清代內府是官方最大、最具權威的圖書編纂機構，舉凡經史子集的修訂，大型及重要圖書的編纂，國家政令的匯撰，無不經由內府。在這些圖書的編纂中，有一類最頻繁、最大宗的，即是政書的編纂，可以說，政書類從編纂到頒行，是一次相對完整而重要的法律活動。本文特從政書編纂所具有的法律功能這一獨特視角，探析其特有的價值。
一、“欽定”政書編纂表明國家的最高法律權威
古代并無“政書”這一概念，以往正史《藝文志》有所謂“故事”，或稱為“掌故”，含有祖宗成法、后世慎守之意。乾隆時編纂《四庫全書》，援引明代錢溥《秘閣書目》有《政書》一類，據以入目，內容涵蓋“國政朝章、六官所職者”，而作為成憲的“儀注條格”也一并載入。收入《四庫全書》的政書，又具體分為通制、典禮、邦計、軍政、法令、考工等，因其所載多屬朝章國故，遂有學者將“政書”概括為“制度”，實際并不準確。記述清代的政書，納入“通制之屬”者有五部，即（乾隆）《大清會典》、《大清會典則例》、《清朝文獻通考》、《清朝通典》、《清朝通志》；“法令之屬”僅收入《大清律例》一部，此外，尚有《大清通禮》（典禮之屬）等。本文認為，政書中的不少典籍，從其編纂到修訂、頒行，絕不可以一般書籍僅記載朝章國故視之，它不但具有很強的時效性，而且具有法律功能。
清代前期，國家并沒有嚴格意義的立法機構，而最高立法權由皇帝代表國家來行使。會典、則例、律例等這些政書屬于國家規制、章程、法令，因此，其編纂即使由臣僚奏請，也必須由皇帝下詔欽準，方可進入編纂程序。政書編纂完竣，如前列各書，均加“欽定”二字，這并非虛應故事，實際是皇帝對其最高立法權的宣示。
清入關之初，參照《明會典》來處理政務，審理案件也依據該書的刑典部分，因此臣僚多次奏請修纂清會典，但因會典具有“憲章”性質，有很強的穩定性，因此直到康熙二十三年五月，《會典》館才正式開館，在敕諭內閣中，康熙帝申明“一代之興，必有一代之治法，著為道揆，布在方策，用以昭示臣民，垂憲萬世”、“克成一代之典”的編纂宗旨。可以說，會典的編纂是一次集中的立法活動。因該《會典》所載截止康熙二十五年，其后四十年來“所定章程未經編輯”；雍正二年，禮部侍郎蔣廷錫奏請續修會典。總理事務王大臣等議，應如所請，自康熙二十六年至雍正二年，各部院衙門所定禮儀條例，開館后造冊，送會典館編輯，所有開館各項事宜，也請俟皇帝命下遵行。雍正準奏，會典館復開。《雍正會典》頒行后，至乾隆十二年，又歷二十年之久，其間各項制度，“因時制宜，屢有損益”，諸臣每以重修為請。乾隆帝最初以“國家定制豈容數更”，故未準行，后來他時加披覽，覺得有不得不重修者，遂于正月初六日發布上諭，開館重修《會典》。以后嘉慶朝又續纂《會典》。這樣，清代自康熙修纂《會典》，歷經雍正、乾隆、嘉慶，修纂四朝《會典》，記述了清朝自開國至嘉慶時期近二百年間的國家重大制度、政策、法令、章程，完成了清前期重要的國家行政立法。
如果說會典館屬于奉旨特開之館，所編纂的“《會典》以典章會要為義，所載必經久常行之制”，與國家基本法律相類似，而則例館、律例館等屬于按慣例開設之館。正如張廷玉在上奏中所申明：“諸司事例，隨時損益。凡頒之綸綍，議自群僚，舊制新裁，與夫微文末義，縷析條分，并詳則例”。清代很早就以則例作為各部院施政理事的依據，順治十二年戶科都給事中朱之弼奏稱，國家章程，燦然備具，六部之事，各有成書。乾隆三年八月，監察御史陳豫朋因吏、戶兩部檔案繁多，奏請開館纂輯成書；禮、工兩部事宜，亦請增輯。吏部議復時認為，吏部則例，原系歸并律例館修輯，所有新增條例，仍請附律例館匯集成書。禮部現開禮書館（即大清通禮），一切更定條例，即在禮書館一體編輯，均毋庸開館。而戶、工兩部事務紛繁，歷年增改甚多，應令自行開館纂輯。乾隆帝采納了吏部的建議，戶、工則例開始修纂。
