一、問題的提出
互聯網時代的到來，改變了我們生活和工作的方方面面，幾乎對于每個行業、每個國家、每個地方、每個組織甚至每個人而言，互聯網時代的到來都是一個外生的變量，一個需要行業、國家、地方組織、機構和個人回應挑戰的變量。今天，我們可以說，對于絕大多數機構或組織及其成員而言，它們所面臨的問題，不是使用不使用互聯網的問題，而是如何使用的問題。對于掌握、分享與行使公共權力，處理與影響公共事務的政務部門來說，政務電子化、信息化已是適應這個時代變革的必然要求政治系統中的代議機關，作為現代民主政治運作的重要支柱，自然也無法逃脫信息和通訊技術的影響和滲透，互聯網時代要求議會機構實現上網并與公民展開廣泛且高質量的溝通和互動，而這種溝通互動的理論和實踐往往被歸入E-parliament的范疇，在我國就是指電子人大的范疇。
電子人大是電子政務的重要組成部分，因為從電子政務的建設主體來看，電子政務絕對不能僅僅理解為政府行政部門政務的電子化，電子政務主要分為政府的電子政務、黨委的電子政務（也稱電子黨務）人大的電子政務、政協的電子政務、法院和檢察院的電子政務等等。（張銳昕，2010）而電子人大要發揮作用則必須有其客觀的載體，從世界范圍來看，“政府網站”是實施電子政務的基本載體，是開展電子政務的重要基礎設施，一個國家或地區的電子政務發展水平很大程度上取決于政府網站和網絡建設的水平。（楊興凱，2007：21）按照道格拉斯。霍姆斯的話說，電子政務需要把Web作為推進器，需要一種鼓勵團隊工作和信息共享的東西，一種能夠激發政治家和新聞媒體熱情的東西，一種對于企業來說是有用的東西，一種關系到公民日常生活、能夠滿足人們的個性需要和環境的東西，一種類似互聯網的東西（Holmes，2001：2）。
我國的人大網站建設自2004年以來取得了諸多進步和發展，全國人大網站于2004年2月25日試運行，一年后正式開通運行，目前已成為全國人大對外宣傳，聯系人大代表、地方人大和人民群眾的重要渠道。地方人大網站設置也穩步推進，但是，隨著政府層級越往下，人大網站建設水平也隨之下降。根據我們對于地方人大在線率的一項統計，省級人大普遍已經建立了自己的門戶網站，只有西藏例外，總體在線比重為96.77%地市級人大層面，剔除4個直轄市，可以得到332個，在線人大總數253個，總體在線比重為76.20%，平均在線比重為71.73%其中遼寧、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、貴州7個省的地級市人大全部上網，在線率最低的省份仍是西藏，全區沒有一個地市級人大在線，其次是青海，只有1個地市級人大實現了上網，在線比重為12.50%而到了區縣級人大層面，得到人大總數2841，在線數為693，總體在線比重只有24.39%，平均在線比重僅28.48%。總體來說，省級和省級以下人大網站建設狀況參差不齊，整體水平不高，部分人大網站建設缺少長期、科學的規劃，人大網站服務便捷性尚待提升，可持續發展有待增強。（楊冰之等，2009）隨著人大在我國政治生活中地位越來越重要，人大網站在整個網絡系統中的作用也越來越突出，提升人大門戶網站設置速度及其質量水平，已經變得刻不容緩了。那么，我們究竟應該如何客觀、科學地評估我國地方人大門戶網站的質量呢？導致我國地方人大網站質量差異的決定因素又是什么呢？這些是我們在加快電子人大建設進程中不得不首先思考的重大問題。
在這篇論文中，我們將對中國省級人大門戶網站的建設和發展狀況及其決定因素，做一初步的分析。我們認為，聯合國開發計劃署（United Nations Development Programme，UNDP）于2006年發表的《通過使用信息通訊技術增強議會功能（Empowering Parliaments through the Use of ICTs）報告》中，關于各國議會在利用ICTs上落后于社會其他許多組織和部門，特別是非政府組織和公民社會組織的判斷（UNDP，2006），也適用于中國我們將分如下幾個部分來完成這項研究任務。我們首先在文獻回顧的基礎上，建立一個分析框架；然后，我們使用這個框架建立了一個分析中國省級人大門戶網站的指標體系；第三部分報告了使用這一指標體系分析省級人大網站獲得的結果；第四部分對導致各地人大網站建設水平差異的決定因素做一初步的探索；最后是簡短的結論。
