當前，現代人類在享受地球資源帶來的物質文明之際，也開始逐漸關注環境保護問題，特別是與自身居住環境息息相關的大氣、水土等自然資源的保護；然而，人們在譴責、憤恨近期頻發的環境污染與生態破壞事件之后，常常感慨于對周圍污染隱患不得而知，無法防患于未然卻只能坐等污染。因此，環境信息逐漸開始扮演重要的角色：為政府采取正確的環境決策和制定出各種治理方案提供現實依據，增強企業的社會責任意識，促使公眾根據環境信息所反映出的各種問題，積極有效地參與到官方的環境決策與監管治理活動中，特別對于改革開放三十年后的中國，在取得世人矚目的經濟成就時，在信息化、民主化行政公開化的今天，更應當盡快建立和完善行之有效的環境信息公開制度，更好的落實中央科學發展觀和可持續發展的戰略要求。
一、環境信息公開制度概述
所謂環境信息公開，是指政府將環境的狀況及其環境監督管理行為企業自身將企業環境行為環保表現等信息向個人公眾團體公開，通過環境信息的發布，使個人企業公眾團體機關政府共享環境信息，利用監督機制對環境破壞行為產生壓力提高環境決策的質量，從而改進環境行為，改善環境質量[1]從該定義中我們可以得知，環境信息公開包含以下三方面內容：
一是環境信息公開的主體是政府，即國家行政機關和依照法律法規授權的社會組織選取政府作為信息公開的主體，主要源于政府在環境治理、環境監察等環境保護執法工作的職責要求，以及由其向社會或個人發布環境信息更具有權威性，企業從自利的經濟人角度出發，很難會主動公布于己不利的信息，在這種情況下，政府應當依照法律法規的相關規定，強制性要求生產經營企業公布有關的環境信息，促使企業主動承擔相應的社會責任，從生產源頭就減少乃至消除水土污染、大氣污染等因市場失靈造成的風險；同時，依照法律法規的相關規定，政府在進行生產經營項目審批過程中，有義務向社會公眾公開相應的環境信息，有義務平衡環境保護與經濟發展之間的價值得失，杜絕地方保護主義，權力尋租等政府失靈的發生。
二是環境信息公開的客體是環境信息根據中華人民共和國環境保護法第2條規定：本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣水海洋土地礦藏森林草原野生動物自然遺跡人文遺跡自然保護區風景名勝區城市和鄉村等雖然有一些學者對該定義提出了部分質疑，認為該定義的內涵有些狹隘，但筆者認為不可否認的是，其畢竟是一個法律界定，具有一定的權威性，而且就實際狀況而言，該定義對公布內容亦存在著直接的引導作用與該定義存在直接或間接聯系的所有信息，都應當作為環境信息公開中應當予以公布的內容。
三是環境信息公開的類型分為主動式與被動式。主動式是指政府部門在法定的范圍內履行政府職責，主動面向公眾或利害關系人公開相應的環境信息，被動式是指政府部門依據權利人的申請公開所掌握的環境信息或環境資料，若沒有請求權人的主動要求，政府無義務公開有關環境信息。[2]
二我國信息公開制度的現狀及不足
（一）我國信息公開制度的現實狀況
我國國民經濟在經歷改革開放三十年的高速增長后，已經成為世界第二大經濟體，物質文明快速發展的同時，政府和社會均意識到可持續發展的重要性，并且將防污減排納入我國環保事業的核心工作，而環境信息公開便是社會公眾督促政府和企業加強環境保護減少污染的重要手段。
