一、研究概述
從2004年5月1日至2014年4月30日，《上海市政府信息公開規定》已經施行了整整十年。作為政府信息公開的主渠道，“中國上海”政府門戶網站上發布了大量的政府信息。政府網站到底公布了什么信息，這些信息是否能滿足公眾的特定需求？本研究希望通過內容分析方法來探究此問題。
（一）政府網站的信息公開問題研究概述
截至2014年7月22日，在中國知網文獻數據庫中，標題中包含“政府+網站+信息公開”的文章有90篇，其中含碩士論文3篇、報紙文章33篇、期刊文章54篇。
碩士論文主要是通過問卷調查和各種指標體系構建來評估政府網站的信息公開情況，如南京大學的沈磊利用客戶滿意度指數模型來評價政府網站信息公開的水平[1]。
報紙文章主要介紹當地政府網站的現狀、存在問題及管理措施。其中，有9篇是對“中國政府網站績效評估”結果的報道，說明此評估已成為各地方政府網站的主要關注點；此外，對中國年度法治藍皮書《中國法治發展報告（2010）》（由中國社會科學院法學研究所發布）也有3篇報道，該藍皮書包含了以信息公開為主題的《中國地方政府透明度年度報告（2009）》[2]。
期刊文章分布情況是：《信息化建設》6篇、《電子政務》4篇、《情報科學》和《廣西壯族自治區人民政府公報》各3篇、《圖書情報工作》2篇，其余36種期刊各1篇。期刊文章中有32篇的作者來自學術界，15篇的作者來自政府網站管理部門，4篇為政府公文，3篇為記者報道。從內容看，學術界的文章以理論研究為主，遵循“發現問題，提出建議”的研究思路，主要理論依據是“信息構建理論”，該理論最早由周曉英[3]引入本研究領域；也有14篇實證研究，通過構建各種指標體系，對一定數量的政府網站進行評價、比較、分析，如賈君枝等對山西政府網站的研究[4]。業界的文章通常從自身網站開展信息公開工作的經驗出發，進行總結、分析和展望，較有代表性的是孫松濤歸納的14個具體問題，細致全面[5]；齊慧杰等提出“正確權衡信息發布的質與量，減少并最終消除新聞信息在政府網站的發布”[6]，具有相當的前瞻性。在所有的研究成果中，未見用“內容分析”方法對政府網站的信息公開數據進行的實證研究。
（二）本文研究的技術路線
本文利用“中國上海”政府門戶網站的搜索引擎，檢索該站“信息公開”欄目十年中發布的數據，用“火車頭采集器”抓取全部結果。在內容分析階段，采用《國務院公文主題詞表（1997年12月修訂）》（以下簡稱《詞表》）作為分類詞表，結合國家部門和上海機構的單位名稱詞表，用軟件ROSTCM6進行分析。選擇此技術路線的理由如下：
①數據來源。用搜索引擎可以完整獲取分散在“政府信息公開”各子欄目中的政府信息。②采集器。“火車頭采集器”技術較為成熟，可以用于采集大量的動態信息。③分類詞表。《詞表》主要用于標引國務院、國務院辦公廳印發的文件和各地區、各部門上報國務院及其辦公廳的文件，適用于本研究的對象。④單位名稱詞表。國家部門名稱來源于中國中央政府網站，上海機構名稱來源于上海政府網站。
（三）數據采集情況說明
利用“中國上海”的搜索引擎，設置搜索條件為：日期（2004-05-01至2014-04-30），欄目（信息公開），全文搜索關鍵詞（“市”），可獲得記錄21206條。用火車頭采集器抓取檢索結果的日期字段和標題字段，未區別重復情況，共獲得34202條記錄。按照“日期相同、標題相同”視為同一記錄去重，共獲得記錄27450條。特別說明以下兩點：
第一，因為該搜索引擎不支持關鍵詞為空的搜索，所以本研究采用了替代的方法--基于觀察，幾乎每一條記錄中都有“本市”“上海市”等詞匯，因而將關鍵詞設置為“市”作全文搜索，其結果近似于庫中全部記錄。通常情況下，采用“的”作全文檢索效果較理想，但是該網站將“的”作為停用詞而無法實施檢索。