二、文獻回顧和分析框架
由于電子人大的探討起點依然是人大，國內研究在概念辨析中有提到人大的職權。（如唐瑩，2007；周成鋼，2008）根據我國憲法和法律的規定，人大及其常委會的職權一般各有十幾項，歸納起來主要具有立法權、決定權、任免權和監督權四大類。（蔡定劍，2003）這方面的既有研究的缺陷和不足在于，人大法定職能的探討往往與電子人大內涵。建設緊迫性等內容是割裂的，缺乏人大網絡化對于人大特定職權功能發揮影響的分析，從而使得建設電子人大意義的論證不厚重。
國內研究著力最多的還是電子人大的概念和內容，闡述人大工作電子化的重要意義，描述中國人大工作電子化的發展。（謝有光王鳳鳴，2010；周成鋼，2008；2009；唐瑩，2007；曾月桂等，2009；周建球，2010；田必耀，2010）等。例如，謝有光王鳳鳴（2010：27）對電子人大這一概念作了如下的定義：電子人大是指一個國家或地區的立法機關（包括人大代表），以信息和通信技術的使用為基礎，以計算機和網絡為主要運作平臺，以相關軟件和設備為技術支撐，以提高人大工作效率、增強人大職能、促進人大民主為目標而創建的適應信息社會需要的一種新的人大實踐形式。謝有光、王鳳鳴（2010）根據中國各級人大的電子政府運用情況，認為電子人大包括現代辦公系統、人大業務系統和人大網站系統三大部分。現代辦公系統指人大利用信息和通訊技術提供管理效率所做的努力，人大業務系統則包括電子立法系統、電子代表系統和電子監督系統三個子系統。電子立法系統又稱“立法工作管理系統”，涉及立法建議管理、立法調研、聽證會管理、立法規劃與計劃管理電子化等事務。電子代表系統，是為人大代表設計的一種以網絡為基礎的辦公、協商和參與平臺，例如，2008年建立的“全國人大代表工作管理系統”，2009年3月正式開通全國兩會“記者采訪代表登錄系統”電子監督系統則是利用電子工具增強人大對政府施政行為的監督能力，如“全國人大的監督工作管理系統”據謝、王介紹，人大業務系統目前僅限于各級人大內部使用，他們認為，這一系統是“當前電子人大的核心內容”。人大網站系統包括人大委員會網站、代表個人的網站和博客等，是“人大對外宣傳”聯系和活動的窗口。2000年3月中國人大新聞網站正式運行，2005年2月25日由全國人大常委會辦公廳主辦的中國人大網經過了一年的試運行后正式開通，此后各級人大網站相繼建立。
也有學者開始關注人大門戶網站的建設狀況。周成鋼（2008）指出：電子人大門戶網站按其功能劃分，應包括政務公開功能、代表服務功能和公眾參與功能三大板塊。楊冰之等（2009）通過對省級人大網站的研究指出，人大網站欄目主要體現為人大信息公開、交流互動和服務三種類型，人大網站的定位應該是“監督與互動型人大網站”，通過彰顯人大網站的民主功能，從而增強人大在政治社會中的影響力。
總結既存的有關中國電子人大的研究，至少有兩個明顯的不足之處：第一，缺乏系統的理論支撐。目前在學術刊物如：人大研究、電子政務上發表的電子人大相關論文，都是篇幅不大。重在對策和政策建議，且在格式上不太符合學術論文規范，而這可能是因為那些研究的作者大部分是人大內部的工作人員，學界關注較少。既有的幾篇有關電子人大的碩士論文（周成鋼，2008；唐瑩，2007；周建球，2010）雖然篇幅較大，但它們對電子人大的理論探討似乎也缺乏深度。第二，缺乏政治科學意義上的實證研究成果。上述既有經驗研究或樣本較少，或停留于簡單的描述性分析，皆未能進入因果解釋的層次。
本文將通過對中國省級人大門戶網站的研究，在彌補這些不足上做些嘗試性的努力。我們的這一努力應從閱讀國際上有關議會的電子政務，特別是有關議會官網的學術研究論文開始。
