什么目的？加拿大樞密院辦公室制定的《有效的規制咨詢指南》規定，清晰的咨詢目標包括：提出的法規草案解決什么問題；解釋法規草案提出的問題；解釋為什么要制定法規。（如經濟的、社會的或出于安全需要等）。界定咨詢程序適用的范圍（如哪些內容能夠或者不能夠作為咨詢的一部分）明確法規授權的來源等。
2.制定可行的立法公眾咨詢計劃
可行的立法公眾咨詢計劃是立法過程中有效咨詢效果實現的前提和保障，立法公眾咨詢計劃一般包括這樣幾個內容：（1）確定合理的時間界限。立法部門需要了解哪些信息需要從相對人或社會公眾處獲得，公眾參與咨詢的必要準備時間，整個咨詢程序可能花費的時間，哪些因素可能對咨詢程序的時間期限產生影響等。（2）選擇咨詢方式。有關立法部門要研究以前用于此類事項的咨詢方式，評估不同咨詢方式的優劣之處，能夠確保不同的利益相關者選擇最合適的咨詢方式，確保咨詢方式適合立法的規模與范圍等。（3）選擇參加人。立法部門要確定選擇參加人的原則與標準，利益相關者的類型有哪些，其范圍有多大，參加人的規模是否與立法咨詢目標相適應等。（4）財政資源的保障。實施立法公眾咨詢需要消耗一定的財政資源，經費的充分保障是有效咨詢實現的必要條件。立法部門要考慮一下咨詢的大概財政預算、經費的來源、經費的支出概算等，這些內容都是咨詢計劃必須明確的。只有做好了可行的咨詢計劃，才能夠實施正式的咨詢。
3.發布咨詢通知，明確公眾評議期限
根據加拿大相關立法的要求，立法過程中實施公眾咨詢要預先發布通知。此通知要求必須公開在《加拿大公報》第一部分。關于通知的內容，一般要求附有法規草案及其說明，明確法規要規范的主要問題以及一些合理的、比較有效的解決方法。法規的規制影響分析說明，特別是強調立法的必要性與可行性問題。
在通知的同時，有關主體要明確公眾評議的期限。根據加拿大內閣政策，一般法規草案的評議時間為30天，但涉及到影響貿易的技術法規應當至少在75天前公開。一般情況下，不允許縮短時間。特殊情況下需縮短評議時間，有關主體需征求樞密院規制事務處的意見。如果預公布后，部門決定撤銷這個草案，那么該部門也必須在《加拿大公報》第一部分發布一個撤銷通知。
4.形成咨詢報告
立法部門或有關主體在進行公眾咨詢程序后要及時完成咨詢報告，咨詢報告可長可短，但“一般分為以下幾個部分第一部分簡要地列出咨詢的原因和主要討論的問題以及采取了何種方式收集公眾意見第二部分列明提出了哪些問題以及公眾是如何回答這些問題的第三部分詳細說明政府決定采納哪些意見和在吸收公眾意見的基礎上如何對原政策進行修改并解釋為什么沒有采納另一部分意見第四部分簡要描述政府將采取哪些具體的政策措施和行動綱要報告最后附錄所有參與者的名單”。⑥
5.反饋公眾意見
及時向公眾反饋可以提高公眾對決策的支持度，常見的反饋方式有四種：“一是在公眾咨詢結束后，由主持人及時給每位參與者發感謝信。二是將咨詢報告寄送所有的參與者，并說明他的意見是否被采納，或解釋沒有被采納的理由。三是邀請在咨詢過程中提出建設性意見的公眾，參加起草正式文件。四是保存并公布。也可以是在一定范圍內的公開、收集到的公眾意見，包括書面陳述和口述筆錄。最后除涉及機密或敏感問題的內容外，咨詢報告一般應公開發表，或放在互聯網上供公眾查閱”。⑥
6.評估咨詢程序