第二，按照“日期相同、標題相同”視為同一記錄去重，會出現大量“日期不同、標題相同”的記錄。經查證，這些記錄中有內容完全重復的情況，如“韓正市長主持召開市政府常務會議研究深化改革工作”，其發布時間有“2008-06-16、2011-10-31、2011-12-23、2012-02-21、2012-05-23”，但內容完全一致；亦有對前項有修訂的新記錄，如《上海市查處車輛非法客運規定》，既指“2006年6月7日上海市人民政府令第60號公布”，也指“2010年11月1日上海市人民政府令第49號公布”，后者是前者的修訂版，后者實施之日起，前者作廢。為避免誤刪，故全部保留。這些重復記錄出現的原因大致為，在建設網站時，同一信息可歸屬于“信息公開”的多個子欄目，而這些子欄目的建設時間不一；這種“冗余”是有價值的，特別是對于通過層層瀏覽來獲取信息的用戶，有利于他們提高目標信息的命中率，也有助于信息的擴散。
（四）詞表構成說明
除ROSTCM6自帶的常用詞外，本文補充了1385個詞匯，分別是：
①國務院公文主題詞805個，含14個大類42個小類，舍棄了附表02“世界行政區域”共244個國家和地區的名稱，理由是與本研究相關性小。
②國家部門名稱詞匯103個，包括“國務院”及其下屬各部門的名稱和簡化名稱（如中華人民共和國外交部、外交部）：國務院組成部門25個，國務院直屬特設機構1個，國務院直屬機構15個，國務院辦事機構4個，國務院直屬事業單位13個，國務院部委管理的國家局16個，簡化名稱28個。
③上海各類詞匯477個：含區縣名及簡稱（如浦東新區、浦東）34個；重要機構名（如上海市人民代表大會、市人大）57個；開發區名及簡稱53個（如中國（上海）自由貿易試驗區、上海自貿區、自貿區）；上海市政府部門名稱及簡稱（如市教育委員會、市教委）269個；其他相關及常見詞匯（如世博會、韓正、外灘）64個。
此外，還制作了上海機構別名表。由于十年來機構重組撤并，機構名稱及職能發生了變化，制作別名表的難度很大，難以做到全面準確。因此，經反復查驗，本文將詞頻數大于5的機構名稱進行了歸并。
（五）內容分析方法說明
本文內容分析的對象是政府所公開的信息的標題。通常內容分析采用5W框架（時間-When、主體-Who、內容-What、地點-Where、原因-Why），由于“地點”都在上海，沒有分析價值；“原因”難以確認，因此最終按照3W（時間、主體、內容）框架進行分析。由于數據量較大，以機器標引分類為主，人工分析為輔。具體做法是：①按時間統計數據；②將標題按詞表分詞；③詞頻統計，根據上海機構別名表，統計各部門發文情況；④將分詞后的標題根據公文主題詞（42個小類）標引分類；⑤選擇三個民生主題“教育、住房、養老”作深度分析。
二、政府公開信息內容分析
（一）年度趨勢分析根據數據發布的時間，這十年的政府信息公開數量情況見圖1.由于條例生效時間是5月1日，所以統計中，以當年5月1日至次年4月30日為一年。
圖1顯示，政府信息的年公開量普遍在2000條左右，2011-2012年出現一個超過6000條的公開發布高峰，隨后發布量大幅回落，其原因主要是政府換屆。
（二）上海各部門信息發布情況分析。
根據詞頻統計，這十年期間，在上海政府網站的“信息公開”欄目中，發文數量最多的是“上海市人民政府”；此外，發文數量排前20位的委辦局分別是：上海市教育委員會、上海市衛生和計劃生育委員會、上海市質量技術監督局、上海市財政局、上海市地方稅務局、上海市經濟和信息化委員會、上海市發展和改革委員會、上海市食品藥品監督管理局、上海市科學技術委員會、上海市農業委員會、上海市安全生產監督管理局、上海市民政局、上海市人力資源和社會保障局、上海市住房保障和房屋管理局、上海市綠化和市容管理局、上海市旅游局、上海市公安局、上海市城鄉建設和管理委員會、上海市國有資產監督管理委員會、上海市交通運輸和港口管理局，各機構發文情況見圖2。