有清一代，修纂了數以千百計的則例。這些則例，無一例外，也皆以“欽定”出現，同樣表明皇帝具有最高立法權。由于則例為中央各部院及地方衙署所遵行，因而根據其變化情況，不斷修訂，至乾隆十一年正式形成定制。這一年，御史戴章甫奏請續修吏部現行則例，并稱刑部則例館曾奏明三年一次纂輯，“今吏部則例，已積至五年，似宜先行纂輯。”乾隆帝自有他的考慮，他指出，刑部是司法審判機構，“動關民命，其條例擬議之處，較別部為多，但現在律例，皆再三詳定，以期協中，亦不宜輕于損益，從前所定三年，朕意亦謂太速，嗣后刑部似應限以五年；至于吏部等部則例，即限以十年，亦不為遲。著大學士會同九卿，將如何分年纂輯之處，定議具奏”。遂定五年小修、十年大修之制。
清代有的衙署以其非常重要，也紛紛提出修纂則例，但皇帝認為，如果該衙署的法令、制度具有穩定性，并無頻繁變化，或者尚無規制可言，則不必修纂。乾隆三十九年，御史陳朝礎奏請修纂內閣、都察院則例。乾隆帝指出，“各部為直省案件總匯，其常行事例，多有因地因時、斟酌損益者，不得不纂為則例，俾內外知所適從，然甫屆成書，輒有增改，故每閱數年或十余年，又復重輯一次，并不能為一成不易之計”。而內閣、都察院，“均不過恪守舊章，非若六部比擬例案，必須互證兼資者可比，又何必附纂例之故套，而為無益之虛文？”因而下令不必纂修。
二、編纂過程體現皇帝當時的法律思想
與一般圖書纂修不同，以上政書自始至終由皇帝主導，體現了皇帝作為國家最高立法者的法律思想和治國理政精神，特別是法令章程的修纂，皇帝成為名副其實的領導者，所有需要修改的條款均經其欽定，如有不妥，則命修纂。《乾隆會典》纂修時，禮部所擬開館事宜六條中，有“考定更正之條，宜隨時請旨”一條，要求舊定條款有更改者，令總裁官“詳敘原委，聲明緣由，請旨裁奪；其近年續增條件，按事類逐卷進呈欽定”。這就是說，皇帝擁有最高的立法權。
雍正三年七月，雍正帝提出，“吏、兵二部銓選處分則例，刊刻遵行已久，其中不無前后互異之處；又見行則例，有未經校刻者，部內抄白存查，遇事引用，外官無由得知，奸猾吏胥，因而上下其手，亦未可定。今律例館纂修律例將竣，著吏、兵二部會同將銓選處分則例并抄白條例，逐一細查詳議，應刪者刪，應留者留，務期簡明確切，可以永遠遵守”。并特別指示，“仍逐卷繕寫，并原書進呈，朕親加酌量，刊刻頒行”。
《乾隆會典》纂修過程中，乾隆帝與纂修人員先行討論“稿本”若干卷，通過后再陸續進呈，討論若干卷，定稿若干卷。以往修《會典》雖亦呈送“樣本”，但多是例行之事，因為全書修完后一并進呈，“既浩汗而不易披尋，亦已成而難于改作”，高宗說如此“未得編摩之要領”，遂按照新的討論“稿本”的辦法，使疑難之件由皇帝立即欽定解決。如果皇帝認為事屬重大，可以下詔突破“凡例”的限制。《乾隆會典》修纂即將完竣時，清朝完成了對準葛爾叛亂勢力的清除，新疆最終納入國家版圖。對這一重大事件，如何載入國家典制中？乾隆帝顯示了卓識遠見，他下旨詔命臣僚，打破《乾隆會典》所載內容截止于二十三年的體例，命將會典中有關理藩院條例，展輯至乾隆二十七年，因為“恭遇西陲平定，規制詳備”。修成后的《會典》理藩院項下所載的“駐藏大臣”條款，以及《會典則例》所載的相關章程，成為清政府依法管理西藏、新疆事務的法理根據。