與中國大陸關于人大電子政府的學術研究尚處于初始階段不同，在英語學術文獻中，對電子議會的研究似乎已經形成了一個小小的產業。在這個過程中，由漢薩德學會（TheHansardSociety）主辦的學術雜志《議會事務》（ParliamentaryAffairs）起了中堅的作用。該刊于1999年第3期（第52卷第3期）率先圍繞著“因特網時代的國會”主題，發表了一組專欄論文。該專欄的編者科勒芒等在專欄導論中開宗明義地寫到，代議制民主的成功運作需要信息有效率地、多維度地流動，因為公民需要信息，然后才能在由誰來代表他們的問題上做出有意義的選擇。由選舉產生的議會和國民大會的代表，需要有關執政當局的信息，才能有效地立法、履行監督執政當局的職責，從而對政府進行問責。代表需要從公民個人和集團那里獲得他們關于地區或國家事務的偏好的信息，他們希望他們的代表按照這些偏好行事。代表之所以要這樣做，是因為他們是公眾的代表，并有強烈的連選連任的動機公民需要從他們的代表那里獲得信息，也需要獲得有關代表的信息，從而在相關記錄的基礎上對政治家的作為作出評價，促使代議機構在其行為上公開透明。（Colemanetal.，1999：366）。
如果信息有效率地流動對于民主制度的生存和發展至關重要，科勒芒等接著寫道，數碼信息技術特別是計算機和通訊技術的結合所產生的互聯網技術的迅猛發展，必定給代議制民主的運作帶來深刻的影響。科勒芒等組織的專欄文章對多個民主國家的國會及其議員對因特網等數碼信息技術的使用進行了個案研究，這些國家包括英國（Coleman，1999；Campbelletal.，1999）澳大利亞（Magarey，1999）德國（Mambreyetal.，1999）斯洛文尼亞（Vintaretal.，1999）美國（Carter，1999；Docteretal.，1999）南非（Lyons&Lyons，1999）和丹麥（Lfgrenetal.，1999）。
在《議會事務》雜志于1999年發表上述專欄論文后，研究電子議會的論文不斷見于英文學術期刊根據萊斯頓-班德拉（Leston-Bandeira，2007）的概括，有關電子議會的研究主要集中于電子技術對國會的代表立法和監督職能發揮的影響，議員對信息通訊技術的使用和態度等議題例如，科勒芒（Coleman，2006）通過對44個歐洲國家議會官員的調查，莫瑞（Murray，2012）和萊斯頓-班德拉（Leston-Bandeira，2011）分別通過愛爾蘭和葡萄牙國會議員的個案研究，探討了國會議員與選民等利益相關者之間的溝通和代表問題。古特柴爾德（Goodchild，2007）針對50位英國議會議員的網站，就其內涵和使用友好程度進行了內容分析。議員的博客也進入了學者們的研究視野（Francoli&Ward，2008；Jackson，2008）兩位政治科學家于2010年出版了他們主編的專著《因特網與歐洲議會民主：對電子時代的政治溝通倫理的比較研究》（The Internet and Parliamentary Democracyin Europe）（Dai&Norton，2010）該書搜集的七篇論文（不包括編者寫的導言和結論），對信息和通訊技術在多大程度上改變了歐洲國家議會和歐盟議會的運作方式也即歐洲民主的運作方式進行了多側面的探討。
他山之石，可以攻玉，何況無論是代議制還是數位電子技術，均是來自西方的舶來品。我們完全可以借助于西方學者關于電子議會的研究成果，建立一個研究中國電子人大特別是人大門戶網站的分析框架或模型。上文已提到，立法權、決定權、任免權和監督權是我國人大法定的四大類職權，這點已基本取得共識。但本文認為，四大類職權功能信息體現在人大門戶網站上時，決定權、任免權信息的公布往往是工作宣傳意義大于人大功能展示意義，立法權、監督權信息的公布對于民主法治政治來說意義更大。以全國人大網站（http：//www.npc.gov.cn/）為例，在網頁最醒目的主版第一行，就特別展示有：立法工作、監督工作、代表工作三項工作欄目。那么，為什么還要公布一個“代表工作”的欄目？關于這個問題，我們且先來看看兩項研究成果：聯合國開發計劃署（UNDP）于2006年發表的《通過使用信息通訊技術增強議會功能》（Empowering Parliaments through the Use of ICTs）和萊斯頓-班德拉（Leston-Bandeira，2007）的《因特網對議會的影響：一個立法研究的框架》（The Impact of the Interneton Parliaments：a Legislative Studies Framework）。