立法部門或有關主體在實施了咨詢程序后，還要對咨詢程序進行總結評估。評估的內容包括：公眾的意見和建議是否都得到了應有的考慮，各種咨詢方式是否有效？各有什么優劣的地方時間安排是否合理？利益相關人是否都參加了，各種信息是否是完全的？咨詢程序與目標是否是相稱的？是否實現了咨詢目標等？當然評估主體在不同階段或環節，評估內容可能有所側重，立法部門或有關主體對咨詢程序進行總結評估，是為了改善或完善以后立法過程的公眾咨詢程序。
三、加拿大立法過程中公眾咨詢的多元方式
咨詢方式的選擇對咨詢目標、效果的實現有著決定性的意義。我們前文考察得知，加拿大有關機構在實施咨詢程序后都要對咨詢程序進行總結評估。一個很重要的內容就是不斷探索立法過程中公眾咨詢最有效的方式：或者對傳統的公眾咨詢方式進行不斷改進，現在加拿大已形成多元化的公眾咨詢方式：⑤一是開放式的公眾聽證會，在全國各省和各地區舉行“利益相關方”專家和公民向政府、議員陳述自己的觀點。二是專家圓桌會議。一般是在舉行聽證會后的一星期內舉行，目的是讓地區專家辨論和討論應對未來挑戰和當地挑戰的對策。三是公共對話。由有關部門隨機挑選公民對某一問題進行討論。四是網上咨詢書和網上調查問卷。對某一問題未來發展、利弊或不同政策問題請公眾進行排序或選擇。五是電視電話論壇。通過電視電話提出問題或發表看法。六是地區論壇。就某一地域性的問題在某一地區舉行論壇，尋找可以達成共識的領域。七是校園政策對話，在全國的大學舉行。八是網上提交。個人和組織可以把自己的經驗要求和意見不定時地通過因特網提交上去。九是其他活動如議員或政府官員可做一系列演講或講座，參加有關會議或實地考察等。
實際上，在加拿大，議會立法的公眾咨詢與行政機關立法的公眾咨詢在采取方式上有一些差異，議會立法常用的公眾咨詢方式有立法聽證會、圓桌會議、電子咨詢、書面咨詢及電話咨詢；立法聽證會是最為常用的方式：一般是“法案在二讀后”，專業委員會要專門召開立法聽證會，聽證公眾的意見。聽證會可以在駐地召開，也可到各地巡回召開，還可以采取視頻會議的形式；而委員會本身也可以分成幾個小組，分別聽取聽證會證人意見。⑦但隨著互聯網的發展，電子信息技術也廣泛應用。近些年，議會立法的公眾咨詢多采取網上咨詢的方式，議會委員會的網上咨詢有多種形式，主要是電子郵件、電子文件征集、網上民意調查、問卷調查、咨詢書和網上論壇等。這幾種網上咨詢形式，能使公眾方便快捷地參與委員會的咨詢，靈活性強、信息量大，能夠滿足公眾大規模參與的需要，咨詢獲得的數據和結果可以很方便地從一個委員會復制給另一個委員會。⑧行政機關立法的公眾咨詢方式有公開會議、民意調查書面咨詢等。而最為常見的是公眾書面評議，因為政府要求所有的政府規制方案都有公眾咨詢的程序但實施這種程序畢竟是一種消耗人財物力資源的過程；另外在一些情況下，行政機關認為某些規制方案采取咨詢程序價值不大或沒有意義，又為了法規的審查便利，就采取簡單的書面咨詢方式。
不過，立法過程中可能視法案的重要性程度、財政預算狀況、利益相關者的便利、信息收集的有效性等因素；而選擇不同的公眾咨詢方式，甚至在一次實施公眾咨詢程序中，有關主體會采取多元化的公眾咨詢方式。以加拿大議會醫療保健未來委員會Ro-manowCommission關于醫療保健制度改革的咨詢活動為例。⑨公眾咨詢方式多種多樣，從2001年4月到2002年11月成千上萬名利益相關者、專家和其他民眾參與了委員會的工作，工作分為實地調查、研究和咨詢三個階段，采取了眾多的咨詢方式包括在全國各省和各地區的21個城市舉行聽證會，利益相關方、專家和公民向委員陳述自己的觀點。