圖2顯示，各政府部門利用“中國上海”政府門戶網站公開發布政府信息的數量呈現出很大的差異：除市政府外，公開量最大的“市教委”是排名第20位的“市交委”的10倍。出現這種部門間差異的原因大致有三個方面：一是部門間職能范圍的大小和功能差異，直接決定了政府信息公開數量的多少；二是各部門信息公開的渠道選擇有差異，大量的信息可能首先會通過本部門網站向外公開，從信息擴散的角度分析，發布在“規模更大”的媒體上，信息擴散效果更佳；三是“中國上海”門戶網站管理部門對于各部門信息在市門戶網站上公開存在一定的篩選機制。
為驗證上述原因，本研究選擇公開量排名前三位的部門作進一步分析：在市教委、市衛生計生委和市質監局三部門網站上，通過這些網站的搜索引擎，檢索該部門在十年間發布的信息。為獲得信息公開欄目下的全部信息，以“的”為關鍵詞作“全文檢索”，結果如下：市教委公開信息5102條、市衛生計生委3975條、市質監局2595條。
將此數據與圖2的統計數據相除，結果是：市教委比值為2.03、市衛生計生委2.61、市質監局1.75，即市教委平均在本網站上公開2.03條信息，會有1條信息公開在市門戶網站上。因此，部門間差異對政府信息公開數量起到決定性作用，各部門信息“走上門戶”的效率也有不同。
（三）政府信息分類挖掘
根據《詞表》，將政府信息分為42個小類。具體做法是：對全部數據做文本挖掘，如果標題中出現了某類別下的詞匯，則用該類別詞標引此條信息；如果在一條信息中出現同一類別下的多個詞匯，僅統計該信息類別一次。各類別詞匯數量、政府信息條數、排名和占總條數的比例統計見表1，按信息數量降序排列。
數據說明：①由于一條政府信息可能包含多類主題詞，因此各類信息的數量之和遠大于信息總條數，比例之和也大于1。②分類完全依賴《詞表》，由于其編制時間較早，主題詞內容和分類難免滯后于時代發展，因此分類結果未來仍有改進空間。
表1顯示，所公開的政府信息最集中的十大領域是經濟管理、城鄉建設、民政、科技、財政、教育、公安、衛生、計劃、人事，這體現出政府的主要職能。需特別說明的是：因“文秘工作”“行政事務”“綜合”三個類別主要說明政府行政及發文模式，不具有內容特指意義，排序時不予考慮。
進一步結合時間因素，對各類主題關注度的發展趨勢進行分析。具體做法是統計各領域發文數占當年發文總數比例的變化情況，十大領域的變化情況如圖3、圖4所示。從變化趨勢來看，以十年變化率超過25%、50%為限，將各主題關注度分為五種情況（詳見表2）。
由表2可見，各類信息數量的變化在一定程度上體現了政府工作重心的變化：一些較為重要的領域變化不顯著，如經濟管理、財政、教育、衛生，體現了政府層面的長期持續關注；一些領域隨著時代的發展，重要性逐漸降低，如工業、統戰、外交、外事；一些領域的重要性則顯著提升，如城鄉建設、環保、能源、林業等。
三、政府信息深度分析
民眾獲取政府信息的主要目的是提高工作效率和生活質量，因此本文選擇三個民生主題對政府信息進行深度分析：教育、住房、養老，這三個主題分別指向人的生命周期的少、中、老三個階段。
（一）教育
根據教育的階段，結合“百度指數”中“教育”的“相關檢索詞”整理出34個關鍵詞，分別在政府信息中查找，再進行詞頻統計及排序。統計結果表明，有9個關鍵詞未出現（學齡前、兒童教育、教育方法、教育孩子、教育論壇、教育期刊、教育網、教育英文、教育資訊），其余25個關鍵詞的情況參見表3。