我國環境信息公開工作的真正開展，始于上世紀90年代末期的江蘇省鎮江市和內蒙古呼和浩特市的企業環境行為信息公開試點，之后在總結經驗的基礎上向全國推行，進而相繼頒布實施了環境保護法（1989年12月26日）大氣污染防治法（2000年4月29日）環境影響評價法（2002年10月28日）和環境信息公開辦法（試行）（2008年5月1日）等規范性法律文件，最終確立了我國當前的環境信息公開制度，即明確規定政府及其環保部門是環境信息公開的主體，要求政府環保部門定期主動公開環境信息及時公布重大項目的環保評估結果比如環境保護法第11條第2款規定：國務院和省、自治區直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期發布環境狀況公報、《大氣污染防治法》第20條第2款規定：在大氣受到嚴重污染，危害人體健康和安全的緊急情況下，當地人民政府應當及時向當地居民“公告”環境影響，評價法第11條規定：專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見，尤其是環境信息公開辦法（試行）（以下簡稱辦法），是目前唯一的專門針對環境信息公開出臺的部門規章，具有一定的法律約束力。該辦法明確了政府是法律規定的環境信息公開義務的必要承擔者，對政府應依法公開的環境信息進行了明確規定。[3]
我國于1990年發布第一份環境狀況報告，即1989年中國環境狀況公報，迄今為止每年均有發布，并且在報告中所涵蓋的信息日漸豐富2008年5月1日環保部制定的環境保護部信息公開目錄（第一批）和環境保護部信息公開指南開始施行，對環保部門的信息公布內容進行指導和規范就目前而言，各市環保局的網站是環境信息的主要發布平臺，所發布的環境信息一般包括環境保護法律法規環境保護規劃建設項目環境影響評價結果環境保護收費情況突發環境事件應急處置通報污染嚴重的企業名單環境監測報告（主要包括城市空氣質量日報和預報，重點流域水質自動監測周報地表水水質月報和重點城，市飲用水源地水質月報，南水北調東線水質月報，城市菜籃子基地環境質量狀況）等可以說，我國在環境信息公開制度，經歷了從無到有的建立過程，并已取得長足的進步
（二）我國環境信息公開制度存在的主要問題
誠如前述，中國的環境狀況信息公開已經基本建立起了制度框架，明確了責任主體，逐步覆蓋了各級行政區域和各種環境要素，基本全面反映了各環境要素的質量狀況，同時，也建立起了信息公開渠道和公眾獲取渠道，使社會公眾可以對相關信息進行響應[4]但相比美國的化學品釋放清單制度，歐洲的污染物質排出登錄制度和印度尼西亞的污染控制評價與分級制度等環境信息公布起步較早的國家，我國的環境信息公開制度還明顯存在一些不足之處：
1.環境信息公開法規缺乏體系性
自古常言，天下不患無法，而患法之不行前述所列舉的與環境信息公布有關的法律，雖然效力層級處于高位，也明確規定了政府及其環保部門應當主動公開環境信息，但大部分都是一些比較原則性的規定，并且缺乏相應制度設計的具體方案；辦法雖然是一部為環境信息公開專門出臺的部門規章，也制訂了比較詳細的環境信息公開制度，但無奈于該辦法的法律效力層級較低，權威性不足，在環境信息公開的實踐層面來講，地方政府往往對環境信息公開的內容與時間擁有決定權，環保部門只是地方政府公開發布環境信息的渠道可以說，地方政府作為環境信息公開的實際控制人，在立法方面存在著強制性規定的空位，致使社會公眾缺乏法律依據督促政府及時有效地發布相關信息，反而容易引發激烈的社會輿論和不良的社會恐慌。例如2005年松花江污染事件，2007年太湖藍藻事件就是由于政府與社會的環境信息不對稱引發的城區居民用水危機，出現了部分社會恐慌；而廈門PX事件的發生，昭示著該項目環評中以環境信息公開為前提的公眾參與的缺位，并進而影響到環境公共決策的正當性[5]但令人不解的是，同樣是大連市政府引進的PX項目起初在立項和運行時就出現爭議，然而很多民眾對此項目立項乃至投產運行都不知情，顯然，環境信息公開的義務在簡單追求地方經濟增長的外表下被隱藏。
2.公開的環境信息缺乏完整性和準確性