現存國家圖書館的《清會典館奏議》檔案，共有150多件，詳細記載了乾隆帝與纂修大臣（總裁）討論《會典》修纂內容的各個方面，舉一個具體例證。按照《康熙會典》的體例，編纂大臣將最先修纂完成的三卷呈送乾隆審閱，乾隆隨即指出三個重要而必須修改的問題：一是在卷首有“開報文冊衙門”，乾隆提出，會典是國家令典，如何在卷首有此“衙門”，令修纂大臣查考。經查，康熙及雍正會典都有此記載，后來查到清文本（即滿文會典），原來是因“從前修纂凡例，以各衙門開送文冊為憑，是以書云開報文冊衙門，但此系該館記檔語氣，載在會典，殊非體制”，遂將其刪除。二是修纂官最初將宗人府作為文職衙門排列，乾隆認為宗人府并非文職衙門，應單獨排列；三是記述內閣大學士員額時，寫為無定員。乾隆認為內閣作為國家重要機構，員額不定，似乎說明國家制度不健全，應該修改。修纂大臣報告說依據的是《康熙會典》，“此次編輯應俱照定員載入。以上三條仰蒙圣訓，欽遵辦理”，表示以后凡有修改之處，奏請訓示。類似這種經皇帝“欽定”之處甚多。《乾隆會典》修纂完成后，總裁允祿等在其所上《大清會典告成表》中說：皇上“親為指授，既定全書之體式，并示舊本之舛訛，凡有指歸，悉經宸斷，間多更正，咸稟睿裁”。這絕非溢美之辭。
乾隆三十七年，乾隆帝在審閱三通館進呈所撰《嘉禮考》時發現，其中敘述遼、金、元各代冠服之制很不明晰，并說前因編訂《皇朝禮器圖》，自己曾親制序文，以衣冠必不可輕言改易；在《御批通鑒輯覽》中，又一一發明其義，誠以衣冠為一代制度。命將《嘉禮考》仍交館臣，“確核遼、金、元改制時代先后，逐一臚載，加擬案語證明，改繕進呈，候朕鑒定，昭示來許。并將此申諭中外，仍錄一通，懸勒尚書房”。乾隆五十一年，三通館進呈《皇朝通志·職官略》一門，乾隆帝詳加披閱，發現所載文武官階，諸多未協：文職從正一品起，而武職系從一品起，顯然少予一階，且文職自正一品至從九品，共十八階，武職自從一品至正七品，止十一階。如此一來，“多寡顯有懸殊，體制暗為隆替，非所以著朝章、垂令典也”。為此發布上諭，指出重文輕武之流弊，不可不引為殷鑒，命“所有武職人員現在所缺正一品之階，應照朕前次欽定領侍內大臣、將軍為正一品之例，增入一階。其自正七品以下，較之文職所少之五階，亦應于內外武職衙門微末員弁內，按其職守，酌定正從，照文階一體厘正，以昭畫一”。他還發現，向來文職遇有降級處分，“如降一級者，俱以正從計算，止于正降為從，而武職則降一級即降一品，辦理既不畫一，而武職官員遇有處分，即官階較大者，轉瞬即降至末弁，相形未免偏枯。嗣后武職處分，亦應照文員之例，以正從核計議降，庶為平允。所有一切增改事宜，著軍機大臣會同大學士、吏、兵二部詳析定議具奏”。廷臣隨即遵旨改定。
三、政書頒行的宗旨是強調其法律效力
《會典》具有很高的權威性，是臣民遵行的法律文本。乾隆帝在發給內閣的上諭中，要求“總裁官其敬率纂修諸臣，詳悉參考，事必究其遵行，令必征其實據”，這就是說，則例必須是遵行的，詔令必須有真實依據，這才符合他所強調的“垂示法守”的宗旨，從而使《會典》及其《則例》具有法律的權威性和實效性。
從政書實際的頒行情況看，它與一般的欽定經史等刊刻、流傳主要用于研習不同，其宗旨是強調法律效力，要求相關衙署遵行，因此其頒發有范圍限制，主要是中央各部院及地方各衙署，且必須由官府主持，嚴禁民間私自刊刻。雍正三年，鑒于書肆有刻賣《六部則例》等書，雍正帝傳諭大學士等，行文五城、各直省督撫，嚴行禁止。