由于教育內容范圍大，故選取出現頻率最高的關鍵詞“高校（高等院校、大學）”進行下一步深度挖掘。將政府信息中包含“高校、高等院校、大學”的記錄篩選出來，經人工去重（即檢查標題相同的記錄的正文，如內容相同只保留一條）獲得599條，作為深度挖掘的對象。為了說明政府信息的具體內容，根據高校的特點，細分為7大類共56個關鍵詞進行分析。
⒈教師
高校的教師類詞匯出現頻率由高到低分別是：輔導員、教師、教授、校長。具體內容要點如下：①在教師群體中，最受政府部門關注的是輔導員，這也符合高校的規律，各學科由其專業指導委員會負責，而輔導員是一類通用型的教師。
②在包含“輔導員”的20條信息中，最常見的內容是“培訓”，其次是“評優”和“隊伍建設”，還包括2條規范規劃：《上海高校輔導員工作條例》和《上海高校輔導員隊伍建設發展規劃（2012-2015年）》。③助教和講師處于教師系列的基層，并沒有專指性的信息出臺。④包含“校長”的信息是各年度“上海市高校‘校長杯’乒乓球比賽的通知”，因而從政策上看，政府對于大學校長的工作并沒有明顯的干預行為。
⒉學生
根據學業層次，學生類詞匯出現頻率由高到低分別是：學生、本科、學士、研究生、博士、碩士、高職。具體內容要點如下：①在學生群體中，最受關注的是本專科層次，源于這個層次的學生人數最多。②在包含“本科”的信息中，關注重點是“專業的檢查、評估、審批、備案”，“教學的教學改革和管理”，獎助學金等。③涉及碩士、博士的信息少，內容多關于獎學金和招生。
⒊客體
各詞匯出現頻率排序是：專業、課程、考試、思想政治、學科、學位、教材。具體內容要點如下：①在“專業”問題上，出現最多的是關于“本科專業”的管理信息；其次是學位委從2009年連續發布的“上海高校增列學士學位授予專業名單”，還有關于“特色專業建設”“藝術類專業招生”和“職務聘任”的內容。②在“課程”中，“精品課程建設”是重點，其次是“上海高校示范性全英語教學課程建設”，此外被關注的課程還有“體育和健康”和“思想政治理論”。③在涉及“考試”的信息中，高考是核心問題，此外還有“上海市高校計算機等級考試”“專升本考試”和“英語四六級考試”。
⒋招生及資助
各詞匯出現頻率排序是：招生、招收、政策、資助、獎學金、貸款、助學金。
具體內容要點如下：①在“招生”問題上，政府信息顯示政府的管理涉及到了各個環節，其關注程度依次是：考試、報名、監察（監督）、錄取。從2006年起，出現了專項“招生執法監察工作”，以維護高考招生的公平性。②除普通高考招生外，各類招生都在管理中：自主招生、成人高校、專升本、高校招中職生、退役士兵、藝術、插班生，都在文件中有所涉及，其中“高校專科層次開展依法自主招收退役士兵”從2006年開始。③在“政策”信息中，有從2006年起連續9年出現的“對報考外省市高校本市生源考生實行優惠”的內容，還有高校食堂稅收政策和港澳、華僑學生的政策。此外，關于“形勢與政策”課程的內容也有9條，可見高校對這門課程重視程度較高。④“資助”類信息顯示，每年都開展對于“貧困、受災”等困難學生的資助，而且還從2011年開始對資助工作進行績效評估，體現了政府的擔當。⑤“獎、助學金”主要有：國家獎學金、上海市獎學金、國家勵志獎學金和國家助學金，其中國家勵志獎學金在各高校的額度每年根據學生情況進行調整，體現出認真負責的態度。結合“貸款”政策，為貧困學生讀大學鋪平了道路。
⒌畢業與就業
各詞匯出現頻率排序是：畢業、就業、應屆、優秀、職業、生源、實習。
具體內容要點如下：①“就業”是“畢業”的頭等大事。政府的管理主要有兩個方面：一是上海高校的畢業生就業，二是“非上海生源應屆高校畢業生進滬就業”。兩者幾乎同等重要，每年都會出臺相關的文件。還可見一些配套政策，如“高校畢業生服兵役學費補償貸款代償”“艱苦地區就業獎勵”“教育部直屬師范大學免費畢業生就業”“選聘高校畢業生到村任職”等，信息一目了然。②“就業”工作越做越完善，從2011年起，開始建設“高校畢業生就業工作創新基地”，同年開始“就業信息統計和報送工作”，到2014年編制“高校畢業生就業質量年度報告”。③“評優”信息包括“普通高校優秀畢業生評選”和“中職、高中優秀應屆畢業生報考高校加分、接受選拔”的內容。④每年政府部門都組織各種“招聘、見習”活動，幫助大學生就業。