萊斯頓-班德拉（Leston-Bandeira，2007）認為，因特網等電子信息和通訊工具的使用，從如下三個方面影響代議制的運作：信息溝通、信息傳播和信息管理UNDP（2006）指出，數碼信息技術的使用，能夠改變議會及其議員與公民、行政部門等利益相關者之間的互動方式（表1）
具體而言，因特網等信息和通訊工具將對議會的三大功能：代表、立法和監督的發揮產生深刻的影響。在聯合國開發計劃署（UNDP，2006）和萊斯頓-班德拉（Leston-Bandeira，2007）看來，信息和通訊技術可能以如下所述的方式影響議會和議員發揮其代表、立法和監督職能：①代表功能，議會的代表功能要求議員知曉選民的關切，要求選民能夠了解到議員的作為。因特網等信息和通訊技術為代表與選民之間的溝通提供了便捷、快速的通道。甚至在農村地區，盡管那里的很大一部分人口不擁有信息和通訊工具，但是，借助互聯網，議會可以把它的信息傳遞至提供信息的公共場所，從而確保農村居民能夠以較低的成本獲得信息（包括議會職能發揮信息）（OECD，2006：8）；②立法功能，議員的一個重要職責是表達公民的需求和偏好，并以立法的形式把它們轉變為政策。為此，議員需要有便捷的渠道接觸到廣泛的知識和資源，以做出有根據的決定。借助數據庫、內網、電子圖書館等工具，議員能夠有效率地獲得與立法相關的文件資源，如提案和議事記錄。通過網上快捷獲得立法委員會報告，通過文件追蹤機制監控正在進行和辯論中的全部立法事項，議員可提高他們的立法工作的質量；③監督功能，議會和議員對政府（行政部門）行動和政策日常性監督，以確保對政府的問責體系的運行。信息和通訊技術可能使這些行動更有效率。例如，通過提供讓公民表達抱怨和不滿的在線渠道，可讓議會和議員及時察覺行政部門的失職行為，開展相應的監督行動。此外，通過使用數據庫等信息通訊技術，監督政府預算的委員會能夠更好地追蹤和評價政府支出。
在這三項議會功能中，聯合國開發計劃署（2006：7）甚至認為，信息和通訊技術（對代表功能）可能具有最大的影響。萊斯頓-班德拉（Leston-Bandeira，2007：661）對這一判斷作了如下的解讀：議員們“對（信息通訊技術在）代表功能上的影響的認知，比對（它們）在其他功能上的影響的認知要來得快得多，重要得多，而不論議會本身如何反應”。這是因為，這一認知來自于外部的壓力，來自于因特網在全社會的普及對代表功能形成的壓力主要是因為公民們已經大量使用因特網，而非來自于議會內部的什么因素；在大多數場合下，議會和議員（使用信息通訊技術）不過是對外部壓力的適應。
因此，結合上述西方研究文獻。我國人大法定職權和國內人大網站建設的實踐，我們主要從代表功能、立法功能、監督功能三個方面來觀察并評價中國地方省級人大門戶網站的質量。
三、經驗研究方法
本文將使用內容分析方法作為觀測省級人大網站質量的方法。作為一種對信息傳播內容進行客觀化、系統化和定量化描述的研究方法（Berelson，1952：74；Krippendorff，2004），內容分析法是一種聚焦于媒體實際內容和內部特征的研究工具。內容分析可以用來研究在文本或文本中特定的詞語概念、主題、短語、字符或句子的存在，并以一種客觀的方式對這些存在進行量化，而文本可以被寬泛地界定為書籍、書籍中的章節、散文、訪談、討論報紙頭條新聞和文章，歷史文件、講話、談話、廣告、戲劇、非正式談話，或者任何實際發生的溝通性語言。自20世紀40年代以來，內容分析法就逐漸成為社會科學中一種可信賴的和頻繁使用的研究方法，它對于分析省級人大網站正式發布的網絡資料并評估其質量，是比較適合的。內容分析一般包括提出研究問題、確定研究范圍、選取適當樣本、確定分析單位、建構分析內容的類目、建立量化系統、內容編碼、分析資料、解釋結論、等步驟。（李本乾，2000）我們對中國31個省級人大門戶網站的觀察和計分并判斷它們的質量，融合了內容分析法的方法論精神與相關步驟。
