向社會公布法律草案公開征求意見，是全國人大常委會在立法工作中擴大公民有序參與、提高立法質量的重要方式之一。全國人民代表大會成立60年來，全國人大常委會向社會公布法律草案工作經歷了從無到有、從初步探索到逐步規范的發展歷程，為提高立法工作科學化、民主化水平，宣傳普及法律發揮了重要作用，也得到了社會各界的廣泛認可和高度評價。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要“完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑”，本文擬對常委會公布法律草案工作的發展脈絡進行梳理分析，為進一步改進和完善這一工作機制提供一些參考。
一、法律草案公布工作溯源
向社會公布法律草案征求意見，最早可以追溯到1954年制定憲法。當時全國人民代表大會還未成立，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權，由中央人民政府委員會行使制定并解釋國家的法律、頒布法令、監督其執行等職權。在制定憲法過程中，憲法草案初稿曾下發到各大行政區、各省市的領導機關和各民主黨派、各人民團體的地方組織討論，共有8000多人、歷時81天對憲法草案進行大討論，提出了5900條修改意見。在此基礎上，1954年6月14日，中央人民政府委員會舉行第30次會議，通過了憲法草案和關于公布憲法草案的決議，要求全國地方各級人民政府立即在人民群眾中普遍地組織對于憲法草案的討論，向人民群眾廣泛地進行對于憲法草案內容的說明，發動人民群眾積極提出自己對于憲法草案的修改意見。6月15日憲法草案公布，6月16日《人民日報》發表題為《在全國人民中廣泛地展開討論中華人民共和國憲法草案》的社論，在隨后的兩個多月時間里，全國共有1.5億人參加討論，提出許多意見。據9月11日《人民日報》報道，在全民討論中共提出了118萬條修改和補充的意見，已先后交憲法起草委員會。根據這些意見，憲法起草委員會對原草案再次進行了修改。1954年9月15日，一屆全國人大一次會議通過了中華人民共和國憲法。
1954年憲法草案向社會全文公布征求意見，是新中國立法史上的一大創舉，開創了法律草案公布工作的先河。
二、全國人大常委會法律草案公布工作啟動
1978年12月，黨的十一屆三中全會召開。按照全會公報“應當把立法工作擺到全國人大及其常委會的重要議程上來”的要求，全國人大及其常委會的立法工作進入了快速發展的新時期。根據五屆全國人大三次會議作出的關于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議，憲法修改委員會經過一年半的工作，擬定了憲法修改草案。1982年4月召開的五屆全國人大常委會第23次會議通過了關于公布憲法修改草案的決議，決定公布憲法修改草案，交付全國各族人民討論。4月28日，憲法修改草案全文發布，4月30日《人民日報》發表題為《全民動員討論憲法草案》的社論，指出要動員全國各族人民開展憲法修改草案的討論，這是對全體人民進行社會主義民主和法制教育的一次極好機會，也是人民行使管理國家事務權利的一種途徑和方法。這次對憲法修改草案的討論持續了四個多月，到8月31日結束。11月26日，時任憲法修改委員會副主任委員的彭真同志在五屆人大五次會議上作關于憲法修改草案的報告時，指出：“這次全民討論的規模之大，參加人數之多，影響之廣，足以表明全國工人、農民、知識分子和其他各界人士管理國家事務的政治熱情的高漲。……全民討論中也提出了大量的各種類型的意見和建議。……許多重要的合理的意見都得到采納。”
這次公布憲法修改草案，是全國人大常委會成立以來第一次向社會公布法律草案征求意見，具有里程碑意義。從公布程序來看，基本上是參照1954年憲法草案公布的做法，采取全國人大常委會接受憲法修改委員會提出公布草案的建議、在常委會會議通過相關決議后正式公布的方式，再由人民日報發表社論進行宣傳、動員和推動。
三、常委會法律草案公布工作在探索中前進并在立法法中得到確認