⒍管理
各詞匯出現頻率排序是：教學、項目、改革、試點、檢查、基地、培訓、評估、科研、基金、論文、職務、課題。
具體內容要點如下：①在“教學”中，管理重點是“英語”“形式與政策”“思想政治”。這些課程是公共課，各高校具有共性。此外，主要通過“教學改革項目”“教學名師評選”“教學競賽”等形式抓教學質量。②在“項目”中，內容涉及高校的方方面面，其中“教學、實習”項目最多，“輔導員、教師”項目次之，還有“節能、體檢、博物館、招生、創新”等各類項目。這些項目動用財政資金，目的是促進高校各項工作的發展。③半數的“試點”與“改革”是同步的，如“部分民辦高校實行依法自主招生、春季高校招生考試、部分高校專科層次實行依法自主招生”等；還有半數試點是從無到有，如“招收退役士兵、高校信息公開、招收插班生”，這些“試點”最終成為常規工作，體現出“摸著石頭過河”的探索型思路。④在“科研”上，市教委的“上海高校選拔培養優秀青年教師科研專項基金”從2006年開始連續公開。
⒎院系設施
各詞匯出現頻率排序是：系、學院、實驗室。
具體內容要點如下：①“系”在政府文件中，都是以“體系、系統”出現，如“高校安全技術防范系統、高校節能監管體系”等，并非高校的基本教學單位，因此高校的院系調整屬于自主管理范疇。②文件中的“學院”，主要指“獨立二級學院”，從2006年開始啟動“普通本科學院更名為大學、申辦高等職業學校和普通高校試辦獨立學院”的工作。③對于“教室、圖書館”等硬件設施，并沒有專文提及，但對于“實驗室”，有一定的管理機制，如《市教委關于報送2008/2009學年高校實驗室信息統計數據的通知》。
小結：上海政府對于高校的管理主要集中在“招生、就業”兩大環節，對于“專業”進行調控，在課程中重點抓精品課程和公共課，對于“輔導員”和思想政治工作較關注，高校對于校內具體事務有自主權。
（二）住房
根據住房的類型，結合“百度指數”中“住房”的“相關檢索詞”，共整理出27個關鍵詞。統計結果表明，有10個關鍵詞未出現（小產權、售后公房、新房、普通住宅、別墅、住房公積金查詢、住房公積金提取、住房問題、自住房、群租），其余17個關鍵詞情況見表4。
將包含上述詞匯的記錄篩選出來，經人工去重獲得574條信息作為深度挖掘的對象。從公眾關注的角度選擇3個主題：住房公積金、經濟適用房（經適房）、廉租住房（公租房）進行分析。
⒈住房公積金
具體內容要點如下：
①《上海市住房公積金季度運行分析報告》和《上海市住房公積金制度執行情況公報》是政府部門向社會提交的專題報告，值得研讀。前者翔實清晰地反映了公積金的歸集、繳存、提取、貸款及投資情況的動態，后者按年度進行總結及跨年度對比分析。從2007年開始，每年發布四次運行分析報告；歸集金額逐年增加；繳存單位和職工數持續增長，非公經濟單位、小微企業成為新的增長點；貸款發放隨著房地產市場消費的波動而同步變化；資金利用方式從早期開展增值業務（2007年在銀行間市場進行國債（央票）投資和開放式回購業務），轉變為“投貸結合，支持保障性住房建設”。
②對于公積金貸款，文件體現出對貸款利率和貸款范圍的調整。文件顯示，公積金貸款利率在2007、2010、2011年（2次）經過了四次調整，但是2011年的第3次調整和2012年的兩次調整并沒有相關記錄。最早的貸款政策是2005年的《個人建造、翻建、大修公積金貸款細則》，2010年“住房公積金大（裝）修貸款業務”因故被暫停，至今尚未恢復。針對“經適房”的貸款細則，從2010年6月“試行”，2011年正式出臺。對于“提取住房公積金歸還個人住房貸款”，從2012年11月15日起全面普及到“未與市公積金管理中心簽訂《住房公積金個人購房擔保貸款業務委托合作協議》的商業銀行”，擴大了個人住房貸款的選擇面。
