一、大數(shù)據(jù)概念及本質(zhì)
大數(shù)據(jù)目前還沒有確切的觀念，籠統(tǒng)的講大數(shù)據(jù)是指需要處理的信息量過大，已經(jīng)超出了一般電腦在處理數(shù)據(jù)時(shí)所能使用的內(nèi)存量。因此，工程師們必須改建處理數(shù)據(jù)的工具。[1]全球數(shù)據(jù)的海量增長令人吃驚。據(jù)預(yù)計(jì)：全球數(shù)據(jù)總量每兩年就會(huì)增長一倍，到2020年人類擁有的數(shù)據(jù)總量將會(huì)達(dá)到驚人的35萬億GB，一分鐘內(nèi)全球互聯(lián)網(wǎng)傳送數(shù)據(jù)64萬GB ，發(fā)布2億00萬封郵件，下載47萬個(gè)App，Twitter用戶平均每天發(fā)布4億條消息。2012年第四季度新浪微博日均活躍人數(shù)為2800萬，產(chǎn)生微博超過1億條，產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量為1335GB。[2]海量數(shù)據(jù)的增長帶來的趨勢是越來越多的領(lǐng)域，越來越多的產(chǎn)業(yè)，在創(chuàng)新上都走上依靠計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)這一道路。大數(shù)據(jù)開啟了重大的時(shí)代轉(zhuǎn)型，是人民獲得新的認(rèn)知、創(chuàng)造新的價(jià)值的源泉，是改變市場、組織結(jié)構(gòu)以及政府與公民關(guān)系的推動(dòng)力。
大數(shù)據(jù)的本質(zhì)依然是信息，大數(shù)據(jù)時(shí)代是信息產(chǎn)業(yè)深入發(fā)展的時(shí)代。信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展首先需要各領(lǐng)域數(shù)據(jù)的公開。宏觀信息經(jīng)濟(jì)學(xué)將信息產(chǎn)業(yè)視為第四產(chǎn)業(yè)，以統(tǒng)計(jì)數(shù)字及數(shù)量分析來說明信息經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并研究其在國民經(jīng)濟(jì)中的地位與作用。比如有關(guān)信息市場的問題 、信息商品的價(jià)值與價(jià)格計(jì)算問題、市場主體行為的考查及市場容量的擴(kuò)展問題、信息商品的生產(chǎn)、交換、消費(fèi)、分配規(guī)律以及對信息資源的有效配置問題等。其本質(zhì)是促進(jìn)政府、市場、社會(huì)、公民之間的信息對稱問題。信息在傳播過程中存在封閉或者壟斷問題，普遍認(rèn)為：大數(shù)據(jù)的核心組成部分是由政府機(jī)構(gòu)所擁有的社會(huì)管理和公共生活數(shù)據(jù)，以及主要是由政府機(jī)構(gòu)直接擁有或間接支持下獲得的物理世界和生物世界的數(shù)據(jù)，同政府?dāng)?shù)據(jù)資源相比無論個(gè)人 企業(yè)或社會(huì)組織如何努力，獲取和可利用的數(shù)據(jù)資源都是簡單、片面和利用價(jià)值極其有限的 .所以，如何使政府從壟斷和保密的歷史慣性思維方式中解脫出來，在確保隱私、機(jī)密和國家安全的前提下帶頭開放數(shù)據(jù)，降低公眾獲取和利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源的難度和成本，成為推動(dòng)大數(shù)據(jù)時(shí)代進(jìn)步的關(guān)鍵。[3]
二、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府信息公開的價(jià)值
在后信息化社會(huì)，人類進(jìn)入了大數(shù)據(jù)時(shí)代浩如煙海的數(shù)據(jù)。對企業(yè)而言隱藏著巨大機(jī)遇 ，對社會(huì)而言體現(xiàn)著發(fā)展趨勢。對于政府而言，既增加了治理的挑戰(zhàn)，也為多元化治理手段，提供了新的機(jī)遇。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府治理更加依賴數(shù)據(jù)。信息社會(huì)的不斷進(jìn)步讓政府部門決策越來越依賴數(shù)據(jù)的分析和使用，各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息匯集至政府機(jī)構(gòu)，政府部門面臨著采集、攝取、分析、存儲(chǔ)和分配這些數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn)。重要的是這些大數(shù)據(jù)本身是全社會(huì)的戰(zhàn)略資源，需要在保障安全的情況下向全社會(huì)公開。
（一）政府信息公開能夠深化政府民主