辦法第11條，第19條和第20條對政府環保部門和企業應當公開的環境信息作了列舉性的明確規定，第11條在列舉的同時甚至增加一條兜底條款作為靈活補充，同時要求環保部門應當根據《辦法》規定的范圍編制本部門的政府環境信息公開目錄，但實踐中有的環保部門和企業所公開的環境信息缺乏明顯的完整性，一方面由于企業（特別是上市公司）擔心影響自身的商譽或形象，在向外界公布的環境信息中隱藏與污染排放相關的數據的同時還故意凸顯企業環境保護方面的成果等利好消息；另一方面政府部門出于權力尋租，政績等方面的考慮，僅僅愿意公布一些眾所周知的信息，如有關法律法規，但對于直接的環境執法狀況和規劃立項環評等內容卻不愿公開。
另外需要說明的是，辦法第12條第3款對環境信息的公開范圍規定了例外規則，即不得公開涉及國家秘密商業秘密個人隱私的政府環境信息，但經權利人同意或者環保部門認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府環境信息，可以予以公開，若將例外規則的但書部分視為對公共利益測試的原則性規定，僅從該句中尚無法得出公共利益測試的核心規則：將不公開利益和公開利益相互權衡，因此也就留下了政府機關恣意解釋的空間，無法有效保障環境信息公開裁量的適當性，[6]可見環境信息的公開范圍界定十分模糊，缺乏應有的準確度。
3.環境信息公開缺乏有效性和及時性
信息的天然屬性就是及時有效性，一個滯后的歷史信息是不能成為政府決策和社會監督的依據，環境信息亦是如此，否則會貽誤時機埋下隱患這一點對于高耗能高污染企業尤為適用，在平靜時期，地區居民對這些生產廠家并不了解然而一旦發生突發性的污染事件，有的環保部門或企業出于各種顧慮（比如易引發社會恐慌示威游行群體賠償商譽降級等），往往采取遲延戰術，唯恐承擔治理環境的壓力，等到事件平息后再緩慢公布，公眾的環境知情權不但未得到落實，過時的環境信息對公眾也沒有了實用價值例如2010年7月3日紫金礦業位于福建龍巖市的銅礦濕法廠發生污水滲漏事故，造成流域嚴重污染，大量魚蝦死亡，而該突發環境信息報告直到9天后才對外公布，此間紫金礦業的高管知情后大量拋售其持有的股票，環境信息公布的嚴重滯后造成投資者蒙受重大損失這些突發污染事件不斷刺痛著公眾的神經，不少公民在受到侵害時才意識到事故本可以預防，損失本可以避免不知情者自然不能反映問題，這一狀況反過來又加劇了環境問題的負外部性，釀成公地的悲劇。[7]
再者，基層環保部門信息公開能力較為薄弱目前一些基層環保部門缺乏必要的經費人員和設備，信息公開沒有專門的管理部門，對價值高作用大的環境監測數據未能有效利用，也是造成環境信息公布不及時有效的一個原因。
4.缺乏相應的救濟機制和法律責任
法諺云：有權利必有救濟，而權利的救濟和責任的承擔則是環境信息公開制度不可或缺的組成部分一方面，我國的環境信息公開方式表現為政府單向的主動公開，倘若政府部門怠于行使職權未披露相關信息，公民個人或社會群體有權依法向政府部門申請公開，一旦遭到拒絕，辦法規定權利人可以舉報或提起行政復議或行政訴訟但從行政訴訟受案范圍可以看出，當事人只有在行政主體實施的具體行政行為侵犯其人身權利財產權利時才可以提起行政訴訟，知情權在行政法領域尚未得到肯定，也難以實現我國傳統環境立法是以公民義務行政機關的行政權力為本位，這種以義務為本位的環境立法模式長期限制和約束了公眾參與環境保護的積極性主動性，尤其在環境問題突出的今天，這種模式嚴重影響了環境問題的解決。[8]
另一方面，環境信息公開義務是政府部門和企業法人的職責與義務所在，上至法律下至辦法，均無法律責任的相關規定行政人員未履行職責公開環境信息如何承擔行政責任或刑事責任，政府部門對權利人如何賠償，企業對拒絕或提供錯誤環境信息所造成損害如何承擔法律責任，還是一片空白。