其中有9個聽證會，還在會后舉行了一天的專家圓桌會議，讓地區專家辯論和討論應對未來挑戰和當地挑戰的對策。在加拿大的主要城市舉行12次對話，隨機挑選489名加拿大人參加《討論醫療保健的未來發展方案》。根據公共對話咨詢書整理成網上咨詢書，提出醫療保健未來發展的各種可能供公眾選擇。2萬多名加拿大人參加了網上咨詢活動，舉辦系列專家電視論壇。加拿大人可以打電話提出問題或發表看法與專家舉行三個地區論壇，尋找可以達成共識的領域。在全國的大學舉行12次對話，包括家庭照料、人力資源和藥物保健等廣泛話題，開展“網上調查問卷”一項包括9個不同政策問題的網上調查收到了1.3萬多份回答。在實地考察階段“個人和組織可以把自己的經驗和對醫療保健未來的想法通過互聯網提交上去”，委員們在全國作了一系列演講和講座，參加了無數次會議和實地考察，等等。最后，委員們將研究和咨詢的結果撰寫為報告，提交給議會。因此，在今天加拿大的立法過程中，公眾咨詢方式多種多樣；但主要目的都在于有效地實現咨詢目標，能夠對法案的質量有所提高，能夠增強法案實施的有效性。
四、加拿大立法過程中公眾咨詢制度的價值及面臨的挑戰
正如經濟合作組織理事會要求其成員國建立規制方案的公眾咨詢制度所宣揚的那樣：1.公眾咨詢可以增加政府獲得的作為決策基礎的信息的數量政府部門基于其視野與能力，它對法案的理解與掌握也受制于信息的不充分、不完全。實施公眾咨詢制度可以幫助政府獲得更加全面的信息，從而能夠使政府決策建立在較為全面與周到的信息上，以提高政府決策的質量。2.公眾咨詢可以消解沖突，平衡各種不同的利益，公眾咨詢使得決策者充分考慮不同的利益相關者的意見，特別是對利益相對立者建議與意見的尊重，能夠使決策者在決策時有效平衡各種不同的利益，能夠有效地化解矛盾，保障決策的公平性。3.公眾咨詢可以有效地促進與改善對法規的自覺遵守，咨詢程序還可以因下述兩個方面的原因改善對法規的自覺遵守。首先，由于及時公布了有關的變化，因此使相對人有時間根據變化進行適當的調整；其次，基于咨詢帶來的合法意識和共有意識也會促使受影響的各方遵守法規。④⑤
加拿大積極探索多元化的咨詢方式，設計周全的咨詢程序。不僅在于遵守OECD的要求，更重要的在于實施立法過程中的公眾咨詢程序滿足了加拿大政府的價值追求；或者說實施立法過程中的公眾咨詢程序有其重要的價值。
第一、獲取立法機關所需要的信息。立法機關實施公眾咨詢程序，采用多種多樣的公眾咨詢方式。其意圖在于盡可能地獲取多種面向的，多種角度的來自不同利益主體的信息，從而為立法部門制定法律提供決策所需要的信息，也是更多地獲取民意支持的一種方式；同時通過公眾咨詢程序，立法部門能夠發現并研究新的法律和政策領域，了解新的觀點、法律與政策的新趨向、界定問題和措施。⑩
第二、構建政府與民眾的良好關系。“民主不僅僅是理念；而且是實實在在的行動。政府的決策不能沒有人民的參與。惟有公眾積極和廣泛參與才能拉近政府與民眾的距離。”⑨加拿大政府在《加拿大政府規制政策》中特別強調：加拿大政府將把服務公眾健康、安全、環境質量、經濟和社會發展作為工作的主要方向，確保納稅人的錢真正用在公眾利益上。加拿大司法部發布的《司法部公眾參與政策聲明及指南》也宣稱：“有效的公眾咨詢程序，還使司法部能更好地理解其政策和行為是如何影響加拿大公民的是否與為加拿大公民服務的戰略方針一致”⑩加拿大《社會聯盟框架協議》Social Union Framework Agreement也號召聯邦政府和各省政府保障加拿大公民擁有合適的機會對社會事務表達自己的看法并監督其結果。