政府信息公開有利于深化政府民主。民主政府的法理基礎(chǔ)來源于公民的行政知情權(quán)，現(xiàn)代社會(huì)公民的最重要的基本權(quán)利之一就是行政知情權(quán)，這是衡量民主政府決策透明的重要標(biāo)志。1979年法國頒布的《人權(quán)宣言》第15條就規(guī)定社會(huì)有權(quán)要求全體公務(wù)人員報(bào)告其工作。1791年美國《費(fèi)城立憲會(huì)議》上有人提出：國民有權(quán)知道其代理人正做或已做的事。[4]而約翰·洛克指出：無論國家采取什么形式，統(tǒng)治者應(yīng)該以正式公布的和被接受的法律；而不是以臨時(shí)的命令和未定的決議來進(jìn)行通知。[5]而法國的羅伯斯庇爾認(rèn)為：公民有權(quán)了解議員的行為。向公眾最大程度的公開，是政府的責(zé)任。立法會(huì)議和一切法定機(jī)關(guān)的辯論要公開進(jìn)行。[6]隨著現(xiàn)代化的深入，政府功能快速急劇擴(kuò)張，政府進(jìn)入了公民生活的全面領(lǐng)域。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展使得政府能夠獲取并掌握各種公共及私人的信息，民主政治的發(fā)展增加了公民對國家事務(wù)尤其是政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督要求。因此，使得政府信息公開成為了各國民主法治建設(shè)的必要要求。以1776年的瑞典《關(guān)于著述與出版自由的1776年12月2日之先發(fā)法律》的信息公開法案為里程碑，各國政府紛紛建立了信息公開制度。比如美國的《信息自由法個(gè)人隱私法》《陽光下的政府法》，英國的《數(shù)據(jù)保護(hù)法信息自由法》韓國的《公共機(jī)關(guān)信息公開法》，日本的《行政機(jī)關(guān)信息公開相關(guān)法律》等。[7]我國在2007年1月正式頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，從法律上確立了公民行政知情權(quán)的保障。黨的十八大提出：保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放，完善政府信息公開制度，保障公民的知情權(quán)，是新形勢下建設(shè)服務(wù)型政府和透明政府的必然要求。
（二） 政府信息公開能夠?qū)崿F(xiàn)巨大經(jīng)濟(jì)效益
大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府信息公開，能夠帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加大量就業(yè)崗位。為應(yīng)對大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，2013年5月9日美國總統(tǒng)奧巴馬發(fā)布了名為 《實(shí)現(xiàn)政府信息公開化和機(jī)器可讀取化的新思維》的總統(tǒng)行政命令，其中特意列舉了美國政府向全社會(huì)免費(fèi)開放氣象數(shù)據(jù)和全球定位系統(tǒng)GPS數(shù)據(jù)的案例。在這些數(shù)據(jù)開放后，美國出現(xiàn)了一個(gè)全新的產(chǎn)業(yè)鏈包括電視氣象頻道和氣象網(wǎng)站，商業(yè)化的農(nóng)業(yè)氣象顧問服務(wù)以及與氣象有關(guān)的新型保險(xiǎn)產(chǎn)品等，在國防專用的GPS系統(tǒng)向民用和商用開放后，全世界涌現(xiàn)出一大批基于GPS的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)。比如：飛機(jī)導(dǎo)航系統(tǒng)、精細(xì)化農(nóng)產(chǎn)品耕種系統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)上形形色色的基于定位的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等。這些新的產(chǎn)業(yè)不僅創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)增加了大量的就業(yè)崗位供應(yīng)，這充分說明大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府信息公開關(guān)鍵是開放大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)的開放將帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)麥肯錫全球研究院測算，大數(shù)據(jù)將給美國醫(yī)療服務(wù)業(yè)帶來3000億美元的價(jià)值，使美國零售業(yè)凈利潤增長達(dá)到60%。使制造業(yè)產(chǎn)品開發(fā)組裝成本下降50%。而大數(shù)據(jù)所帶來的新的信息技術(shù)應(yīng)用需求，將推動(dòng)整個(gè)信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。預(yù)計(jì)2013年全球大數(shù)據(jù)直接和間接拉動(dòng)信息技術(shù)支出達(dá)到1200億美元。[8]
（三） 政府信息公開能夠提高社會(huì)管理水平