5.缺少激勵機制和優惠政策
立法雖有環境信息公開的規定，但環境信息公布在具體操作中難度大阻力大已是一個不爭的事實誠如前述，政績和商譽等因素導致政府部門和企業缺乏動力完整準確及時地公布環境信息，在沒有明確法律責任的規制下，他們往往會表現為消極的不作為，企圖蒙混過關此種情況下，特別是企業，因沒有相應的激勵機制和優惠政策，自然不會主動自愿地公開環境信息，反而會蓄意隱瞞實情，造成更大的污染風險。
三我國環境信息公開制度的完善對策
近幾十年來，人類的社會生活經歷了空前的信息化過程，幾乎一切事物都具有了信息的外觀[9]而且，一個受大眾喜愛的政府，離開大眾化的信息或獲取大眾化信息的手段，只能算是一場笑劇或悲劇的開場白；或者二者兼有知識永遠統治無知期望掌握自己命運的人民，必須用知識賦予的力量武裝自己這句話源于美國憲法起草人麥迪遜，這位建國之父明確指出了信息公開對于一個民主政府的重要性因此，結合上述我國環境信息公開制度的現狀與不足，筆者認為有必要從基本國情出發，因地制宜的改進和完善現有制度，真正做到政府負責企業踐行社會監督和公眾參與的多中心治理。
（一）推動環境信息公開立法工作
政府信息公開條例是我國目前有關政府信息公開的行政法規、辦法是有關政府環境保護部門環境信息公開的部門規章，兩者的效力階層低約束力有限是造成政府部門不積極履行職責的重要因素相比之下，西方發達國家對規范政府信息公開的立法工作給予了高度重視，諸如日本的《信息公開法》、德國的《信息自由法》、英國的《信息自由法》和美國的《模范信息自由法》，我國也應當著手制定《政府信息公開法》，以法律的形式將信息公開作為政府的法定職責，明確政府是提供信息公共產品的義務承擔者。
再者，除去一般信息公開義務的層面，政府作為環保法律法規方針政策的制定者扶持者和管理者，比其他任何主體都占有更多的環境信息，因此在環境信息披露過程中有著不可替代的作用[10]針對特定的環境信息公開領域如何立法，目前學界還存在著不同的看法，一是選擇仿照德國的《環境信息法》和美國的《國家環境政策法》《緊急計劃與社區知情權法》制定特別法（即環境信息公開法）[11]；二是借鑒歐盟對環境信息公開制度的系統性規定，可由國務院頒布環境信息公開條例，作為綜合性行政法規，對環境信息公開進行框架性和原則性的規定[12]筆者同意第二種觀點，即建立一個基本法律與具體法規相互結合的多層次的環境信息公開法律體系。理由有三：一是學界雖對環境信息公開立法模式存在分歧，但均同意將《政府信息公開條例》升格為法律，因此環境信息可以作為政府信息公開的一項重要內容納入《政府信息公開法》，而不應當將政府信息公開的內容進行拆分和割裂，創設兩套不同的信息公開法律，浪費立法資源；二是頒布《政府信息公開法》后，為了強化環境信息公開的力度，應由國務院依法制定環境信息公開條例，使之在全國范圍內具有普遍的權威性和約束力，政府、職能部門、企業和社會都應當遵照法規進行相應的環境信息公開；三是由環保部出臺相應的實施辦法或由地方政府部門頒行設和本區域的實施細則，如《政府環境信息公開實施辦法》《企業環境信息公開實施辦法》等等。令人欣慰的是，一些地方政府開始對此進行實踐了，比如2008年《河南省環境保護局政府信息公開指南》就是一個很好的典范。
另外，值得一提的是，鑒于1984年美國率先建立首席環境信息官制度，至今已實施近三十年，并以此確立了專門負責環境信息公開事務的部門和責任人員，收到了良好社會效果我國也可以美國為例，建立《環境信息官》制度試點，推行環境信息公布的專項負責制度，在制度設計方面確保政府環境信息公開和公眾參與的推行，為我國政府環境信息公開的建立和健全提供機構設置上的保證和技術工作上的支持。