首先，交代我們的指標設置以及計分方法。在對一個省級人大門戶網站建設的評價過程中，我們首先關注兩個指標：一是該省人大是否具有獨立的門戶網站？如果對這個問題的回答是肯定的話，這項指標得分為1，否則為0；二是進一步觀察該網站的活躍程度。我們之所以要求，獨立的門戶網站，是因為全國人大在其門戶網站的首頁上設有“地方人大”一欄，從中我們可以打開每個省級人大的主頁。但是，這些地方人大的主頁是全國人大信息中心制作并維護的，不能視作地方人大的獨立門戶網站。省級人大門戶網站的活躍度指標測量它們是否正常運行。我們測量的方式是觀察網站內容的更新狀況。內容更新在一個月以內取值1，三個月以內為0.8，六個月以內為0.6，一年以內為0.4，一年以上為0.2這樣賦值是考慮到人大新聞信息量相對于政府網站要少，所以不應讓網站更新程度的差異在網站質量評估中所占權重過大。
在完成了如上兩項作業后，我們轉而從人大的代表、立法和監督功能三個方面對省級人大門戶網站進行內容分析并打分。在具體的指標設計上，我們以全國人大的門戶網站為標桿，與地方人大門戶網站相比，全國人大網站具有更加豐富的內容、更為友好的功能指示、更為精致的頁面設計，依照全國人大網站的報告方式，我們擬定了11項評分標準，測量各省級人大門戶網站在實現人大代表、立法與監督功能的績效。（指標設計如表2所示）在每項指標上，如果省級人大門戶網站提供了相應信息或功能就得1分，否則得0分。
在代表功能上，由于上文提到的信息與通訊技術對于代表功能具有更深的影響，故我們考慮使用五個指標來測量省級人大網站在實現代表功能上的表現。第一個指標是有沒有提供省人大代表的名單，第二個指標是如果有代表名單，是否有各個代表的簡介（所屬代表團、年齡、性別、職業等）我們的調查表明，幾乎沒有省級人大代表在簡介中提供了自己的電話或電子郵箱等聯系方式。第三個指標為網站是否有關于代表履職的報道。第四個指標調查省級人大網站有否向人大代表提供履行代表職能需要的服務。在全國人大網站首頁上，有一個叫做“代表服務專區”的窗口，點擊后即進入“代表服務專區用戶登錄”窗口，該窗口頁面內容僅有一項：用戶登陸。由于我們不是人大代表，不了解登陸后能夠獲得哪些服務和咨詢，但我們可以合理地想象，全國人大代表登陸后，可以獲得一系列為他們履行代表職責所需要的信息和服務。當然，這些服務基本上是通過因特網提供的。依據全國人大網站的這一功能設計，我們在調查省級人大網站時，凡是提供省人大代表登陸窗口或功能的給予1分，否則0分。第五個指標測量省級人大網站是否提供了公民反映意見的窗口或功能。全國人大網頁給公民提供了兩種反映意見的途徑：一是法律草案征求意見管理系統；二是一個叫“聯系我們”的信箱考慮到后文對立法功能指標的設定上有對地方立法法規草案征求意見情況的考察，此處我們主要關注網站是否提供公民直接、便捷的表達觀點或提出意見的途徑或平臺。據此，我們在調查省級人大網站時，凡是設置了公民表達平臺，即公民只需簡單注冊或根本無需注冊即可迅捷地上傳或表達自己觀點甚至實現網上上訪功能的一律賦值為1，否則為0，只提供電子郵件或是通訊地址的省級人大網站此項亦不得分，我們認為其并沒有充分發揮網站的平臺優勢，沒有盡最大可能地為公民提供參與互動的機會。
在立法功能上，我們設置了三個指標：分欄報道、意見征求和立法成果。全國人大網主頁在“立法工作”一欄下又分出了“立法動態、法律草案審議、法律草案征求意見、新法介紹、法制建設、立法專題”六個子欄目，每個子欄目下均有翔實并專業的內容。顯然，作為具有地方立法權的省級人大，理應像全國人大一樣，開設立法工作專欄，并在其下作適當的分類。因此，我們在閱讀各省級人大網站時，凡是在“立法工作”或類似欄目（許多省級人大網站里叫做“立法聚焦”）下辟有子欄目且子欄目打開后有具體內容的，給1分，否則0分。在全國人大網主頁的“立法工作”專欄上，設有向公民征求法律草案意見的窗口。為此，我們也觀察各省級人大網站是否為公民提供了對地方立法法規草案發表意見的窗口，有則賦值為1，無則為0。全國人大網頁在非常醒目的位置安排了“法律文件”窗口，打開后可獲得新近通過的各項法律、決議的鏈接，使得公眾可以容易獲知人大最近的立法成果。同理，我們在閱讀省級人大網站頁面時，也注意它們是否提供了法律文件的匯集，有則給1分，無則0分。