③“公積金提取”政策主要涉及提取目的和提取者類型。提取目的主要是“歸還房貸”和“支付房租”。對于“家庭生活困難職工”，有專門的政策，提取公積金用于支付房租、物業管理費、售后公房物業維修費等費用。對于“城鎮個體工商戶及其雇用人員、自由職業者”，2005年即出臺了專門的政策。
④“公積金繳存”按年度進行調整。公積金繳存調整內容是：住房公積金繳存基數和月繳存額上下限。基數從每年的7月1日起，調整為上一年的“職工月平均工資”。月繳存額上下限逐年上調，其中“城鎮個體工商戶及其雇用人員、自由職業者”的上限高于其他職工，存款下限相同。市公積金管理中心還舉辦“百佳誠信繳交企業”評選活動，目前已經舉辦了四屆，起到了示范作用。
⒉經濟適用房
具體內容要點如下：
①政策從2009年開始出臺，逐年細化，到2013年基本完善。主體政策是2009年發布的《上海市經濟適用住房管理試行辦法》。各部門出臺相應的配套政策：房管局負責大部分具體內容“申請對象住房面積核查、申請、準入供應標準、預售申請和審核、合同網上備案登記、稅費貸款”等，地稅局涉及“稅收減免”，民政局涉及“家庭經濟狀況核對”，公積金管理中心涉及“購買經適房貸款”，規土局涉及“房源認定”，發改委涉及“價格管理”等。此外，政策還涉及財政局、銀行、銀監會等機構。在各類政策中，《經濟適用住房準入標準和供應標準》逐年調整，直至2013年《上海市共有產權保障住房（經濟適用住房）準入標準和供應標準》出臺。從2011年開始，“經適房”更名為“經適房（共有產權房）”，并在2012年以“共有產權保障房（經濟適用住房）”出現在法規中，名稱說明了“共有產權”的特性。2011年出臺了一系列工作規則，包括“家庭成員死亡后相關事宜處理、經適房申請戶選房、搖號排序、社區統一受理”等，使操作細節納入規范。
②具體工作從2010年開始試點，逐漸推廣到全市。文件顯示，2010年開始首批閔行區和徐匯區的試點，兩個區分別發布了“2010年第1批次選房結果公告”。從2011年起，經適房工作在全市各區縣展開，但相關信息不再發布在“中國上海”網站，而發布在“市房管局”的網站上。據統計，在2013年，全部17個區縣都開展了經適房工作。據新聞報道，“本市2013年批次共有產權保障房（經濟適用房）累計受理申請家庭2.94萬余戶，按照以往簽約比例，預計本批次簽約戶達2.5萬戶。”[7]
⒊廉租房、公租房
⑴廉租房
①可見的專項記錄從2007年開始，最近的文件是“滬府發〔2013〕25號”.大量文件顯示，廉租房的受益面逐年擴大，標準逐漸降低：收入要求從2008年的月均800元增長至2012年的年均25200元，家庭財產從2009年的12萬增長到2012年的24萬。②2012年出臺了專門文件《上海市廉租住房申請對象住房面積核查辦法》，用以規范這個關鍵問題。③廉租房有兩種配租方式：實物配租和租金配租，從2008年公布的數據看，租金配租數量遠大于實物配租。④對于廉租房的數據，僅2008年5月和6月公布過兩次，之后相關信息不再發布在“中國上海”網站上，而是每月發布在市房管局網站上。根據2014年7月22日發布的最新記錄，該月全市有878戶居民“審核通過，符合本市廉租住房申請條件并取得登錄證明”。⑤與經適房類似，廉租房也得到“稅收減免”的優惠政策。
⑵公租房
①最早的文件是“滬府發〔2010〕32號”，最近的文件是“滬府發〔2013〕57號”（《關于本市廉租住房和公共租賃住房統籌建設、并軌運行、分類使用的實施意見》），政策顯示，公租房與廉租房開始并軌運行。