（二）明確環境信息公開范圍
信息公開的范圍涉及正反兩個內容，即允許權利人知曉的可公開信息和因涉及國家秘密等因素不得公開的信息，一方面，就可公開環境信息的范圍而言，由于環境信息公開范圍并非一成不變，其隨著社會經濟發展和科學技術的發展在不斷的發生變化，我國可以通過授權立法的方式將環境信息公開的范圍與標準交由NGO等社會組織草擬制定，這樣不僅可以節約立法資源，避免法律法規的頻繁修改，維護法律權威性和穩定性，還可以達到與時俱進，不斷優化環境信息公開的范圍、標準與方式。近些年來，一些社會組織已經開始承擔起部分政府職能，如公眾環境研究中心（IPE）與美國自然資源保護委員會（NRDC）自2009年開始發布年度113個城市污染源監管信息公開指數、報告，依據PITI標準[13]對當地政府進行系統性、及時性、完整性和用戶友好性的定量和定性分析，對每座城市的污染源監管信息公開狀況進行評價，并最終給出總體排名和細項得分。已公布的兩次評價結果顯示，中國污染源監管信息公開總體上呈現繼續擴大態勢，部分城市有明顯提升，但環境信息公開的進展仍不均衡，部分城市一直低位徘徊，少數城市更是不進反退。[14]這充分反映了政府部門和企業對NGO環境信息公開范圍的范圍，沒有得到應有的重視，所以當前更需要立法對此給予肯定和支持。
另一方面，就不得公開的環境信息而言，亟需明確審查不得公開的范圍，不能一概以國家秘密、商業秘密、個人隱私行為、理由拒絕公布。辦法中涉及的國家秘密源自《保密法》第8條中對國家秘密的定義，包括國家事務國防外交科學技術等，其外延已十分寬泛，而商業秘密和個人隱私更是因主體不同而無法明確界定，因此有必要嚴格遵循《政府信息公開條例》第14條行政機關在公開政府信息前，應當依照中華人民共和國保守國家秘密法以及其他法律法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查之規定，對于上述三大秘密可明確審查的程序和責任，要求行政機關建立健全政府信息發布保密審查機制，審查該信息的可公開性。
（三）加強社會公眾監督
為保證環境信息公開的有效性和及時性，最行之有效的措施便是依靠全民監督，特別是引入新聞媒體的實時督促，政府部門和企業的環境信息便能夠被社會公眾及時知曉，繼而影響環境決策的制定和實施，起到防患于未然的效果居住環境與公眾息息相關，良好的居住環境是每個公民生命健康權的必然要求，其有權知曉居住環境的優劣及改變狀況，而在政府部門和企業在不履行公開環境信息之時，新聞媒體的介入往往能夠引起政府和社會廣泛關注，環境信息的公開自然得到重視，并且問題一旦被曝光，相關部門亦會敦促其盡快采取改善措施預期中的環境問題必須受到媒體的注意，正是媒體使得相關的聲稱變得真實而且重要[15]如此一來，不僅環境問題在社會輿論的監督下得到妥善解決，社會公眾也在監督之余學習到相關的環境知識，提高了自身的環境保護意識
比如國家環保總局在2005年2006年和2007年連續三年啟動的環保風暴專項整治活動，均被公眾所熟知，環境法政策制定者環境管理執法者和環保專家學者分別從三次環保風暴中解讀環境影響評價掛牌督辦和區域限批等內容，然而促使更多社會公眾了解關注環保風暴中反映的環境問題以及國家對于環境問題的治理措施及實際效果的助推手，便是對這些事件給予充分及時報道的新聞媒體相反，目前我國的環境污染問題已經十分嚴重，很大一部分的環境污染隱患都處于地下狀態，無法被曝光或得到社會公眾的監督，往往造成重大突發性污染事件時才得到社會的高度關切，這正是因為相關環境信息沒有新聞性并且尚未被媒體所關注，導致社會公眾對此長期忽視，大量違規建設項目依舊上馬再如微博（MicroBlog）作為一種新興的信息交流平臺，已逐漸被社會各界所熟知，并且成為政府部門生產企業社會組織和普通民眾之間相互發布資料共享信息的重要途徑，我們更應當充分引導利用好這樣的信息發布渠道，實時掌握相關的環境信息和環境問題，為我們的環境政策制定和環境執法提供充足的信息支撐