在監督功能上，我們設置了三個指標：監督分類、預算監督和工作監督。全國人大網主頁在“監督工作”一欄下又分出了“綜合報道、執法檢查工作監督、報告決議、監督專題五個次級欄目”與“立法工作”專欄一樣，“監督工作”專欄下的子專欄均有翔實并專業的內容。我們在閱讀各省級人大網站時，凡是在“監督工作”或類似欄目（許多省級人大網站里叫做監督縱橫）下辟有子欄目且子欄目，打開后有具體內容的，評1分，否則0分。預算監督是各級人大承擔的最重要的常規性的監督工作之一，理應在其網站上獲得及時準確的反映，全國人大門戶網站在這一點上做得不盡理想。它不但沒有在“監督工作”下專設一個關于預算監督的子專欄，而且在主頁的任何其他地方也沒有設有關于預算監督的窗口或鏈接，甚至沒有關于預算和財政監督審查的相關報告文字鏈接（當然，這同我們閱讀全國人大網的時間有關系。我們是在2012年2月29日2012年3月2日之間閱讀的，此時，距離2012年3月5日召開的十一屆全國人大五次會議尚有時日，而在此次會議上，人大代表將對國務院財政部提出的中央政府2011年預算決算和2012年預算報告進行審議）對于各省級人大門戶網站關于預算監督報告的打分，我們采取這樣的標準：如果該網站在“監督工作”（或稱為監督縱橫）欄目下設有：預算監督、子欄目并具有具體內容，或者如果它在人大要聞等主要欄目下的前30條報告中有關于預算監督的內容，則在這項指標上得1分，否則0分。考慮到我們上網閱讀的時期正值各省級人大2012年度會議結束后不久，而在該會議上，各省政府的財政部門必須向同級人大提交并由后者審議政府關于上年度預算決算和本年度預算報告。這一審議結果以及人大通過的政府預算決算報告理應出現在省級人大網站上，供公民查閱。因此，我們關于預算監督的打分標準是最低限度的、最起碼的要求。
我們在閱讀網頁過程中，還就它們是否提供了工作和執法監督的報道進行了查詢。全國人大網頁在“監督工作”欄目下開辟了“執法監督”和“工作監督”子專欄，前者報告的內容主要包括人大代表、人大常委會工作委員會對各級政府執行各項法律情況的調研等等，后者的主要內容有全國人大常委及其工作委員會對社會政治經濟問題的調研。同樣地，我們在閱讀省級人大網頁時，如果它們在監督工作、窗口下開辟了“執法監督”工作監督子專欄且有具體內容；或者雖未開設兩個子專欄，但在“監督工作”專欄下報告的內容中，有明確涉及人大“執法監督”工作監督的內容時，則在這個指標上得1分，否則0分。
根據上述各項指標的打分結果，我們按照如下公式計算出各省人大門戶網站的總得分。這個計算分兩步進行：首先對表2所示的11項指標（Xi）打分進行加總，然后把加總結果與各省級人大在有無獨立的門戶網站（）和網站活躍度（）的得分相乘這樣，省級人大門戶網站可能的最高得分為11分，最低得分為0分：
四、省級人大門戶網站質量評價
我們在2012年2月29日和3月1日，使用上述指標和計分方法對31個省級人大門戶網站的建設進行了觀察和打分。在這里，我們首先報告31個省級人大的在線情況和網站活躍程度，然后報告上述11個指標的測量結果。
我們利用百度和谷歌中文版搜索引擎，以××省（市自治區）人大網為搜索詞，對北京、天津等31個省級人大門戶網站進行了搜索。結果發現，截至2012年3月2日，除了西藏自治區人大沒有門戶網站外，其余的30個省級人大均設有自己的門戶網站。這些省級人大的名稱不盡相同，有的冠以××人民代表大會（如河北），有的稱為××人大常委會（如黑龍江），有的人大和人大常委會兼而有之（如北京），有的名為人大信息網，還有的叫做人大新聞網。江西人大網站原先叫人大信息網，后來改版叫人大新聞網。福建有兩個與省人大相關的門戶網站：一個名為“中國福建省人大常委會門戶網站”，另一個名為“福建人大”前者由福建省人大常委會辦公廳主辦，后者由福建日報集團主辦。我們選擇了前者作為測量的對象。經過對30個省級人大門戶網站的瀏覽，我們發現，除了黑龍江之外，其余的29個網站在最近一個月內都有內容更新，而黑龍江人大的門戶網站則自2009年6月以來沒有更新，基本上是一個“死網站”。因此，在網站活躍度指標上，在有網站的31個省級人大中，除了黑龍江得分為0.2以外，其余的得分均為1。