隨著社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，中國政府社會(huì)管理和公共服務(wù)面臨更多挑戰(zhàn)。提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，首先離不開公民自身的參與。國家信息中心網(wǎng)絡(luò)政府研究中心副主任于施洋認(rèn)為：大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府要為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值，有兩點(diǎn)很重要：首先要精準(zhǔn)地感知，我們要了解互聯(lián)網(wǎng)中到底發(fā)生了什么，政府部門要和公眾走得更近。其次，在精準(zhǔn)感知用戶的需求和體驗(yàn)之后，要有效地反饋，政府部門要從服務(wù)的供給到網(wǎng)站的建設(shè)、信息的投放、就像做廣告一樣政府要把政府的網(wǎng)站投放到老百姓需要的地方。只有把這兩點(diǎn)有機(jī)地組合在一起，政府部門未來就一定可以和公眾之間形成和睦和諧的互動(dòng)，創(chuàng)造更美好的未來。[9]因此，政府信息公開，開放大數(shù)據(jù)：首先有利于政府部門精確感知公民的需求，從而有針對性的提供公共服務(wù)。同時(shí)，政府大數(shù)據(jù)的開放，也有利于打破政府各部門間、政府與市場、社會(huì)和公民之間的邊界大幅削減信息孤島現(xiàn)象，使數(shù)據(jù)得以共享。大數(shù)據(jù)在政府和公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，可有效推動(dòng)政務(wù)工作協(xié)同化開展，提高政府部門的決策水平、服務(wù)效率和社會(huì)管理水平，產(chǎn)生巨大社會(huì)價(jià)值。比如歐洲多個(gè)城市通過分析實(shí)時(shí)采集的交通流量數(shù)據(jù)，指導(dǎo)駕車出行者選擇最佳路徑，從而改善城市交通狀況，可以為我國大多數(shù)擁堵城市借鑒。
三、 完善大數(shù)據(jù)時(shí)代政府信息公開的思考
由于傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的原因，政府部門掌握的大量數(shù)據(jù)資產(chǎn)還是凈態(tài)資產(chǎn)。怎樣才能轉(zhuǎn)變成有效資源、挖掘其價(jià)值，將存量數(shù)據(jù)變成戰(zhàn)略資產(chǎn)，是大數(shù)據(jù)時(shí)代政府面臨的挑戰(zhàn)。中國傳媒大學(xué)沈浩教授認(rèn)為：雖然中國政府在2007年就發(fā)布了《政府信息公開條例》但目前政府公布的數(shù)據(jù)大部分還是報(bào)告和報(bào)表，沒有標(biāo)準(zhǔn)的格式，無法以可用數(shù)據(jù)的形式查到。因此也無法進(jìn)行深入的分析、加工和挖掘。在新形勢下，需要進(jìn)一步開放大數(shù)據(jù)，完善政府信息公開制度。
（一） 推動(dòng)數(shù)據(jù)治國 深化政府民主
2007年底，奧巴馬在訪問谷歌公司總部演講時(shí)提出：人民知道得越多，政府官員才可能更加負(fù)責(zé)任。充分表達(dá)了建設(shè)開放政府的決心。2009年1月17日 新任美國總統(tǒng)奧巴馬主持內(nèi)閣的宣誓儀式講話中提出：為了引領(lǐng)一個(gè)開放政府的新時(shí)代，面對信息，政府機(jī)關(guān)的第一反應(yīng)必須是公開，這意味著我們必須堅(jiān)定地公開信息，而不是等待公眾查詢，所有的政府機(jī)關(guān)都應(yīng)該利用最新的技術(shù)推進(jìn)信息公開。這種公開“應(yīng)該是及時(shí)的”。隨后簽署了總統(tǒng)備忘案，透明和開放的政府。120天后一個(gè)叫做Data.gov的數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站正式上線發(fā)布。旨在全面開放美國聯(lián)邦政府擁有的數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)時(shí)代必然進(jìn)入數(shù)據(jù)治國時(shí)代，數(shù)據(jù)治國就是要公開政府的信息和數(shù)據(jù)，讓老百姓去查去質(zhì)疑。這就會(huì)形成一股新的監(jiān)督力量，民主社會(huì)的精髓不僅僅在于選舉權(quán)，更在于知情權(quán)。數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種權(quán)利，政府的數(shù)據(jù)開放逐漸向私人領(lǐng)域拓進(jìn)，就不會(huì)出現(xiàn)個(gè)別組織的數(shù)據(jù)壟斷而且數(shù)據(jù)只有開放使用，才可以獲得更大的效率和價(jià)值，從而使得人人共享人生出彩的機(jī)會(huì)。[10]
（二） 擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域和力度，釋放巨大經(jīng)濟(jì)效益
