在立法法已有立法監(jiān)督規(guī)定的基礎(chǔ)上，監(jiān)督法專設(shè)一章，對規(guī)范性文件備案審查 作了規(guī)范 這是在新的形勢下為了維護(hù)法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)，對法律監(jiān)督制度的進(jìn)一步完善與深化 這里所稱的規(guī)范性文件，是指除憲法和法律外，以下兩類文件：一是行政法規(guī) 地方性法規(guī) 自治條例和單行條例 國務(wù)院部門規(guī)章地方政府規(guī)章 二是上述文件之外其他由國家機(jī)關(guān)制定的決議決定 命令和司法解釋等 這里所稱的備案審查，指的是前述兩類規(guī)范性文件在生效之后，要按法定期限報法定的機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行分類 存檔，在規(guī)范性文件的有效期間，依法對其監(jiān)督審查的活動
一、 規(guī)范性文件的備案審查是中國特色的監(jiān)督制度
憲法及有關(guān)國家機(jī)關(guān)的組織法規(guī)定，國家機(jī)關(guān)制定的調(diào)整人們社會活動的行為規(guī)范，除前述法律 行政法規(guī) 地方性法規(guī)自治條例和單行條例以及規(guī)章之外，還有地方各級人大 縣級以上地方各級人大常委會和各級政府發(fā)布的規(guī)范性文件，包括地方各級人大常委會的決議 決定，地方各級人民政府發(fā)布的決定、命令、這些文件大多涉及公民、法人和組織的權(quán)利和義務(wù)，并且在所轄區(qū)域普遍適用，有普遍的約束力和一定的強(qiáng)制性；因此，其內(nèi)容是否合法，是否適當(dāng)，對于憲法和法律的實(shí)施，對于群眾的切身利益，關(guān)系極大 從實(shí)際情況看，前幾年這些規(guī)范性文件中，有的是明顯違法的，如違反法律、法規(guī)規(guī)定，擅自設(shè)定審批、收費(fèi)、罰款、強(qiáng)制措施等，增加了群眾負(fù)擔(dān)，損害了群眾利益，干擾了正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序，人民群眾反映強(qiáng)烈。因此，有必要強(qiáng)化對這些規(guī)范性文件的監(jiān)督。
同時，也應(yīng)當(dāng)看到，憲法和法律中關(guān)于對地方國家機(jī)關(guān)決定 決議和命令的監(jiān)督，對最高司法機(jī)關(guān)工作中司法解釋的監(jiān)督，都還缺乏必要的程序規(guī)范，這項工作還沒有法律化 制度化程序化 程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體規(guī)定的保障，也是法律原則的運(yùn)行機(jī)制 沒有相應(yīng)的程序，這些監(jiān)督原則就很難經(jīng)常地健康地開展。因此，監(jiān)督法對這些規(guī)范性文件的監(jiān)督做出具體規(guī)定，使之更加完善和健全，是完全必要的 還應(yīng)看到，完善和健全這項制度，現(xiàn)在已經(jīng)具備了比較充分的條件，我國立法監(jiān)督制度已經(jīng)實(shí)行多年，取得了長足進(jìn)展。地方各級人大對監(jiān)督工作也進(jìn)行了多年探索，積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗，這都為建立對規(guī)范性文件的監(jiān)督制度創(chuàng)造了有利條件，監(jiān)督法關(guān)于對規(guī)范性文件的備案審查制度，正是依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上建立起來的。
二、 規(guī)范性文件備案審查的原則
制定縣級以上地方各級人大常委會審查，撤銷規(guī)范性文件的程序，應(yīng)當(dāng)掌握好如下原則：
一是要嚴(yán)格依法辦事。無論是審查、撤銷下級人大做出的決議、決定，還是審查撤銷同級政府的決定、命令，都是有約束力的文件，一旦撤銷，就會失去效力，產(chǎn)生重要的法律后果。因此，必須嚴(yán)肅、慎重地對待這一工作，對于合法、適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)予以維護(hù)；只是對于個別確屬不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，在窮盡了其他法定手段仍然無法解決的情況下，才適宜行使撤銷權(quán)，有些屬于有爭議、一時拿不準(zhǔn)的問題，可以與上級人大及時溝通，把問題搞準(zhǔn)，再作決定。
