（一）政府立法網上征求意見工作開展的現實背景
隨著我國依法治國進程的推進，國務院每年都要制定幾十件行政法規。于2002年1月1日開始實施的《行政法規制定程序條例》規定：“起草行政法規，應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。”“重要的行政法規送審稿，經報國務院同意，向社會公布，征求意見。”2004年3月22日，國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》進一步明確要求：“改進政府立法工作方法，擴大政府立法工作的公眾參與程度”。
另一方面，我國正處于社會轉型的重要階段。隨著社會利益主體的多元化，社會利益急劇分化。利益的差異導致人們迫切要求參與制定利益分配規則，最大程度地保護和滿足自己的利益需求。因此，公眾參與政府立法以充分表達利益訴求的要求，越來越強烈。
網絡接入的開放性與參與的低成本性，促使其成為公眾表達意見的最佳渠道。根據2008年1月17日中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在京發布的《第21次中國互聯網絡發展狀況統計報告》中的數據顯示，截止2007年12月31日，我國網民總人數已達到2.1億人，目前中國網民僅以500萬人之差次于美國，居世界第二。CNNIC預計在2008年初中國將成為全球網民規模最大的國家。這說明，網絡已經逐步成為人們表達意見和獲取信息的重要渠道。通過互聯網征求公眾立法意見已經成為政府法制工作的重要內容。
國務院除了涉及國家秘密、國家安全的外，原則上都要在官方網站上公布草案，向社會公開征求意見。由于公眾意見數量較大，需要花費大量的人力進行整理、分析，對社會公眾意見的處理能力和效率，直接關系到行政立法草案公開征集意見工作的可行性和質量。因此，開發一套行政立法草案意見征集管理信息系統（以下簡稱“系統”），充分利用信息技術來提高行政立法草案公開征集意見的效率和質量，非常必要。
（二）行政立法草案意見征集工作的特點
具體來說，行政立法草案意見征集工作具有以下四個特點：
第一，需要征求意見的行政立法草案數量多。國務院法制辦每年需要征求意見的草案數量就達四五十件，完全依靠傳統方式收集公眾意見，難以滿足行政立法草案意見征集工作的需要。應用信息技術手段征求公眾立法意見成為提高立法效率和質量的有效方式之一。
第二，行政立法草案征求意見的范圍廣。國務院征求意見的對象既有國內的機構、組織和公民，也包括國外的相關利益群體，具體包括：國務院各部委、地方政府法制機構、專家學者、社會團體組織機構和公民，以及國外的團體組織機構和個人這五大類。
第三，行政立法草案條文大多涉及公眾的實際利益，其內容往往成為公眾關心的焦點。因而，公眾針對這些條文提出的意見也相對較為集中。
第四，對意見整理分析的要求高。為了在立法時能充分考慮各方面的意見，平衡社會不同利益主體之間的利益關系，保證行政法規制定的科學性和合理性，要求對意見進行及時、有效的統計和分析，力求從廣度和深度上充分挖掘意見中所包含的各類信息。
（三）系統建設的目標、任務和重點
充分利用計算機和互聯網技術，根據行政立法草案意見征集工作流程，建立一個科學、有效、便捷的行政立法草案意見收集、處理和反饋平臺，在政府立法工作人員和社會公眾之間架起一座信息橋梁是系統的主要目標。系統建設的主要任務是實現對行政立法草案網上征求意見的收集、存儲和管理，一是為社會公眾服務，為大家發表意見提供一個方便、快捷、有效的途徑和方式；二是為政府立法機構和立法工作人員服務，方便立法工作人員收集、處理公眾意見，從而提高工作效率和立法質量，有利于立法工作人員準確收集公眾意見，科學分析公眾訴求。
針對行政立法草案意見征集工作的特點，系統設計要著重考慮以下五個方面：
一是，提供多種提交意見的方式。既可以對草案全文發表意見，也可以對草案中的某個章節發表意見，還可以針對具體某一項條款發表意見，使網民提交的意見更具針對性，可操作性也較強。
二是，提供導向性問題定制功能。針對草案條文中那些較明確、可量化的內容增設一些導向性問題，以使征求的意見更為集中，便于分類管理。
三是，提供法律法規信息檢索功能。該功能的實現，可以使網民在提交意見時，能夠方便、快捷、準確地獲取相關法律法規信息，同時提供了法律知識宣傳和學習的平臺，極大地促進了法律知識在全社會的普及和推廣。
四是，提供公眾意見的統計分析功能。不同行政法規涉及的利益主體不同，因此有必要對提交意見者的相關信息進行分析，科學評價網民提交意見的參考價值。系統既能對意見內容和來源進行分類統計，也可以對草案整體意見和章節條款意見進行分類統計。
五是，提供對信息的安全管理功能。一是要保證網民在網上提交的意見不會被他人所修改；二是要保證網民的個人信息不會被盜取和泄露；三是系統對不健康信息要能夠進行有效處理，從而保證信息的完整、準確、安全和有效。
