監(jiān)督法專設(shè)一章，對(duì)“規(guī)范性文件備案審查”作了規(guī)范。這是在立法法已有的立法監(jiān)督規(guī)定的基礎(chǔ)上，在新形勢下為維護(hù)法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)，對(duì)法律監(jiān)督制度的進(jìn)一步完善與深化。這里所稱的規(guī)范性文件，是指除憲法和法律外，以下兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。這些文件都是我國法的淵源，是我國法律體系的組成部分。二是上述文件之外其他由國家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等。這些文件雖然不是我國法的淵源，不是我國法律體系的組成部分，但也都是普遍適用的。這里所稱的備案審查，指的是前述兩類規(guī)范性文件在生效之后，要按法定期限報(bào)法定的機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行分類、存檔，在規(guī)范性文件的有效期間，依法對(duì)其監(jiān)督審查的活動(dòng)。
一、加強(qiáng)法律監(jiān)督，從制度上維護(hù)國家法制的統(tǒng)一
我國是實(shí)行單一制的社會(huì)主義國家。與聯(lián)邦制國家相比較，單一制國家的特點(diǎn)在于，國家的主要權(quán)力由中央掌握和行使，地方上不擁有獨(dú)立于中央的、不可讓渡的權(quán)力，地方上的權(quán)力是由中央授予的；從法律制度上說，全國只有一部憲法，憲法作為國家的根本大法，具有至高無上的權(quán)威，任何法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性文件，都不得同憲法相抵觸。這樣一種國家體制，必然要堅(jiān)持法制的統(tǒng)一。道理很簡單，只有堅(jiān)持法制的統(tǒng)一，才能真正維護(hù)國家的統(tǒng)一；只有堅(jiān)持法制的統(tǒng)一，才能維護(hù)統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)秩序。這是由于，我國是一個(gè)有960萬平方公里、56個(gè)民族的大國，沒有法制的統(tǒng)一，就不可能維護(hù)國家的統(tǒng)一。還由于，我們所致力于建立和完善的市場，是統(tǒng)一、有序、公平競爭的市場，不是分割的無序的市場，在法律制度上一旦發(fā)生“部門保護(hù)”或“地方保護(hù)”，市場經(jīng)濟(jì)就會(huì)被干擾和破壞。還應(yīng)當(dāng)看到，我們所制定的法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件，從根本上來說，都應(yīng)當(dāng)是黨的成熟的方針、政策的法制化，只有堅(jiān)持法制統(tǒng)一，才能保證黨對(duì)國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和改革、建設(shè)事業(yè)的成功。因此，我國憲法莊嚴(yán)地規(guī)定：“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”不允許任何違反和破壞法制統(tǒng)一的行為。
法制統(tǒng)一的要求，涉及多方面的工作，廣義地說，它既包含立法行為，也包含執(zhí)法行為，還應(yīng)當(dāng)包含制定其他規(guī)范性文件的行為。從立法上講法制統(tǒng)一，主要包含三層內(nèi)容：第一，憲法的權(quán)威至高無上。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章，都不得與憲法相抵觸。憲法規(guī)定了國家的根本經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和文化教育制度，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定了各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)的職權(quán)與責(zé)任，具有最高的法律效力。一切違憲的法律文件，都是無效的。第二，下位法不得與上位法相抵觸。二十多年來，我國從中央到地方，遵循憲法的規(guī)定開展立法工作，已經(jīng)初步形成了以憲法為基礎(chǔ)，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例等在內(nèi)的社會(huì)主義法律體系。從這個(gè)法律體系內(nèi)部的效力等級(jí)來說，法律優(yōu)于行政法規(guī)，行政法規(guī)優(yōu)于地方性法規(guī)、國務(wù)院部委規(guī)章以及地方政府規(guī)章，地方性法規(guī)優(yōu)于同級(jí)及下級(jí)地方政府規(guī)章。按照這樣一種效力等級(jí)，下位法應(yīng)當(dāng)與上位法保持一致，不得抵觸。第三，同位階的法之間應(yīng)當(dāng)互不抵觸。同樣是法律、行政法規(guī)，同樣是一個(gè)省或者一個(gè)較大市的地方性法規(guī)或者規(guī)章，對(duì)同一件事情的規(guī)定應(yīng)當(dāng)相互一致，不得互相“撞車”，否則，執(zhí)法中會(huì)難以適從。法制統(tǒng)一所體現(xiàn)出來的這三個(gè)方面的“不抵觸”，保障著我國法律體系內(nèi)部的和諧一致。
為了保證國家法制統(tǒng)一，我國立法制度從兩個(gè)方面做了規(guī)定：