②各類政策有：財政局和地稅局的“稅收優惠”，規土局等的“劃撥用地抵押”，房管局的“項目認定、準入資格申請審核”等等。③公租房的承租人可以是單身人士、家庭或單位，有相應的標準，按規定完成“準入資格申請、審核工作”后，可選房簽約。④目前公租房的項目主要有：新江灣尚景園（楊浦）、馨寧公寓（徐匯）、馨越公寓（普陀）、馨逸公寓（徐匯）、上海晶城晶華坊（閔行），具體房源信息在市房管局網站發布，每周更新。⑤房源不足時，項目運營機構按戶型建立預登記輪候制度。
小結：上海政府對住房保障問題重視程度高，住房公積金管理高效透明，值得推廣；經濟適用房、廉租房、公租房項目都穩步推進、卓有成效，但沒有像“住房公積金”那樣，通過“中國上海”這一市級政府網站平臺發布權威的統計數據和分析報告，不利于公眾了解各項工作的進展。
（三）養老
根據住房的類型，結合“百度指數”中“養老”的“相關檢索詞”，共整理出30個關鍵詞，其中17個關鍵詞未出現（敬老院、老人院、國家養老政策、候鳥式養老、養老保險查詢、養老保險新政策、養老產業、養老地產、養老房產、養老公寓、養老社區、養老網、養老問題、養老院、養老政策、以房養老、智慧養老），其余13個關鍵詞統計結果參見表5。
將政府信息中包含“老”的記錄篩選出來，經人工去重獲得204條記錄作為深度挖掘的對象。并選取最重要的三個主題：養老金、養老機構和特殊人群政策，分析如下：
⒈養老金（養老保險）
具體內容要點如下：
①養老保險按“職工”和“非職工”分別實施。
②“非職工”的養老保險，走過了從無到有，從分到合的進程。2014年以前，按戶籍情況可分為三類：“農保、鎮保、城保”。政府文件顯示，“農保”是2007年開始的（2012后簡稱“新農保”），每年都有政策出臺，進行“調整、增加”，參保范圍從幾個區的試點覆蓋到全市，指導政策是《上海市人民政府貫徹國務院關于開展新型農村社會養老保險試點指導意見的實施意見》。“鎮保”即小城鎮社會保險，政策顯示其金額逐年增加，指導政策是《上海市小城鎮社會保險暫行辦法》。“城保”（城居保）的金額也逐年增長，指導政策是《上海市人民政府貫徹國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點指導意見的實施意見》。從2014年5月1日起，隨著《上海市城鄉居民基本養老保險辦法》實施，以往關于“城保、農保”的政策同時作廢，新辦法的參保對象為“本市戶籍，年滿16周歲（不含在校學生），不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民”，為彌合城鄉差距走出了重要的一步，但是“鎮保”類政策仍在運行。
③“職工”的養老保險，主要分為“企業”和“機關事業單位”兩類。企業類文件數量多，除2005年外每年都有多條政策出臺，最新的內容是《市人力資源社會保障局關于2014年調整本市城鎮企業退休人員基本養老金的通知》。“機關事業單位”僅有一條記錄--《上海市機關事業單位基本養老保險費統籌暫行辦法》，該文件“1993年10月29日發布，2010年12月20日修正并重新發布”，文件數量少，從一定程度上體現出政策具有穩定性。出現“企事業”的文件有4條，分別出現在2007、2008、2009和2011年，最近的文件是《市人力資源社會保障局關于調整城鎮企事業退休人員養老金通知》，體現出兩類單位養老金的同步調整。養老保險文件還涉及“個體工商戶及其幫工、自由職業者、歷史老案糾錯平反退休人員”等，體現對人群的全覆蓋。
⒉養老服務和機構
具體內容要點如下：