乾隆三年，放寬了內府各處修書部門，向各級衙署及臣僚刷印的限制，對通過書籍傳播思想，興明文教，起到了重要作用。但對施政依據的法令典章，頒發仍有特定的級別限制。一般來說，關于國家大政的《會典》等頒發到省，而則例使用面更廣，頒發到省后再按部頒本刻印，頒發到府州。如乾隆四年，甘肅巡撫元展成請頒書籍。得旨，頒發《大清會典》一部。乾隆三十六年，江南提督馬全奏請將《中樞政考》頒行五品以上各衙門，兵部議復時提出，“查頒發書籍定例，止及督撫提鎮，向不頒給副將以下，該提督請頒行五品以上，應照聽人購覓之例，準其自行匯請，赴部刷印”。乾隆帝予以采納。
政書頒發的主旨是實用。乾隆二十五年，福建、廣東二省武員，循例奏請頒發上諭，內閣為此上奏。乾隆帝指出，“單內所開《三教歸一》一書，實與政治官方無與，原可無庸頒發。至游擊以下微弁，未必通曉文義，所頒上諭，不過束之高閣，轉于體制有褻，嗣后不必給予。著內閣將向來例給諸書，擇其有裨實政者頒發，余俱酌量裁減”。
律例一書關系刑名，時效尤為重要。乾隆四年，刑部議覆，巡察黑龍江等處員外郎德敏奏請，頒發黑龍江默爾根城《大清律例》一部，寧古塔、伯都訥、三姓副都統衙門，一體遵行。乾隆帝“從之”。
二十九年，伊犁將軍明瑞提出，現在伊犁挈眷官兵跟役，與商民雜處，必有詞訟交涉事件，其內地八旗蒙古律例等書，奏請頒發，以便查照遵行。乾隆帝命由各該衙門查取給發。
清代法律規定，新法頒布后，舊法即行廢止。乾隆七年，六部則例纂修完成，乾隆帝諭大學士等，稱“該書次第進呈，朕皆逐一詳覽，其中或有更正，或有刪除，俱照新定之書遵行”。而各級審判機構，定罪量刑以新律頒到之日執行，而新舊律之間，罪名輕重關系甚大。乾隆五年底，歷時多年編纂的《大清律例》修纂本告成，刑部左侍郎張照提出，“若待該書刊刻、頒發，尚需時日，請將副本先送刑部，以便查照遵行。再各省擬罪，有舊例本輕而新例改重者，仍待本省奉到之日遵行；至舊例本重而新例改輕者，應令刑部聲明即行改行”。乾隆帝下旨，著照所請行。巡視東城兵科掌印給事中吳元安也提出，“巡視五城衙門，原有刑名之責，今律例館辦新書告成，奏請將副本先行送部，凡舊例本重而新例改輕者，準巡視五城御史，各選書吏，赴部分鈔，俾得照新例引用”。乾隆允準？以上二個例證說明律書的時效性尤強，乾隆帝批準刑部等按照尚未正式頒布的新律執行，是基于矝恤人命，處罰“從輕”的原則。
《大清律例》正式頒布不久，不少官員紛紛提出修改意見，為此乾隆帝發布長篇上諭，表達不得輕易更改法令的思想。他指出，“律例一書，原系提綱挈領，立為章程，俾刑名衙門，有所遵守。至于情偽無窮，而律條有限，原不能纖悉必到，全然該括之勢，惟在司刑者體察案情，隨事詳酌，期于無枉無縱則可，不可以一人一事而即欲頓改成法也。本朝大清律周詳明備，近年以來，又命大臣等斟酌重修，朕詳加厘定，現在刊刻頒行，而新到任之臬司科道等，條陳律款者尚屬紛紛。”命“嗣后毋得輕議紛更，如果所言實屬有當，該部止可議存檔案，不得擅改成書”。強調法律的穩定性。
如上所述，清代尤其是乾隆時期政書的編纂，具有一定的法律功能，因為政書大部分內容屬于國家制度、規程、法令性質，從下詔編纂，到編纂過程，都體現了皇帝作為國家最高立法者的權威，以及皇帝所代表的當時國家的法律思想和立法宗旨；從其頒行的主旨在于實效性和權威性來看，也顯示了政書編纂所具有的特殊的法律功能。