一是，確定不同位階法的權(quán)限范圍，防止越權(quán)立法。憲法是國家根本大法，具有最高的法律地位。憲法規(guī)定：全國人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法，制定法律。其中，全國人民代表大會(huì)制定民事、刑事、國家機(jī)構(gòu)以及其他方面的基本法律；全國人大常委會(huì)制定除基本法以外的單行法律。國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。國務(wù)院各部、各委員會(huì)根據(jù)法律、行政法規(guī)制定規(guī)章。省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)在與憲法、法律、行政法規(guī)不抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大市的人大及其常委會(huì)可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定地方性法規(guī)，等等。立法法還根據(jù)憲法和我國的實(shí)際情況，就國家基本的經(jīng)濟(jì)、政治、司法等方面的制度和公民的基本權(quán)利等事項(xiàng)，規(guī)定了全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)。屬于專屬立法權(quán)范圍的事項(xiàng)，只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律。專屬立法權(quán)以外的事項(xiàng)，如果全國人大及其常委會(huì)尚未立法，國務(wù)院和省級(jí)、較大市級(jí)人大及其常委會(huì)原則上可以制定地方性法規(guī)。經(jīng)全國人大授權(quán)，國務(wù)院可以就全國人大專屬立法權(quán)中的某些事項(xiàng)制定行政法規(guī)。
二是實(shí)行備案審查制度，進(jìn)行立法監(jiān)督。按照立法法的規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等，應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)依照以下規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案：（一）行政法規(guī)報(bào)全國人大常委會(huì)備案；（二）省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；較大市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由所在省的人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；（三）自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；（四）部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)和人民政府備案；（五）根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。
備案的本意是備查。上述行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等報(bào)送備案后，接受備案的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法開展審查工作。對(duì)此，立法法已經(jīng)作了基本的規(guī)定，全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議通過的關(guān)于《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，又從常委會(huì)自身的備案審查職責(zé)出發(fā)，從操作程序上作了具體規(guī)定。按照上述規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)（以下簡稱法規(guī)）報(bào)送全國人大常委會(huì)備案后，要由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)分送全國人大有關(guān)專門委員會(huì)和法制工作委員會(huì)，依法開展審查工作。審查分為主動(dòng)審查和被動(dòng)審查。所謂主動(dòng)審查，指的是在沒有任何國家機(jī)關(guān)和公民提出審查要求或建議的情況下，由專門委員會(huì)或者法制工作委員會(huì)主動(dòng)開展的審查工作。這大體是由于某一法規(guī)存在明顯的與憲法或者法律相抵觸的問題，粗經(jīng)過目即可發(fā)現(xiàn)。但是，這類情況畢竟是少見的。從實(shí)際情況來說，審查工作是以被動(dòng)審查為主的。所謂被動(dòng)審查，是以某些國家機(jī)關(guān)和公民、法人以及其他組織提出審查要求為前提。以被動(dòng)審查為主的備案審查制度，比較符合實(shí)際。因?yàn)椋旱谝唬瑐浒笇彶榈姆ㄒ?guī)日積月累，數(shù)量很大，任何接受備案的機(jī)關(guān)都難以組織足夠的力量，逐件逐條對(duì)法規(guī)進(jìn)行審查。第二，更為主要的，各種法千差萬別，所涉及的社會(huì)關(guān)系紛繁復(fù)雜，除明顯的違憲違法外，有些規(guī)定是否與憲法法律相抵觸，只有通過實(shí)施才能暴露出來。這和通過實(shí)踐檢驗(yàn)真理的道理是相通的。
法律對(duì)被動(dòng)審查設(shè)定了兩個(gè)渠道。第一個(gè)渠道是由本級(jí)法律執(zhí)行機(jī)關(guān)和省級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)提出要求而啟動(dòng)的審查渠道。立法法規(guī)定：國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。
第二個(gè)渠道是上述國家機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織以及公民提出建議而啟動(dòng)的審查渠道。立法法規(guī)定：上述國家機(jī)關(guān)以外的國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。