六屆到八屆全國人大期間，全國人大常委會公布法律草案工作開始起步和探索，公布的法律草案的范圍由憲法擴展到一些重要法律，但公布的草案數量比較少。從1983年到1997年，常委會共公布了全民所有制工業企業法草案、行政訴訟法草案、香港特別行政區基本法草案、澳門特別行政區基本法草案和集會游行示威法草案等5部法律草案，前4部法律草案都是經常委會會議審議后，作出決議，將草案公開登報在全國范圍內征求意見，再經常委會會議進一步審議，提請全國人民代表大會會議審議表決通過。而集會游行示威法草案的公布與以往相比有明顯的變化，草案的公布采取的是由委員長會議建議、而不是由常委會會議作出決議的形式，草案最終是由常委會會議審議通過的、而不是由代表大會會議審議通過的。從此以后，法律草案公布的啟動，均改為委員長會議建議或決定。
九屆全國人大期間，法律草案公布工作取得顯著進展，并進入依法發展的時期。1998年，全國人大常委會工作要點提出：“重要的法律草案可以在報刊公布，廣泛征求意見。”一年內，常委會先后將土地管理法修訂草案、村民委員會組織法修訂草案和合同法草案向社會公布征求意見，人民群眾反響強烈。2000年3月15日，九屆全國人大三次會議通過了立法法，該法第三十五條規定，“列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委員會工作機構。”從此，全國人大常委會法律草案公布工作有了法律依據。立法法出臺后，常委會向社會公布征求意見的第一部法律草案是婚姻法修正案草案。九屆全國人大常委會第19次會議對婚姻法修正案草案進行再次審議后，全國人大常委會辦公廳于2001年1月11日發出關于公布婚姻法修正案草案征求意見的通知，將修正案草案二次審議稿在報紙上全文公布，廣泛征求全國人民的意見。這次征求意見活動，是繼憲法草案公開征求意見后，全國廣大人民群眾最為關注的一次，在一個多月時間內共收到群眾來信來電3829件，對原婚姻法的絕大多數條款都提出了意見。2001年4月28日，九屆全國人大常委會第21次會議審議通過了婚姻法修正案。常委會法制工作委員會負責人在答記者問時指出，人民群眾關注的問題與立法機關關注的問題基本一致，因而，對廣大人民群眾提出的意見，全國人大常委會在修改婚姻法時采用率比較高。
四、常委會法律草案公布工作逐步規范化、制度化和程序化
從2003年3月至今，經過十多年的發展，全國人大常委會法律草案公布工作逐步成熟，公布草案數量大幅增長，公布程序日益規范，征求意見數量也屢創新高。
從2003年3月到2008年3月，在十屆全國人大任期內，常委會公布了物權法草案、勞動合同法草案、就業促進法草案、水污染防治法修訂草案等重要法律草案，其中物權法草案和勞動合同法草案的公布比較有代表性。2005年2月由全國人大常委會辦公廳主辦的中國人大網正式開通，當年7月常委會就向社會公布物權法草案，這是常委會首次通過官方網站公布草案和征求意見。人民群眾既可以將對物權法草案的意見書面寄送各地省級人大常委會或全國人大常委會法工委，也可以通過中國人大網站直接提出意見。而2006年常委會公布勞動合同法草案征求意見，有兩大亮點：一是在公布方式上有改進。為便于廣大人民群眾廣泛開展討論、充分發表意見，常委會在全文公布勞動合同法草案的同時，還公布了草案的說明。二是收到意見數量創造歷史紀錄。這次征求意見共收到通過網絡、報刊、信件提出意見近20萬件，65%來自基層勞動者，創造了常委會公布法律草案工作正式啟動以來的第一個新高。隨后，常委會對勞動合同法草案作了大幅度的修改，吸納了許多公眾提出的意見和建議。
從2008年3月到2013年3月，在十一屆全國人大任期內，常委會法律草案公布機制得到健全，法律草案公布工作實現了常態化。2008年4月15日召開的十一屆全國人大常委會第二次委員長會議決定，為進一步推進科學立法、民主立法，以后全國人大常委會審議的法律草案，一般都予以公開，向社會廣泛征求意見。4月20日，全國人大常委會辦公廳在全國主要新聞媒體和中國人大網向全社會公布了食品安全法草案。此后，全國人大常委會審議的法律草案原則上都在中國人大網上公布，重要法律草案還在全國主要新聞媒體上公布，使法律草案公布成為一種常態化的制度安排。五年中，常委會先后向社會公布48件法律草案，只有經常委會會議一審通過的法律草案和涉及軍隊建設需要保密的少數法律草案未向社會公布。在向社會公布的這些法律草案中，車船稅法草案、個人所得稅法修正案草案、勞動合同法修正案草案、預算法修正案草案等引起強烈的社會反響，收到意見最多的是勞動合同法修正案草案，意見數量高達55萬多條，位列第二、第三的是預算法修正案草案和個人所得稅法修正案草案，分別收到33萬和23萬多條意見，人民群眾提出的立法建議在這些法律草案的進一步修改中得到充分體現。