第三、促進立法公正。加拿大人明白“在公眾參與的過程中傳統的利益團體，如機構或專業、組織、工商業聯合會、其他非官方機構，都有自己的角色，他們也同樣相信公民以個人身份獨立地進行公眾參與也是可以的”。⑩在加拿大立法過程中的公眾咨詢程序設計中，實施公眾咨詢程序的主體意圖明確界定受該法案影響的利害相關人，并力求實現各種不同利益的利害相關人參與該法案的咨詢過程，而且會考慮針對不同的利益相關人采取不同的咨詢方式，以求能夠聽取全面的意見。同時，立法部門還注意聽取各方面的意見并做到及時反饋。這樣做，只為實現立法與決策的公正，保障法案的有效實施。
然而實施立法過程中公眾咨詢程序總是面臨一些問題與挑戰的，有學者分析加拿大立法過程中的公眾咨詢程序存在這樣一些問題與挑戰：成本與效率問題、討論問題的局限性、公眾參與預期與結果的落差以及對公眾參與有效性的懷疑。⑨加拿大司法部在實施立法過程中公眾咨詢程序也總結出其所面臨的問題與挑戰。
其一，公眾參與者的成本。在設計公眾咨詢程序時，非常重要的一點是要考慮到個人或利益團體進行參與是要有成本產生的。在選擇合適的參與途徑的過程中，這些成本參考既定的目標和結果予以權衡。在很多情況下，咨詢程序的有效性離不開政府預算的支持，如果公眾自己承擔部分或全部成本，那么他們參與的積極性可能難以保障。
其二，參與時間的合理性問題。要使各種不同的利益團體或個人有效地參與公眾咨詢程序，則必須給他們以合理的時間。即使給予不同主體以同樣的時間，也不能保證不同主體都能有充足時間進行充分考慮，從而影響咨詢的質量。這個問題也是涉及到參與主體的平等問題，公平與平等、公平與效率，在公眾咨詢過程中有時不好調和。
其三，信息獲取的不平衡。各種不同的參與主體其所代表的利益不同、立場不同，更重要的是參與的影響不同。從而在咨詢過程中提供信息不平衡。如果信息獲取不平衡，則很難對這些不平衡的信息進行均衡，最終可能會導致決策或立法的不公正問題。
除以上幾點以外，在實踐中還會碰到利益相關人選擇的困難、信息分析的困難、各種利益平衡的困難、參與疲勞的問題、參與有效性的問題等等，這些都可能是立法過程中實施公眾咨詢程序所面臨的問題與挑戰。
五、加拿大立法過程中公眾咨詢制度對我國的啟示
盡管加拿大立法過程中公眾咨詢程序面臨一些問題與挑戰，但是加拿大注重總結與評估每一次咨詢程序，注重咨詢程序的加強與完善。在現代加拿大不論是政府還是社會公眾，都已有這樣的共識：政策的決策、立法離不開公眾的參與（咨詢），缺少公眾的參與（咨詢）決策或立法就缺少正當性，公眾咨詢也是議會法規審查聯合委員會審查的主要依據。同時，政府與公眾都關注政府決策或立法的整個過程的公眾咨詢問題，以現代加拿大立法過程中咨詢程序實踐及其發展規律，我們總結加拿大立法過程中公眾咨詢制度對我國的啟示。
1.咨詢對象的范圍盡可能地擴大
加拿大早期實施立法過程中的公眾咨詢程序時，注重與政府各部門的聯系、聽取政府各部門的意見，這可以說是一種政府的內部咨詢程序。后來，在城市規劃、環境保護等領域，確立了聽取利益相關人意見的制度，不僅有有關領域的專家參加；而且更多的是一些機構或專業組織參加。非隸屬于任何組織的公眾，可以以個人身份參與到咨詢程序中來，有關主體對以個人身份參與的主體也給予特別重視。因此，咨詢對象范圍是一個不斷擴大的過程，注重不同社會主體的參與。