有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)法規(guī)的審查，是與法律委員會(huì)協(xié)同進(jìn)行的。就審查結(jié)果來說，無非是兩種，一種是與憲法法律不相抵觸，另一種是與憲法法律相抵觸。對(duì)于前者，依照審查工作程序，由專門委員會(huì)向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見；也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)專門委員會(huì)召開聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)反饋。制定機(jī)關(guān)對(duì)與憲法或者法律相抵觸的法規(guī)不予修改或者廢止的，有關(guān)專門委員會(huì)可以向委員長會(huì)議提出撤銷該法規(guī)的議案，由委員長會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議；一旦經(jīng)委員長會(huì)議提請(qǐng)常委會(huì)審議，那就同法律案和其他決議案一樣，依照全國人大常委會(huì)議事規(guī)則進(jìn)行審議，并最終做出決定。
其他接受備案的機(jī)關(guān)如國務(wù)院、地方人大常委會(huì)對(duì)于報(bào)送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，立法法采取授權(quán)的方式，規(guī)定按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機(jī)關(guān)自行作出規(guī)定。國務(wù)院已于2001年12月14日以國務(wù)院令第337號(hào)，頒布了《法規(guī)、規(guī)章備案條例》。在此前后，各省級(jí)和較大市級(jí)人大常委會(huì)也先后制定了相關(guān)的地方性法規(guī)，開展了備案審查工作。
從以上情況可以看出，法制統(tǒng)一是我國社會(huì)主義法制的重大原則。這個(gè)重大原則，是由立法監(jiān)督制度予以保證的。多年來，由于這一立法監(jiān)督制度的有效運(yùn)作，從總體上保證了我國以憲法為基礎(chǔ)的社會(huì)主義法律體系內(nèi)部的和諧和統(tǒng)一，對(duì)推進(jìn)各項(xiàng)改革，建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，發(fā)揮著重要作用。
二、堅(jiān)持和完善中國特色規(guī)范性文件監(jiān)督制度
按照我國憲法和有關(guān)國家機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)制定的調(diào)整人們社會(huì)活動(dòng)的行為規(guī)范，除前述法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章之外，還有地方各級(jí)人大、縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)和各級(jí)政府發(fā)布的規(guī)范性文件，包括地方各級(jí)人大常委會(huì)的決議、決定，地方各級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令。這些文件，雖然制定機(jī)關(guān)和具體稱謂不同，但從性質(zhì)上說，都屬于為貫徹實(shí)施憲法、法律、法規(guī)而形成的文件。從這些文件的內(nèi)容看，大多涉及公民、法人和組織的權(quán)利和義務(wù)，并且在所轄區(qū)域普遍適用，有普遍的約束力和一定的強(qiáng)制性。因此，其內(nèi)容是否合法，是否適當(dāng)，對(duì)于憲法和法律的實(shí)施，對(duì)于群眾的切身利益，關(guān)系極大。正如有的地方人大常委會(huì)同志所說的，“一份規(guī)范性文件的好壞，造福與禍害都是一大片，都是成千上萬的人民群眾。”從實(shí)際情況看，這些規(guī)范性文件中，有的是明顯違法的，如違反法律、法規(guī)規(guī)定，擅自設(shè)定審批、收費(fèi)、罰款、強(qiáng)制措施等，增加了群眾負(fù)擔(dān)，損害了群眾利益，干擾了正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序，人民群眾反映強(qiáng)烈。
“司法解釋”也是一種規(guī)范性文件。在我國，所謂“司法解釋”，指的是國家最高司法機(jī)關(guān)即最高人民法院和最高人民檢察院對(duì)法律適用中的具體問題作出的解釋。司法解釋是我國特有的一個(gè)概念。它不同于西方國家法官在法律適用中對(duì)法律所作的解釋。全國人大常委會(huì)先后于1955年和1981年兩次做出決定，確立了我國的法律解釋體制。其中，現(xiàn)行的法律解釋制度見之于1981年五屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，它主要有如下幾項(xiàng)原則性規(guī)定：
1.凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國人大常委會(huì)進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。
2.凡屬于法院工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報(bào)請(qǐng)全國人大常委會(huì)解釋或決定。
3.不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋。
4.凡屬于地方性法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)進(jìn)行解釋或作出決定。凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問題，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門進(jìn)行解釋。