表3報告了31個省級人大門戶網站建設情況以及它們在代表功能、立法功能和監督功能各類指標的累計得分情況。（得分自高至低排列）山西和江蘇省分別以11分和10分列第一、二名，西藏和黑龍江以0分和0.2分位列倒數第一、第二名。如果以8分及以上為優良，67分為合格，6分以下為不合格計算，那么，進入優良之列的省有7個，按排名依次為山西、江蘇、安徽、山東、上海、海南和重慶；達到合格水平的有10個，依次是北京、江西、廣東、新疆、湖北、湖南、四川陜西、青海和寧夏；其余的均為不合格，依次為吉林、貴州、云南、浙江、河南、內蒙古、遼寧、福建、廣西、甘肅、天津、河北、黑龍江和西藏。
表4報告了各項指標的得分分布。從中可以看到，在三類指標上，得分最高的是有關監督工作的報道。（25個網站提供）省級人大代表名單（24個網站提供）、代表服務窗口（22個網站提供）、法規草案征求意見和立法成果（各20個網站提供）、得分最低的是立法功能和監督功能分欄報道。僅有7個省人大網站像全國人大網站一樣，在報告立法工作和監督工作時做了分類。例如，總分列第一和第二的山西省和江蘇省人大門戶網站在這兩個指標上都做得非常好。山西人大網的“立法廣角”欄目下包含了“立法動態、法規草案征求意見、規劃計劃、最新法規”四個子欄目，江蘇省人大網的立法工作，欄目下包含了“立法動態、法律法規征求意見、規劃計劃新法速遞”四個子欄目。兩個省在“監督視窗”（山西）或“監督工作”（江蘇）下都包含了四個名稱完全一樣的子欄目：專項工作監督、計劃預算監督、執法檢查、規范性文件備案檢查，而且均有具體翔實的內容在這兩項指標上表現很差的省人大網，或者干脆就沒有立法工作、監督工作之類的專欄（如浙江），或者根本不設欄目（福建等）。值得著重指出的是，大多數省級人大網站沒有提供與選民互動的窗口，沒有提供預算監督的專欄，甚至沒有提供關于它們進行預算監督的報告。
五、解釋省級人大門戶網站質量的差異
中國31個省級人大門戶網站的質量如上所述。那么，為什么有的省（如山西和江蘇）人大網站質量很高，而有的（如黑龍江河北福建）卻非常之低呢？為此，我們使用普通最小平方法建立多元回歸模型來進行探究。模型的因變量是省級人大網站質量，即體現為我們研究中的省級人大網站在有無網站、網站活躍度、代表功能、立法功能和監督功能上的總體得分。納入模型的自變量主要包括：人均GDP，即地方國內生產總值除以人口總數。我們可以假設，地方人均GDP越大，分配給人大的資金可能也會越多，一定程度上會促進人大信息化的建設、網民普及率，即地方網民數除以人口總數我們有理由期待，網民普及率越高的地方，網民對于一個人大網站建設的需求也會增大，人大網站建設的壓力與動力也會增大。網站主辦機構信息，即人大網站是否明確注明由人大常委會辦公廳或人大常委會信息中心主辦或承辦并具名聯系的電話或電子郵箱，該變量某種程度上可以表明人大機構對其網站的認真程度，我們有理由期待有主辦方信息的網站質量，應當高于那些只籠統地具名某某省人大常委會或人民代表大會且不告知聯系電話或電子信箱的省級人大網站質量、聯系方式信息，即人大網站首頁版權處是否設置有“聯系我們”之類的鏈接。我們可以期待，有此項內容的網站設計者和維護者，比沒有這一設置的網站的設計者和維護者要認真得多，因此其網頁的質量也要顯著地高得多，前兩個自變量屬于外部影響因素，后兩個變量屬于內部影響因素。（各變量描述性分析可參見表5）
我們首先考察一下各省級人大門戶網站的質量是否由政府組織之外的因素決定。我們來看看各省人均GDP（中華人民共和國國家統計局，2011）和各省網民占人口規模比率（上網普及率）（中國互聯網絡信息中心，2012）與人大門戶網站質量之間的關系。如圖1和圖2所清晰地顯示的，兩者之間不存在著任何線性關系。這說明，中國省級人大門戶網站質量的高低不是由人大組織之外的外部因素決定的，我們認為出于如下兩個原因，這一結果不難理解：其一，在今天的互聯網時代，要維持一個達到一定水準的省級人大門戶網站（如接近全國人大門戶網站水平），對于任何省級人大常委會辦公廳而言，無論在財務上還是在技術上都不難；其二，在本文的文獻回顧部分，我們曾經談到，在代議制民主國家中，當眾多選民特別是年輕選民都習慣上網后，國會議員出于連選連任的動機和壓力，紛紛建立個人網站，大量使用電子郵箱微博等工具與選民溝通。在現階段，我國人大代表的當選或連任受到民眾，尤其是年輕選民的影響較少，因此，迄今為止，各級人大代表極少建立個人網站作為一個組織的各級人大更不會感受到來自選民的壓力了。因此，如圖2所示，各省級人大門戶網站的質量與各省的網民規模沒有任何相關關系。