（四）系統業務流程和功能結構
行政立法草案網上征求社會公眾意見的業務工作流程主要劃分為三個階段：第一，發布草案信息。立法工作人員要進行征求意見前的準備工作，即在整理規范草案全文的格式，準備好草案說明等立法依據和相關參考資料后，將其上傳到系統中。第二，征集公眾意見。網民在登錄系統后，在線發表自己的意見。第三，公眾意見的整理分析。立法工作人員根據工作的實際需要，對公眾意見進行查詢、統計、分析與匯總，選出其中有價值的意見內容作為立法決策參考的依據。
系統主要實現以下三方面功能：
1、立法草案發布
主要完成草案網上發布和在線征集意見前的準備工作。具體可實現對草案全文和相關資料的上載；草案征集狀態和征集起止時間的設定；對意見提交人信息填寫項的設置；針對某一條文設置問題項，裝配導向性問題。同時，還可以實現對草案全文按章、節、條進行自動拆分，顯示生成的目錄。
2、立法意見征集
主要實現網民對在線征集的草案進行網上提交意見的過程。具體可實現新網民的注冊和網民對注冊信息的修改；網民對征求意見草案的選擇和相關個人信息的填寫；查看和下載草案全文和相關資料；針對整部草案或分章節條款提交意見。意見有三類：無意見、反對和修改。網民如果不填寫意見，就表示無意見；如果選擇反對，則必須填寫詳細意見；如果選擇修改，在該條文裝配有導向性問題的情況下，則將出現問題項，網民需要對每一個問題項填寫詳細意見。
3、意見統計分析
主要完成對征集的意見的查詢、分類統計和分析工作。具體可實現對無效意見的過濾；根據檢索條件實現對意見數量、意見詳細內容、意見來源、意見的具體提交者等信息的查詢；對整部草案和章節的意見按無意見、反對和修改進行分類統計；對條文的意見則可實現二維組合統計分析，即在按無意見、反對、修改及各問題項進行分類統計的同時，也按意見提交者填寫的信息項進行分類統計；可自由選擇統計結果的輸出方式，既可顯示為數字，也可表現為圖形，詳細內容還可看文字部分；可選擇按全文或章節條款輸出詳細意見，并將這些意見匯總生成報表導出到Word中供查看、下載和打印。
（五）系統應用效果和應用優勢
經過一年半的問題研究、軟件開發和試點，系統達到了預期的目標。從2007年下半年，先后有13部草案通過該系統向社會征集意見，共有12000多人次參與，提出了45000多條意見。尤其是2007年11月6日-16日，《職工帶薪年休假條例（草案）》通過該系統向社會公開征集意見，共有8387人次參與，征集了14000多條意見，對完善該條例發揮了很好的作用。
系統的應用優勢主要體現在以下五個方面：一是，公眾提交意見更加便利。在開通系統征集意見后，大量公眾意見是通過系統提交的，書面意見和電子郵件明顯減少。這表明通過系統提交意見的這種方式已逐漸被社會公眾所接受，系統為社會公眾參與立法提供了便利的渠道。
二是，收集意見更加快捷。負責收集意見的立法工作人員可以通過系統適時查詢、統計公眾意見，相比紙質征集意見方式具有很強的時效性。
三是，統計分析更加科學。系統可實現對各種意見的自動分類，并具有一定的統計分析功能，便于立法工作人員對意見進行匯總和整理，為科學決策提供依據，提高工作效率和立法質量。如按照意見來源分為部門意見、地方意見、專家意見和網民意見。按照意見類型分為整體意見和條文意見。按照意見性質分為修改意見、不同意意見。
四是，處理意見更加靈活。通過系統中設置的檢索條件，立法工作人員可以快速檢索出相關的意見，增強了對意見處理的自由度和靈活性。此外，系統可將征集來的意見直接導入到word中進行編輯，而且提供了多種意見導出的格式，可以滿足立法工作人員不同的編輯和處理需求。
五是，意見內容更加有效。以往公開征集意見的電子郵箱收到的郵件中常常有85%以上的垃圾郵件，而此系統由于具有對垃圾信息的過濾和處理功能，因此基本不存在垃圾信息的問題。
（六）進一步完善系統的幾點思考
從現階段來看，該系統功能實用，操作簡單，基本能夠滿足行政立法草案征集意見工作的需要。但隨著政府法制工作的要求越來越高，信息技術的不斷發展，必然要求提供功能更加全面、信息更為有效、管理更具智能化、與公眾交互性更強的行政立法草案意見征集與管理服務。
1、增強公眾與立法工作人員之間的互動功能。在系統中增加信息反饋服務功能，即通過手機短信，將意見接收和采納情況及時反饋給那些提出有效意見的公眾。有了這種交流和互動，公眾參與政府立法的熱情將大大提高。
2、增強統計分析功能。一方面要在統計分析對象上多做思考，開闊思路，不斷豐富加工處理信息的內容；另一方面，還可考慮應用先進的人工智能分析處理技術提高信息處理效率和信息挖掘的深度，從而更加有效地輔助立法決策。
3、增強法規公布后的評論收集功能。今后不僅要對草案征求意見，還要對行政法規公布實施后公眾反饋的評論意見進行收集、存儲和分類管理，將信息處理范圍逐步擴大。