司法解釋雖是最高司法機(jī)關(guān)對(duì)法律適用中的問題所作的解釋，但其效力卻帶有一定的普遍性。這是由于：第一，它是一種抽象解釋，即可以脫離個(gè)案、專就普遍性問題進(jìn)行解釋。這與普通法國家的作法有很大區(qū)別。在普通法系國家，法律規(guī)則的確立和成文法的解釋，都必須以具體判例作基礎(chǔ)，不得脫離具體案件抽象地解釋法律、制定規(guī)則。第二，這種司法解釋會(huì)經(jīng)常、反復(fù)適用，具有普遍拘束力，各級(jí)法院和法官都要遵守。我國所確立的這種司法解釋制度，一方面，在現(xiàn)階段的司法實(shí)踐中，有其現(xiàn)實(shí)的必要性。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展不平衡，有些法律只能對(duì)普遍適用的規(guī)則作出規(guī)定，對(duì)某些問題不能規(guī)定得過細(xì)。加上改革期間社會(huì)關(guān)系的不穩(wěn)定性，以及部分司法人員素質(zhì)不高的現(xiàn)實(shí)，司法解釋在審判實(shí)踐中發(fā)揮了并將繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。另一方面，由于這種解釋的抽象性、系統(tǒng)性（即相當(dāng)多的解釋是以貫徹實(shí)施某一法律為名，用若干意見、規(guī)定、辦法的形式，對(duì)法律作全面系統(tǒng)的解釋），客觀上容易與某些立法行為相混同，以至一些內(nèi)容已不屬于解釋，而形成一種“創(chuàng)制”活動(dòng)，甚至還有某些解釋與法律的基本原則與立法原意相違背，因而影響了法律的正確實(shí)施，引起了理論界和實(shí)際工作部門的批評(píng)與非議。
很明顯，上述地方國家機(jī)關(guān)所形成的決定、決議和命令，國家最高司法機(jī)關(guān)所作的法律解釋，都應(yīng)當(dāng)與法規(guī)、規(guī)章一樣，納入國家整個(gè)的法律監(jiān)督體制，接受審查監(jiān)督，以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，“一府兩院”都由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。這和“三權(quán)鼎立”的體制不同，憲法和法律并未賦予審判機(jī)關(guān)審查裁決其他機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件的權(quán)力。上述兩類規(guī)范性文件是否合憲、合法，最終只能由人大常委會(huì)裁決。這是法定職責(zé)所在，也是責(zé)無旁貸的。同時(shí)應(yīng)看到，監(jiān)督也是支持。從積極的意義說，通過法定的監(jiān)督，將使這些規(guī)范性文件更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
對(duì)這些規(guī)范性文件的監(jiān)督，是有憲法和法律依據(jù)的。我國憲法所確立的監(jiān)督體制，對(duì)上級(jí)人大與下級(jí)人大，人大與同級(jí)政府，人大與法院、檢察院之間，是明確規(guī)定了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系的。地方上下級(jí)人大之間，雖無領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但有法律監(jiān)督關(guān)系，上級(jí)人大有權(quán)撤銷下級(jí)人大作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定。關(guān)于地方人大與同級(jí)政府之間，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。關(guān)于全國人大與最高人民法院、最高人民檢察院之間，按照憲法和人民法院組織法和人民檢察院組織法的規(guī)定，全國人大常委會(huì)具有監(jiān)督憲法和法律實(shí)施的職權(quán)，憲法第六十七條規(guī)定的全國人大常委會(huì)的職權(quán)中，就有監(jiān)督最高人民法院、最高人民檢察院的工作一項(xiàng)，這理所當(dāng)然包括對(duì)兩高司法解釋的監(jiān)督。在中共中央關(guān)于司法體制改革的意見中，同樣強(qiáng)調(diào)了對(duì)司法解釋加強(qiáng)監(jiān)督的必要性。2004年十屆全國人大第二次會(huì)議，最高人民法院的工作報(bào)告中也講到，要“主動(dòng)實(shí)行司法解釋向全國人大常委會(huì)報(bào)送制度，自覺接受監(jiān)督。”這充分表明，方方面面在加強(qiáng)人大對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督上的認(rèn)識(shí)是一致的。
同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，憲法和法律中關(guān)于對(duì)地方國家機(jī)關(guān)決定、決議和命令的監(jiān)督，對(duì)最高司法機(jī)關(guān)工作中司法解釋的監(jiān)督，都還缺乏必要的程序規(guī)范，這項(xiàng)工作還沒有法律化、制度化、程序化。程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體規(guī)定的保障，也是法律原則的運(yùn)行機(jī)制。沒有相應(yīng)的程序，這些監(jiān)督原則就很難經(jīng)常地健康地開展。因此，監(jiān)督法對(duì)這些規(guī)范性文件的監(jiān)督做出具體規(guī)定，使之更加完善和健全，是完全必要的。還應(yīng)看到，完善和健全這項(xiàng)制度，現(xiàn)在已經(jīng)具備了比較充分的條件，我國立法監(jiān)督制度已經(jīng)實(shí)行多年，取得了長足進(jìn)展。地方各級(jí)人大對(duì)監(jiān)督工作也進(jìn)行了多年探索，積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)。這都為建立對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督制度創(chuàng)造了有利條件。監(jiān)督法關(guān)于對(duì)規(guī)范性文件的備案審查制度，正是依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立起來的。這是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的又一重要舉措。