從法理上講，凡是公共財(cái)政支持下形成的數(shù)據(jù)資源，都應(yīng)該面向公眾開放。政府應(yīng)該有計(jì)劃的開放氣象、衛(wèi)生、公安、教育等系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)，以催生更多產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。當(dāng)前中國面臨嚴(yán)峻的就業(yè)形勢，開放大數(shù)據(jù)，形成新的產(chǎn)業(yè)鏈，可以有效緩解就業(yè)壓力；同時(shí)國家鼓勵(lì)自主創(chuàng)新和協(xié)同創(chuàng)新。而目前科研機(jī)構(gòu)和教育系統(tǒng)的科研資源數(shù)據(jù)的開放程度較低，難以形成協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。政府應(yīng)該出臺有關(guān)規(guī)定，凡是國家公共財(cái)政支持的課題和項(xiàng)目成果，應(yīng)該在科研系統(tǒng)和教育系統(tǒng)內(nèi)免費(fèi)開放；不能用于商業(yè)途徑，以便為學(xué)科交叉研究和系統(tǒng)創(chuàng)新提供研究基礎(chǔ)。
國外大量案例證明，政府推動(dòng)大數(shù)據(jù)開放，能夠帶動(dòng)更多相關(guān)產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，增加就業(yè)崗位。如韓國《中央日報(bào)》6月20日報(bào)道樸槿惠總統(tǒng)6月19日在《政府3.0時(shí)代規(guī)劃發(fā)布》儀式中宣布：政府將自己擁有的信息進(jìn)行公開目標(biāo)是將每年公開的信息數(shù)量從2012年的31萬件增加到1億件，除了安保和私生活保護(hù)等法律規(guī)定禁止公開的領(lǐng)域以外，其余信息都將以整體原文的形式進(jìn)行公開。此外，政府和公共部門掌握的氣象、交通和教育領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)也將提供給個(gè)人和企業(yè)用于商業(yè)用途，以幫助民間創(chuàng)業(yè)。預(yù)計(jì)這項(xiàng)計(jì)劃實(shí)施后，將給15萬人提供工作崗位，創(chuàng)造出24萬億韓元的經(jīng)濟(jì)效益。為此，政府還決定修訂與公共部門信息公開相關(guān)的法律，制定與公共數(shù)據(jù)的提供和使用相關(guān)的法律。[11]
（三）建立大數(shù)據(jù)開放平臺，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)能力
數(shù)據(jù)如果存放在檔案館中永遠(yuǎn)只是一堆數(shù)據(jù)，而如果放在開放平臺上，就可以被深度挖掘變成有價(jià)值的資源。因此，大數(shù)據(jù)策略已經(jīng)不再是簡單的計(jì)算機(jī)化管理，也不僅是應(yīng)對信息挑戰(zhàn)的技術(shù)解決方案；而是政府乃至全社會(huì)的一項(xiàng)戰(zhàn)略。政府必須改變過時(shí)落伍的信息管理能力，通過大數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行恰當(dāng)?shù)毓芾怼⒔！⒎窒砗娃D(zhuǎn)化，從中提取有效信息，并以最恰當(dāng)?shù)姆绞阶龀龈忧罢靶缘貨Q策，為民生相關(guān)者做好服務(wù)。[12]
從傳統(tǒng)角度看，人們往往只把信息公開和提高政府透明度聯(lián)系起來。但實(shí)際上，政府開放數(shù)據(jù)資源的本身就是一種治理手段。比如紐約市的社會(huì)治安治理、社會(huì)治安曾一度是紐約市政府最棘手的問題，每年要花費(fèi)大量財(cái)政經(jīng)費(fèi)在警察和警務(wù)裝備上，而隨著詳盡犯罪記錄數(shù)據(jù)的開放，不僅開發(fā)出了提示公眾避免進(jìn)入犯罪高發(fā)區(qū)域和提高警惕的手機(jī)應(yīng)用，從而降低犯罪發(fā)生的概率，而且還能將犯罪記錄信息和動(dòng)態(tài)交通數(shù)據(jù)結(jié)合起來，起到指導(dǎo)調(diào)配警力的作用。[13]由此看出，需要進(jìn)一步深化電子政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，深入挖掘民意數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和環(huán)境數(shù)據(jù)等方面的信息，并利用這些數(shù)據(jù)作為制定社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)政策的依據(jù)，為社會(huì)提供即時(shí)、靈活、有針對性的服務(wù)。這正是服務(wù)型政府的責(zé)任所在。（原載《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第5期）