（四）建立政府問責機制
可持續發展問題，從表面上看屬于環境保護與經濟發展之間的博弈，但更深層次的則是全局與局部、政績與民生、大資本與政府監管部門之間的博弈。在這樣博弈的過程中，政府環境信息公開義務的法律指引性就明確了我們在博弈中必須堅持社會價值優先，即應當嚴格依照法律的規定顧全大局、保障民生，切實履行法定的環境信息公開指責。而且，鑒于我國現有的行政體制下，政府官員的意志對環境保護決策和環境信息公開事務的力度往往產生重大影響，如此便更加需要強制性規定對其加以約束，推動其從思想認識方面轉變觀念因此，為落實政府部門公開環境信息的法定義務，有必要在制度設計中，對政府部門基于地方保護主義或不作為等違法行為所應承擔的政府環境責任加以明確，更好地督促其履行應盡的職責，否則就要接受行政和法律的否定性評價和后果。
全面規定積極層面上的政府環境責任是實現政府環境責任的前提，而健全的問責機制則是實現政府環境責任的保障[16]通過建立政府問責制，法律規定的環境信息公開義務落實到某位領導或負責人，進而健全政府內部的各項工作機制和制度規范，對環境信息公開申請的受理審查和答復等具體各個環節做出細致完整的規定這樣能夠切實明晰相關責任人的具體工作職責，促使責任人在衡量不作為的違法成本后，必須遵照法律規定履行相應義務，倘若在環境信息公開工作中發現問題，即應當相應的行政責任或刑事責任。
另一方面政府問責制也能夠積極引導權利人采取相應的權利救濟途徑，對職能部門的環境信息公開不作為等違法行為提出申訴行政復議或行政訴訟這是因為行政法雖未將侵害知情權納入受案范圍，但可以考慮從政府不履行法定職責即應受到行政或司法審查的角度出發，權利人當然可以對其未依法履行環境信息公開職責的行為主張合法權利。
（五）實施激勵機制和優惠政策
法律責任的設立往往屬于被動式的接受和事發后的補償，其更多的體現為行政處罰或法律賠償，帶有懲罰性質但這樣的規制方式會忽視兩種現狀：一是環境污染事故本可避免卻已然發生，二是罰款或賠償金遠不足以補償污染事故帶來的損失或傷害因此，我國應當摒棄之前先污染后治理的環境治理模式，轉而采取事前預防的環境治理戰略實施激勵機制和配套的優惠政策，便是包括OECD國家在內廣泛施行的環境信息公開的強化措施。
比如對加強環境信息公開網站建設保證地區環境信息披露完整性與及時性的政府部門和負責人進行公開表彰和經費獎勵或應賦予環保部門一定的權力，允許環保部門對環境表現良好環境信息公開符合政府要求的企業優先安排環保專項資金項目清潔生產示范項目和循環經濟試點項目，優先安排主要污染物總量減排資金補貼等[17]再或者將企業環境信息公開結果作為減免部分排污費用提高銀行授信額度獲得國家政策或技術支持認定馳名商標等方面的重要判斷依據，使企業真正從遵守環境守法中得到實惠，進一步做好企業的環境信息公開總而言之，創設各種優惠政策和激勵機制，對積極履行環境信息公開義務的組織和個人給予獎勵和表彰，鼓勵社會各界提高環境信息公開的工作成效。
民主和法治社會的建立，必須有陽光的政府，而陽光政府的主要標志就是信息公開。[18]我國的環境信息公開制度尚處于不斷發展時期，制度設計有其合理的一面，但也還存在某些缺陷，導致公眾獲取政府和企業有關環境信息的難度大、不全面，不及時。將來，我國應當建立以政府企業為義務主體、強調公眾參與、重視社會組織功能的環境信息公開制度，充分發揮環境信息應有的社會價值和經濟效用。