三、決議、決定、命令的備案審查制度
監(jiān)督法第五章對(duì)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)審查決定、決議和命令的規(guī)定，包括兩個(gè)部分，一是關(guān)于備案的程序，二是對(duì)不適當(dāng)?shù)奈募枰猿蜂N的法律界限。
關(guān)于備案審查程序，監(jiān)督法沒有作具體規(guī)定，而是規(guī)定“由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定”。這就是說，監(jiān)督法把制定相關(guān)備案審查工作程序的權(quán)力，授予了省級(jí)人大常委會(huì)。之所以要采取這種授權(quán)方式，主要是由于審查、撤銷這些規(guī)范性文件的程序，與立法法規(guī)定的全國人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例的審查、撤銷程序大同小異，同時(shí)，各地人大常委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置又不盡相同，與其由監(jiān)督法作細(xì)致的程序規(guī)定，不如由省級(jí)人大參照立法法的有關(guān)規(guī)定自行制定，這樣做比較適應(yīng)各地的實(shí)際情況。
制定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)審查、撤銷規(guī)范性文件的程序，應(yīng)當(dāng)掌握好如下原則：
第一，嚴(yán)格依法辦事。無論是審查、撤銷下級(jí)人大做出的決議、決定，還是審查撤銷同級(jí)政府的決定、命令，都是有約束力的文件。一旦撤銷，就會(huì)失去效力，產(chǎn)生重要的法律后果。因此，必須嚴(yán)肅、慎重地對(duì)待這一工作。不應(yīng)草率從事。對(duì)于合法、適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)予以維護(hù)；只是對(duì)于個(gè)別確屬不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，在窮盡了其他法定手段仍然無法解決的情況下，才適宜行使撤銷權(quán)。有些屬于有爭議、一時(shí)拿不準(zhǔn)的問題，可以與上級(jí)人大及時(shí)溝通，把問題搞準(zhǔn)，再作決定。
第二，集體行使職權(quán)。人大及其常委會(huì)的基本工作規(guī)則是實(shí)行民主集中制，集體行使職權(quán)。任何決議、決定的做出，都必須經(jīng)過人大常委會(huì)全體組成人員的充分審議和討論，相同意見和不同意見都應(yīng)當(dāng)充分表達(dá)出來，最后通過表決，按多數(shù)組成人員的意見，做出決定。人大常委會(huì)的任何組成人員，在審議、決定各類重大問題中，都只有一票的權(quán)利。任何個(gè)人或少數(shù)人都無權(quán)對(duì)重大問題作出決定。
第三，以被動(dòng)審查為主，主動(dòng)審查為輔。各類規(guī)范性文件較多，事先一一審查，接受備案的機(jī)關(guān)難以勝任，也難以發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問題。除少數(shù)規(guī)范性文件必要時(shí)可主動(dòng)審查外，絕大多數(shù)應(yīng)是在有關(guān)單位和人員提出審查要求后予以審查。
制定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)審查、撤銷規(guī)范性文件的程序，有兩個(gè)法律文件可供參考：一是立法法第五章關(guān)于備案工作的有關(guān)規(guī)定，二是全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議通過的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》。前者是法律規(guī)定，后者是依法做出的工作程序規(guī)定。省級(jí)人大常委會(huì)可以參考這兩個(gè)文件，制定縣級(jí)以上人大常委會(huì)規(guī)范性文件的備案審查程序。其中，應(yīng)注意把握好幾個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)：
1.對(duì)規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出備案要求。包括備案文件的內(nèi)容、文件份數(shù)、報(bào)送備案的時(shí)限等。
2.備案文件的接收。接受備案的機(jī)關(guān)要確定一個(gè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)備案文件的接收、登記、存檔，并按照常委會(huì)的分工，將報(bào)送備案的文件分送有關(guān)專門委員會(huì)或工作委員會(huì)。