2013年3月十二屆全國人大換屆以來，常委會對公布法律草案工作作了進一步改進，采取的一個重要舉措就是改變只向社會公布一次法律草案的做法，除公布法律草案初審稿征求意見外，還向社會公布法律草案的二審稿，再次征求民意。迄今為止，常委會已經通過中國人大網向社會公布了消費者權益保護法修正案、環境保護法修正案和資產評估法等3部法律草案的二審稿。以環境保護法修正案草案為例，草案初審稿向社會公布征求意見時收到11748條意見，二審稿公布后收到2434條網上意見和48封來信。從提出意見者的職業上看，對二審稿提出意見最多的是環保工作者，占總數的36%，其次是企業、行政機關和環保組織的工作人員。雖然草案二審稿收到意見的數量有一定程度的減少，但依然受到社會各界特別是專業人士的關注，提出的意見主要針對二審稿在初審稿基礎上做的修改和新增加的內容，反映的情況和問題比較集中，效果很好。
經過這些年的實踐，全國人大常委會公布法律草案的工作程序已經基本定型。
1.決定公布草案。擬公布的法律草案，經常委會會議審議后，由委員長會議決定向社會公布。
2.限定公布時間。常委會辦公廳發出公布法律草案征求意見的通知，公布草案全文征求意見的時間一般確定為1個月。
3.確定公布方式。法律草案一般在中國人大網公布，關系改革發展穩定大局、關系人民群眾切身利益、社會普遍關注的重要法律草案在全國主要新聞媒體和中國人大網同時公布，
4.規定公布草案的文本。一部法律草案向社會公布兩次審議稿，常委會會議初次審議后向社會公布草案初審稿，再次審議后公布草案二審稿。在公布法律草案全文的同時，也一并公布對法律草案的說明或者法律委員會的審議意見。
5.公布提交意見方式。為方便公眾提交意見，規定了兩種提交方式：一是直接登陸中國人大網提出意見，二是將意見直接寄送全國人大常委會法工委。
6.對意見進行分析梳理和反饋。每次公布草案征求意見結束后，常委會法工委相關業務室對公眾提出的意見和建議進行整理和分析，在常委會會議繼續審議該法律草案時以會議參閱資料形式印發。對重要法律草案的意見整理匯總情況及時向社會作出反饋。
五、對進一步改進和完善常委會法律草案公布工作的幾點思考
要更好地發揮公布法律草案征求意見在擴大公民有序參與立法、提高立法質量、宣傳普及法律方面的重要作用，全國人大常委會法律草案公布工作還有進一步改進和完善的空間。
第一、多措并舉加大公布法律草案的宣傳力度。要高度重視地方立法中出現的“開門立法”遇冷、公布法律草案效果不盡理想的現象，未雨綢繆，加強公布法律草案各個環節的程序設計和宣傳，擴大社會影響。法律草案正式公布前，除在中國人大網和主要新聞媒體發布消息外，也可考慮通過微信、微博等多種方式發布信息，通過電子郵箱等多種手段接收公眾意見。草案公布后，要通過電視、廣播、報刊雜志、網絡等多種形式和渠道，向公眾詳細介紹和解讀法律草案的制定背景、主要思路、需要解決的重點和難點問題等。
第二、實現公布法律草案各個審次文本的常態化。繼續堅持向社會公布法律草案初審稿、二審稿征求意見，根據草案審議工作的實際需要，逐步探索將草案三次審議稿甚至多次審次稿公布，以便于更廣泛、更深入地征求意見，也可以供感興趣的各界人士對法律草案審議的所有文本進行跟蹤研究。除公布法律草案全文和說明外，其他適宜公開的立法背景資料也在中國人大網上公布。
第三、結合公布法律草案進行網上問卷調查。借鑒地方人大公布法規草案同步公布網上調查問卷，以及全國人大常委會執法檢查時開展網上問卷調查的做法，在公布法律草案征求意見時，可以嘗試針對公眾關注的民生熱點、難點問題或者草案的重點條款，設計一些通俗易懂的選擇題在中國人大網進行網上問卷調查。調查問卷也可在其他有影響的網站和報紙上同步刊出，以擴大公眾參與的覆蓋面。
第四、逐步建立健全意見采納情況反饋機制。目前，大多數法律草案公布后征求到的意見匯總情況未向社會公布，也沒有對公眾意見的采納情況進行過反饋，在這方面需要加大工作力度。可在征求意見工作結束后及時在中國人大網公布征求意見的匯總和分析情況，對于最終在法律中被吸納的重要意見，可在網絡和新聞媒體上集中向公眾進行反饋，必要時可通過電郵、信件等方式向提意見者單獨作出反饋。還可邀請一些提出建設性意見的公眾代表參加常委會工作機構組織的法律草案座談會，或者旁聽常委會審議法律草案的會議。
第五、總結實踐中的成熟做法及時完善法律規范。根據立法法頒布十幾年來常委會法律草案公布工作的發展完善情況，對立法法的相關規定進行修正、細化和補充。有必要的話，也可專門制定常委會向社會公布法律草案征求意見辦法。