①對于“養老服務”，從2006年開始，政府的工作逐漸深入。初期是出臺政策發展行業，從全國性的《關于加快發展養老服務業意見的通知》、本市的《關于進一步促進本市養老服務事業發展意見》，到關于農村老人的“霞光計劃”。中期工作變為規范行業行為，出臺《社區居家養老服務規范》。后期出臺“社區居家養老服務來滬從業人員靈活就業證明”，落實到從業人員，使行業發展更長遠。
②對于“養老機構”，政府管理也日趨合理、規范。從2004-2012年，政府持續開展“年度審驗”工作，于2011年出臺《上海市養老機構管理辦法》。為解決“床位緊張”問題，《上海市養老機構條例（草案）》正在討論中。養老機構的“醫保”問題也備受關注，從2005年開始通過“試點”，將擴大醫保結算范圍從“兩所機構、新增機構”推廣到2007年的22所，醫養結合，“擴大養老機構醫保支付范圍促進醫養深度融合”趨勢明顯。養老機構的“保險”，從2009年開始采用“意外責任保險投保方案”，從2011年變為“綜合責任保險”，并于2012、2014年開展“續保”工作。“消防安全”從2011年開始試點，隨后推出“上海市養老機構消防安全管理要求”，并于2013年進行“設施消防安全改造”。政府還通過“十佳服務明星評比”和“民主評議”等活動促進養老機構服務提升，但是信息顯示，這樣的評比和評議并沒有連續進行。
⒊特殊群體的照顧
具體內容要點如下：①對于“孤老人員”，2005、2007、2011、2014年都出臺了照顧政策，最新的文件是《市財政局關于本市殘疾、孤老人員和烈屬繼續實行勞動所得定額減征個人所得稅政策的通知》；②對于“獨居老人”，2005年有“結對關愛行動”；③對于“高齡無保障老人”，2006年開始“納入社會保障”；④對于“70歲以上老人”，有“就醫便利優惠、非高峰時段免費乘車”政策；⑤對“離退休老干部”，有“就醫優先照顧”；⑥對于“孤精減退職回鄉老職工”，有“基本醫療保障納入社會統籌”.
小結：政府為消除城鄉差異做出巨大努力，養老保險制度逐漸完善；對養老機構的管理也逐步深入，但提高養老機構的床位數依然是難題。從信息公開的角度出發，建議定期向社會公布全市各區縣的養老床位情況，一方面便于公眾了解、利用，另一方面也起到督促的作用，促進相關部門的工作。
四、發現和展望
通過對十年政府網站發布的“政府信息公開”數據作內容分析，可以發現：
①政府信息讓公眾知道該怎么做。通過政府網站發布的信息，公眾可以清楚了解各項規章制度，便于獲取政府的服務，配合政府部門工作。
②政府信息讓公眾知道政府在做什么。政府信息比較全面地反映了政府各項工作的開展情況。
③部分政府信息很透明。部分民眾關心的信息，如住房公積金運行情況，以翔實清晰的“報告”形式向社會發布，透明度高，社會效益不可低估。
④部分政府信息不清晰可得。有部分政府掌握的信息，如經適房項目、養老機構床位等，并沒有以“年報”或類似形式在“中國上海”網站平臺上公布，有所缺憾。
因此，從信息公開的角度出發，以促進信息流動進而提高全社會各環節運作效率為目標，對政府網站的政府信息公開工作提出如下建議：
①完善規章制度的“時效”標識。對于各項規章制度，在發布時將文號（如“滬府發〔2013〕57號”）附在標題后，可便于用戶認知其時效性；對于已經廢止的文件，在標題上或正文開始顯著部位加以說明，避免誤讀誤用。
②民生信息給予專項報告。對于民眾關注的信息，各部門至少以“年報”形式定期向社會公布，增加社會了解，也督促相關部門的工作。
③借助在線表格完成條件判斷。對于準入、申請類的工作，可根據規章制度設計為已嵌入“條件判斷”的在線表格形式，讓用戶在線“填空”后即可知道結果，降低工作人員的工作量，也降低出錯的可能性。因為規章制度不斷更新，使政府工作人員完全掌握并精確執行的難度越來越大，應該借助網絡來提高效率。
原載《電子政務》2014年第10期（總第142期）