3.備案文件審查的啟動(dòng)。如前所說，審查工作可以分為主動(dòng)審查和被動(dòng)審查。對(duì)極少數(shù)明顯違憲、違法等不適當(dāng)?shù)奈募梢灾鲃?dòng)進(jìn)行審查。絕大多數(shù)文件應(yīng)采用被動(dòng)審查方式，即有關(guān)方面提出審查要求后，才予以審查。參照全國人大常委會(huì)的做法，被動(dòng)審查還可分為兩個(gè)渠道：一種是重要國家機(jī)關(guān)如下級(jí)人大常委會(huì)和同級(jí)“一府兩院”提出審查要求，即進(jìn)入正式審查程序。另一種是重要國家機(jī)關(guān)以外的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)組織或公民個(gè)人提出審查建議，可交法制工作機(jī)構(gòu)或有關(guān)其他機(jī)構(gòu)先行研究，必要時(shí)，進(jìn)入正式審查程序。
4.備案文件的審查程序。對(duì)備案文件的審查，應(yīng)在常委會(huì)秘書長的主持下，由專門委員會(huì)、工作委員會(huì)和其他辦事機(jī)構(gòu)分工合作進(jìn)行。要確定有關(guān)機(jī)構(gòu)的責(zé)任和工作時(shí)限，屆時(shí)提出審查報(bào)告。在審查時(shí)，可以同有關(guān)規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)采用適當(dāng)方式進(jìn)行溝通和協(xié)商，提出意見，如制定機(jī)關(guān)接受意見，對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件予以修改或廢止，則審查即告停止。如確有違憲、違法等“不適當(dāng)”的問題，制定機(jī)關(guān)又拒絕修改或廢止，則應(yīng)報(bào)經(jīng)秘書長或主任會(huì)議同意，由有關(guān)專門委員會(huì)或工作委員會(huì)或常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，向報(bào)送機(jī)關(guān)提出書面審查意見。
5.撤銷備案文件的決定。對(duì)違憲、違法或有其他“不適當(dāng)”問題的規(guī)范性文件，制定機(jī)關(guān)拒絕修正或廢止，應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)主任會(huì)議提出撤銷該規(guī)范性文件的議案，由主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)審議。
監(jiān)督法對(duì)于規(guī)范性文件中哪些屬于“不適當(dāng)”的情形，作出了實(shí)體性的規(guī)定，并規(guī)定對(duì)這些不適當(dāng)?shù)奈募蛘呶募械牟贿m當(dāng)內(nèi)容，有關(guān)人大常委會(huì)可以予以撤銷。監(jiān)督法的這一規(guī)定，是對(duì)憲法和地方組織法原則規(guī)定的具體化，從而把多年來理解上有分歧、實(shí)施起來有困難的原則規(guī)定，具體化為可以操作的規(guī)定。依照監(jiān)督法的規(guī)定，所謂規(guī)范性文件“不適當(dāng)”，包括如下情形：
（一）超越權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權(quán)益，或者增加公民、法人和組織義務(wù)的。
超越權(quán)限做出規(guī)定即屬違法，這是不言而喻的。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級(jí)機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，不經(jīng)授權(quán)，下級(jí)機(jī)關(guān)不得行使。凡屬權(quán)力機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，未經(jīng)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得行使。而且，有些法定權(quán)力，行使機(jī)關(guān)也不得向其他機(jī)關(guān)授權(quán)。超越權(quán)限的規(guī)范性文件應(yīng)予撤銷，是理所當(dāng)然的。
與此密切相關(guān)的是對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定。權(quán)利與義務(wù)是構(gòu)成法律關(guān)系的基本要素之一。法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為準(zhǔn)則，對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)予以設(shè)定，并以國家強(qiáng)制力保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和義務(wù)的履行。我國憲法對(duì)公民的基本權(quán)利和義務(wù)作了規(guī)定，各項(xiàng)基本法律和單行法律則在不同的領(lǐng)域具體規(guī)定了公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)。我們的國家制度和社會(huì)制度從法律上和事實(shí)上保證我國公民、法人和其他組織享有廣泛的、真實(shí)的自由和權(quán)利。監(jiān)督法從這一憲法原則出發(fā)，把維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，作為規(guī)范性文件監(jiān)督的重點(diǎn)，突出地強(qiáng)調(diào)了如下兩個(gè)方面：