2.注重參與結果的跟進與評估
一個完整的公眾咨詢程序不僅有公眾各種形式的評議；還有有關立法部門對公眾參與結果的跟進與評估。通常的做法是：（1）列出所有受公眾參與信息影響的決策事項。（2）界定受影響事項有多大程度的改變。（3）對下一步決策提出建議，并擬定工作計劃，將該計劃知會公眾。⑾另外各實施主體還注重咨詢程序的總結與評估，目的是進一步改善公眾咨詢的方式方法，為今后開展公眾咨詢活動提供借鑒。我國現行的公眾咨詢制度不太善于總結公眾咨詢的結果并對其進行有效評估，這一點加拿大的做法值得借鑒。
3.從形式參與到實質參與
一開始加拿大實施的立法過程中的咨詢程序目的是聽取各方面的意見，為他們決策提供參考咨詢方式也限于傳統的立法聽證會、圓桌會議、書面咨詢等。但在上個世紀90年代，加拿大也引入了美國的協商制定規章方法，召開公眾會議，對一些法規中的問題通過協商方式而進行決策，形成法規的條文。現在在加拿大一些公眾非常關心的領域，如環境保護、城市規劃等涉及環境及與環境有關的項目規劃包括交通、電力、機場、石油、天然氣、森林業等，形成了公眾與決策者互動式（Interactive）的參與方式，增加了很多協調中途，達成共識的技術性方法。
①不僅注重形式上的社會主體的參與過程，更注重實質上的公眾參與的結果，特別是實質參與、體現了公眾咨詢制度的設立意義與價值。
4.重視非政府組織或利益集團的作用
加拿大在早期實施立法過程中的咨詢程序，特別是召開立法聽證會時，更多地是關注非政府組織或利益集團的參與。雖然后來有公眾個人以個人身份參與到咨詢程序中來，但參與的多數主體還是利益集團或一些非政府組織機構。特別是涉及到一些專業領域如環境保護、殘疾人權利、知識產權等領域，非政府組織或利益集團特別活躍。應該說，不僅是加拿大，其他國家也是發展多元化的非政府組織，非政府組織由于由無黨派性與中立性，在吸收與動員公眾參與方面有優勢。在當今組織化的社會中個人的力量顯得卑微渺小，個人的聲音更是微不足道，個人的行動經常會受到各種組織強大的壓力。社團組織憑借組織優勢和擁有的物資、人際關系等資源來在決策過程中贏得“話語權”，是公民更有力的參與方式。由于現代社會的高度分化的特征，統一的表達和參與方式無法適應復雜的現代社會多元價值取向，需要有更多的團體來進行分門別類的、專業化的社會表達和社會參與。另一方面，個人參與組織，參加組織的活動，遵守組織的規程，是在小團體內接受道德、能力等各方面教育和鍛煉的機會。⑿在我國現階段，須積極培育非政府組織，發揮它們引領社會主體參與的重要作用。
5.注重公眾咨詢程序的透明與公開
如果說加拿大立法過程中的公眾咨詢程序的建立是與政府追求的透明、公開分不開的，那么，在公眾咨詢程序不斷完善的過程中，透明與公開更是公眾參與的基石。“司法部承諾參與的過程建立在公開、信任、統一、相互尊重、透明、廣泛和合作的基礎上，為司法部建立一個了解加拿大公民關心的問題和想法的直接渠道。通過不斷的參與、討論、決定、反饋過程建立的相互信任和理解是成功的公眾參與的基石”。④我國現在各立法主體所開展的法案公開征求意見制度，一不知道參與的主體有哪些；二不明確具體的參與過程；三不明確公眾參與的結果，即立法機關到底收集了多少意見，采納了多少意見，對公眾參與是否做到了有效反饋等，這些方面我國各立法主體還做得不夠，需要向加拿大學習并借鑒它們的做法。