二是要集體行使職權(quán)。人大及其常委會的基本工作規(guī)則是實(shí)行民主集中制，集體行使職權(quán)，任何決議、決定的做出，都必須經(jīng)過人大常委會全體組成人員的充分審議和討論，相同意見和不同意見都應(yīng)當(dāng)充分表達(dá)出來，最后通過表決，按多數(shù)組成人員的意見，做出決定 人大常委會的任何組成人員，在審議 決定各類重大問題中，都只有一票的權(quán)利，任何個人或少數(shù)人都無權(quán)對重大問題作出決定。
三是要以被動審查為主。各類規(guī)范性文件較多，事先一一審查，接受備案的機(jī)關(guān)難以勝任，也難以發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問題。除少數(shù)規(guī)范性文件必要時可主動審查外，絕大多數(shù)應(yīng)是在有關(guān)單位和人員提出審查要求后予以審查。
三 規(guī)范性文件備案審查制度的完善
監(jiān)督法第五章對于縣級以上地方各級人大常委會審查決定、決議和命令的規(guī)定，包括兩個部分，一是關(guān)于備案的程序，二是對不適當(dāng)?shù)奈募枰猿蜂N的法律界限關(guān)于備案審查程序，監(jiān)督法沒有作具體規(guī)定，而是規(guī)定 由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。監(jiān)督法把制定相關(guān)備案審查工作程序的權(quán)力，授予了省級人大常委會。之所以要采取這種授權(quán)方式，筆者認(rèn)為主要是由于審查、撤銷這些規(guī)范性文件的程序，與立法法規(guī)定的全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例的審查、撤銷程序大同小異，同時，各地人大常委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置又不盡相同，與其由監(jiān)督法作細(xì)致的程序規(guī)定，不如由省級人大參照立法法的有關(guān)規(guī)定自行制定，這樣做比較適應(yīng)各地的實(shí)際情況：
一是嚴(yán)格備案審查程序，提高備案審查工作的操作性。為了保證規(guī)范性文件備案審查工作充分發(fā)揮法制監(jiān)督的作用，必須建立一套規(guī)范、完整和操作性強(qiáng)的程序性規(guī)定予以保障，一是改事后備案為事前審查 建議在規(guī)范性文件公布實(shí)施之前進(jìn)行備案審查工作，待通過備案審查后，再進(jìn)行公布實(shí)施；二是提前介入，備案審查機(jī)關(guān)在規(guī)范性文件進(jìn)行制定的同時即介入審查活動，對規(guī)范性文件制定的方針政策和法律依據(jù)進(jìn)行把關(guān)，減少備案審查時間，提高備案審查效率；三是備案審查與專家協(xié)審相結(jié)合 邀請法律專家參與規(guī)范性文件的備案審查工作，對涉及技術(shù)性、業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的規(guī)范性文件，提交專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證，保證制定的規(guī)范性文件科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。
二是健全機(jī)構(gòu)配置，提高備案審查水平。規(guī)范性文件備案審查，要求審查人員具有較高的政策水平，法律水平和專業(yè)水平，沒有一個專業(yè)的審查機(jī)構(gòu)，沒有一支高素質(zhì)的審查工作隊伍，很難承擔(dān)起這項艱巨工作。因此，基層政府要從當(dāng)前工作的實(shí)際出發(fā)，要從組織機(jī)構(gòu)和人員力量上給予保證，可以適當(dāng)借助法律顧問、律師等外力因素，從專業(yè)角度考慮，做好規(guī)范性文件備案審查工作。
三是建立跟蹤審查制度，保證規(guī)范性文件的適用性。建立健全規(guī)范性文件備案審查后期的跟蹤評估制度和動態(tài)清理制度，對通過備案審查并對外公布的規(guī)范性文件，尤其是對試行或者暫行的規(guī)范性文件，及時跟蹤評估，進(jìn)行動態(tài)管理，根據(jù)國家法律、法規(guī)和規(guī)章以及政策的調(diào)整情況，及時修改或者廢止與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸，與國家政策不相適宜的規(guī)范性文件，并以公告形式及時向社會公布清理結(jié)果，未列入有效目錄的規(guī)范性文件予以廢止，不得作為行政管理的依據(jù)。