一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。所謂合法權(quán)益，就是法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和利益，它包括廣泛的內(nèi)容，如政治權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)利、受教育權(quán)利以及其他社會(huì)權(quán)利。對(duì)這些權(quán)利，沒有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織或人員，都不準(zhǔn)予以限制或剝奪。依照監(jiān)督法的規(guī)定，如果下級(jí)人大或同級(jí)政府的規(guī)范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權(quán)益的規(guī)定，都在審查、撤銷之列。
二是不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。無論地方權(quán)力機(jī)關(guān)，還是地方行政機(jī)關(guān)，都不應(yīng)違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，任意給公民、法人和其他組織設(shè)定義務(wù)，隨意增加群眾的負(fù)擔(dān)。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費(fèi)、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。這類規(guī)范性文件，當(dāng)然也在審查、撤銷之列。
（一）違反法律、法規(guī)規(guī)定的。
地方人大常委會(huì)做出的決議、決定，地方政府發(fā)布的決定、命令，都屬于貫徹實(shí)施法律的抽象行為。這些規(guī)范性文件，雖不屬法律體系的組成部分，但對(duì)保證法律、法規(guī)的實(shí)施，關(guān)系重大，其制定應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)為依據(jù)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，把法律、法規(guī)的規(guī)定加以具體化，但不得違反法律、法規(guī)。這和“下位法不違反上位法”的原則是相通的。違法的內(nèi)涵比較寬泛，不容易用幾句話概括完整。從實(shí)際情況看，有一些現(xiàn)象屬明顯違法，如違反法律、法規(guī)的立法宗旨，違反法律、法規(guī)的具體規(guī)定，違法設(shè)定行政許可，違法設(shè)定行政處罰等，都應(yīng)視為違反法律、法規(guī)。如果規(guī)范性文件中發(fā)生這些問題，也都在審查、撤銷之列。
（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的。
監(jiān)督法除強(qiáng)調(diào)規(guī)定對(duì)規(guī)范性文件的越權(quán)和違法行為予以審查、撤銷外，還規(guī)定“有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的”。按照這一規(guī)定，不是所有不適當(dāng)都要予以撤銷，而是不適當(dāng)達(dá)到一定程度，應(yīng)當(dāng)予以撤銷的，才給予撤銷。所謂“不適當(dāng)”，除越權(quán)和違法外，一般是指明顯不恰當(dāng)、不合理、不公平。就是說，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機(jī)關(guān)的宗旨。比如，有的地方不區(qū)分城市和農(nóng)村、新車和舊車，不切合實(shí)際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達(dá)到國際最高標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的，一律不得上路，違背了客觀實(shí)際；又如，有的地方規(guī)定外地啤酒、香煙等產(chǎn)品不得進(jìn)入本地銷售，或者對(duì)外地啤酒、香煙等產(chǎn)品額外征收費(fèi)用，或者禁止外地到本地收購農(nóng)產(chǎn)在品，違反了平等競爭要求，造成市場分割；再如，有的地方規(guī)定制作和銷售饅頭也要許可，并專門成立了的“饅頭辦”，這是明顯濫設(shè)許可。這些都是屬于不適當(dāng)、應(yīng)當(dāng)予以撤銷的情形。
四、司法解釋的備案審查制度
監(jiān)督法第五章第三十一條、第三十二條、第三十三條對(duì)司法解釋的備案審查制度做了規(guī)定。對(duì)司法解釋的備案審查，與立法法規(guī)定的對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的備案審查，在程序規(guī)定上是大致相同的，主要有如下幾個(gè)步驟：
（一）備案文件的報(bào)送。監(jiān)督法規(guī)定：最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)報(bào)全國人大常委會(huì)備案。這些司法解釋，一般分別由最高人民法院、最高人民檢察院負(fù)責(zé)報(bào)送。對(duì)兩院共同制定的司法解釋，則由主要起草的單位報(bào)送。備案內(nèi)容包括：備案報(bào)告、公告、司法解釋文本等有關(guān)內(nèi)容。
（二）備案文件的接收與分送。報(bào)送備案的司法解釋由全國人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接收、登記、存檔，并將報(bào)送備案的司法解釋分送有關(guān)專門委員會(huì)、法制工作委員會(huì)。