既然省級人大門戶網站的差異不能從外部因素的差異那里得到解釋，那么，我們只能從各省級人大的組織本身及其內部尋找原因。我們預期用于測量網站主辦者認真程度的兩個變量與網站質量總分具正相關關系，并通過統計顯著性檢驗。表6報告了這兩個變量在除西藏外的其余所有省級行政區的分布。
表7報告了我們的多元回歸模型。這些模型所使用的樣本均不包括西藏。表7報告的三個回歸模型的擬合優度R平方值均在0.55左右，換言之模型引入的自變量能夠解釋省級人大門戶網站質量。55%左右的差異，模型1只引入了兩個與省級人大組織相關的變量，它們均通過了0.01的統計顯著性檢驗，且方向為正。具體而言，那些在首頁版權部分明確標示網站的主辦者或承辦者為省人大辦公廳或信息辦公室的省級人大門戶網站的得分，比不這樣做的網站的得分平均高2.9分；那些在版權部分明確給出“聯系我們”鏈接且打開后確有聯系電話或電子郵箱的，其得分比不這樣做的網站的得分平均高4.3分。模型2和3分別加入了各省網民普及率和人均GDP（兩個變量的相關系數為0.881，為避免多重共線性需要分別進入模型），以控制各省人大網站建設的外部環境。結果，兩個控制變量均未通過顯著性檢驗，而它們的加入，并沒有改變另外兩個變量與因變量之間的關系。這些發現說明，目前，我國各省級人大門戶網站的質量高下，主要取決于各省人大常委會對網站的重視這一重視會使得它們的網站有專門的機構負責建設和維護。反之，如果一個省人大門戶網站得不到其人大常委會的重視的話，那么它就會因缺乏專門機構負責的建設和維護而疏于管理，質量低下。
六、研究結論與政策啟示
本文借助于西方學者關于互聯網時代議會電子化的有關論述，結合中國人大的法定職權以及全國人大門戶網站的標準，建立了一個以有無網站、網站活躍度、代表功能、立法功能和監督功能為主要評價內容的中國地方人大門戶網站質量評價指標體系，并把這個指標體系運用于評價中國的省級人大門戶網站。評價結果表明，中國地方人大門戶網站的質量差異的省際分布，無法用各省的經濟或互聯網發展水平加以解釋。山西人大網質量排名第一，而該省在人均GDP和網民普及率指標上分別排名第18和第10位。另一方面，處于我們所定義的“不合格”范圍的省份中有四個東部省份，分別是河北、天津、福建和浙江，后三個省份的人均GDP和上網普及率都進入全國前十名。
我們使用省級人大門戶網站版權部分文字所透露的信息，以實證的方式證明了目前省級人大門戶網站的質量差異，主要取決于各省人大常委會對門戶網站的重視程度：凡是在版權部分明確寫明該網站由省人大常委會辦公廳等具體單位主辦，并留有聯系方式的省人大網站，傾向于比不這樣做的網站有更高的質量；凡在版權部分設置了“聯系我們”鏈接的網站傾向于比不這樣做的網站有更高的質量。這表明，省級人大門戶網站質量水平的高低，主要取決于人大系統內部組織的因素、人大常委會負責的態度和認真的行動，對于保證該地區人大網站的質量具有重要的意義。
本研究的實踐啟示在于，要破除電子人大建設會隨著經濟發展水平、互聯網發展水平增長而自然增長的傳統認識，以互聯網為平臺的人大電子化發展，具有一定程度獨立于外部因素的自主性。因此，首先要著力打造人大系統推動電子人大的內部激勵機制，對于在提高地方人大門戶網站質量過程中作出貢獻者，要根據其貢獻水平實施相應的獎勵。其次，要完善人大網絡建設維護的管理和問責制度，明確人大系統內相關領導干部與機構的職責，并有明確的不履行責任的追究機制。
需要交代的是，由于人大的功能并不局限于代表、立法和監督，我們的評估指標體系有可能因為忽略了人大其他功能，如沖突解決、教育、合法化等（Leston-Bandeira，2007：662），從而導致無法完整地評估人大網站的總體質量，這就需要在今后的經驗研究中進一步地完善和充實。
原載《公共行政評論》2012年第5期。