（三）審查工作的啟動(dòng)。對(duì)司法解釋的審查，分為主動(dòng)審查和被動(dòng)審查兩種形式，而以被動(dòng)審查為主。其中主動(dòng)審查指的是收到備案的司法解釋文件后，全國人大有關(guān)專門委員會(huì)或者全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)認(rèn)為某一司法解釋同憲法或者法律相抵觸，可以由有關(guān)專門委員會(huì)主動(dòng)進(jìn)行審查，提出審查意見。一般說來，這種情況是不多的。被動(dòng)審查指的是有關(guān)國家機(jī)關(guān)或社會(huì)公眾認(rèn)為有關(guān)司法解釋同憲法或者法律相抵觸，因而提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh后而開展的審查工作。監(jiān)督法對(duì)司法解釋的被動(dòng)審查也規(guī)定了兩個(gè)渠道：一是國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為司法解釋同法律相抵觸，最高人民法院、最高人民檢察院兩院之間，認(rèn)為對(duì)方作出的司法解釋同法律規(guī)定相抵觸，向全國人大常委會(huì)書面提出審查要求，全國人大有關(guān)專門委員會(huì)將按照常委會(huì)內(nèi)部的《司法解釋備案審查工作程序》，會(huì)同法制工作委員會(huì)進(jìn)行審查。二是上述國家機(jī)關(guān)以外的國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為司法解釋同法律相抵觸，向全國人大常委會(huì)書面提出審查建議，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。
上述兩個(gè)審查渠道是有差別的。第一個(gè)審查渠道的特點(diǎn)是，國務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院和省級(jí)人大常委會(huì)書面提出審查要求，全國人大有關(guān)專門委員會(huì)就要啟動(dòng)審查，直到得出審查結(jié)論。這可以稱為正式審查程序。第二個(gè)審查渠道的特點(diǎn)是，其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查建議，對(duì)這類審查建議，并不立即啟動(dòng)審查程序，而是先由常委會(huì)工作規(guī)機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，經(jīng)研究，如果認(rèn)為建議審查的司法解釋與法律不相抵觸，則不進(jìn)入正式審查程序。如認(rèn)為建議審查的司法解釋存在與法律相抵觸的問題，則要送交有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。這里，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的研究工作，類似于“預(yù)審”。之所以要設(shè)定這樣一個(gè)“預(yù)審”程序，是由于這類審查建議的來源很廣泛，既有某些中央與地方的國家機(jī)關(guān)，又有各種社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織或者廣大公民，審查建議可能會(huì)較多，對(duì)建議審查的法規(guī)也可能未經(jīng)全面、周密的研究，不宜一概進(jìn)入正式審查程序。經(jīng)過一道“預(yù)審”工作，發(fā)現(xiàn)確有違法問題的司法解釋，再進(jìn)入正式審查程序，這樣做，有利于集中工作精力，提高審查效率。
（四）審查意見的形成。全國人大有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)有關(guān)司法解釋進(jìn)行審查后，按照《司法解釋備案審查工作程序》，將書面審查意見轉(zhuǎn)法律委員會(huì)研究。法律委員會(huì)如果與有關(guān)專門委員會(huì)的審查意見一致，認(rèn)為有關(guān)司法解釋同法律不相抵觸，則停止審查，繼續(xù)存檔；認(rèn)為有關(guān)司法解釋同法律相抵觸的，則由有關(guān)專門委員會(huì)向制定機(jī)關(guān)書面提出審查意見，建議制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止該司法解釋。制定機(jī)關(guān)如果自行修改或者予以廢止，審查工作亦告結(jié)束。
（五）撤銷決定的作出。全國人大法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為人民法院或者最高人民檢察院作出的司法解釋同法律規(guī)定相抵觸，而最高人民法院和最高人民檢察院不予修改或者廢止的，則法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)可以向委員長會(huì)議提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提出由全國人大常委會(huì)作出法律解釋的議案，由委員長會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議。需要說明的是，依照立法法的規(guī)定，全國人大常委會(huì)作出的法律解釋與法律具有同等法律效力，法律解釋一旦作出，即意味著有關(guān)司法解釋的失效。
撤銷與法律相抵觸的司法解釋，或者對(duì)有關(guān)司法解釋作出法律解釋，是一件十分嚴(yán)肅的事情。這項(xiàng)權(quán)力的行使，需要由全國人大常委會(huì)作出決定。監(jiān)督法對(duì)于依法進(jìn)行審查的司法解釋的處理，體現(xiàn)著如下原則：一是嚴(yán)格依法辦事。經(jīng)審查，屬于與法律不相抵觸的司法解釋，予以維護(hù)；屬于與法律相抵觸的司法解釋則予以撤銷。二是窮盡其他補(bǔ)救方式后再作處理。對(duì)于與法律相抵觸的司法解釋，要先與制定機(jī)關(guān)溝通情況，提出意見，盡可能使制定機(jī)關(guān)主動(dòng)修改或廢止。只是在制定機(jī)關(guān)拒絕修改，才啟動(dòng)撤銷程序。三是，集體行使監(jiān)督權(quán)力。撤銷一件與法律相抵觸的司法解釋，或者對(duì)有關(guān)法律規(guī)定作出司法解釋，都要依照法定的常委會(huì)議事程序，提出議案，審議議案，在這個(gè)基礎(chǔ)上對(duì)議案進(jìn)行表決。遵循民主集中制，集體行使監(jiān)督權(quán)力。