黨的十七大報告提出，“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。”在十一屆全國人大一次會議上，全國人大常委會工作報告提出，“要從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”，要“進一步擴大公民對立法工作的有序參與”。根據十七大和十一屆全國人大一次會議的精神，為進一步推進科學立法、民主立法，全國人大常委會委員長會議決定，今后全國人大常委會審議的法律草案，原則上都公開，廣泛征求意見。這是擴大公民立法參與，發揚立法民主的重要措施，對于立法正確反映人民的根本利益和統籌兼顧不同方面群眾的利益，立法正確反映經濟社會發展規律，進一步提高立法質量，具有重要意義。
一、公眾參與立法的功能和作用
公眾參與，內涵豐富，從廣義上講，其形式主要是兩類：一是選舉，這是最制度化，也是最根本的政治參與；二是選舉組成政府之后，政府在決策過程中與公眾溝通的過程。通常所講的公眾參與，一般是指后者。即公民對國家事務的管理，不僅僅表現在投票選舉領導人上，還表現在對具體政策的參與上。選民選出來的領導人，在履職過程中，要持續地征詢公眾的意見，根據公眾的意見作出決策。因為選舉機制的局限，當選者不一定代表所有選民，選舉結果并不能百分之百地反映所有選民意見；并且兩次選舉之間，政府與選民之間存在脫節，政府的決策可能脫離選民的訴求。為了彌補選舉機制的不足，公民的政治參與應運而生，并且越來越廣泛，成為現代民主的重要特征。公民的政治參與發揮著積極作用：一是通過公眾參與，可以了解公眾需求、價值觀和偏好方面的信息；二是可以協調平衡各種相關利益；三是可以促進公眾以主人翁精神對待公共服務和項目。同時，通過公眾參與進行政策宣傳，使公眾了解政策的制定過程，既可以增加政策制定的透明度，又可促進政策效果的發揮。因此，西方有學者認為，沒有參與，就沒有政治，只有公眾參與作出的決策才有意義；沒有參與就沒有改革，公眾是推動改革的動力源，對現存的問題，需要公眾參與選擇確定解決辦法。
我國實行人民代表大會制度，人民通過民主選舉，產生人大代表，組成國家權力機關，行使國家權力。同時，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，參與對國家事務、經濟文化和社會事務的管理。公民參與國家政治生活，是我國國家性質的內在要求，在社會主義民主政治建設進程中具有重要地位和作用。立法權是國家權力中的重要權力，公眾的立法參與是公民政治參與的重要組成部分。在我國，公眾參與立法，其功能和作用是多元的，集中起來是兩方面：
一是，公民參與立法，有助于法律更好地體現最廣大人民的根本利益和統籌兼顧好各方面群眾的具體利益。隨著改革的深化和開放的擴大，經濟社會的發展，社會利益格局深刻調整，社會利益日益多元化。不同的利益群體有著不同的利益訴求，統籌兼顧各方面利益任務艱巨繁重。立法確立人們的權利義務關系，把各種利益關系法律化，需要正確反映人民群眾的根本利益和統籌兼顧各方面群眾的利益。擴大公民的立法參與，讓公民參與法律草案的形成、草案的討論等，使各種不同的意見和觀點得以充分反映和碰撞，為正確分析各種意見、要求和觀點的合理性、代表性提供了條件。這有利于正確處理個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益的關系。
二是，擴大公民的立法參與，有助于培養公民的法律意識，增強法律的實施效果。發揮公民在立法過程中的作用，將公民從法律規范的被動調整者轉變為法律規范制定的主動參與者，使制定的法律充分體現民情、反映民意、集中民智，有利于增強人民群眾的主人翁意識，調動他們的積極性、主動性和創造性。人民群眾參與立法過程，使其親身感受到法律是包括自身意見在內的全體人民共同意見的集合，使其對權力與責任、權利與義務、公權與私權的關系有更深刻的認識和理解，從而增強他們與法律的親密感和對法律的認同感，增強法律實施的社會基礎。
近年來，國家權力機關在立法過程中，不斷加大公民參與立法的力度，取得了很好效果。在修改個人所得稅法時，就工薪所得減除費用標準問題舉行立法聽證，立法機關直接聽取公眾和有關方面的意見，讓各種意見公開討論、對話；在制定勞動合同法時，將草案向社會公布征求意見，在公開征求意見的一個月時間里，就收到意見近20萬件。公眾的意見為立法決策提供了重要依據，公眾對通過這種方式制定的法律也更親切。
二、法案公開是公眾參與立法的重要前提
有關公眾參與的理論，按信息流向和公眾與政府的互動程度，將公眾參與分為三個層次：一是公眾溝通，又稱告知，在這個層次上，信息是從政府向公眾傳達，信息流主要是單向的，其形式包括廣告、公告、發表報告、新聞發布會等。在這個層次上，政府向公眾告知有關政策決策，其流向范圍較為廣泛，有可能使更多的公眾知曉相關信息，并且快速便捷。二是公眾咨詢，即政府就具體政策決策尋求公眾的意見。在這個層次上，信息流主要是從公眾流向政府，有助于政府獲得公眾的“原始意見”，進而了解判斷公民在所咨詢問題上的價值取向、需求和偏好，其形式包括民意調查、公共聽證會、與利益相關者座談等。三是公眾參與，在這個層次上，信息流向是雙向的、互動的，既有政府信息向公眾傳達，也有公眾意見向政府表達，政府和公眾相互交換信息，在互動的過程中形成政策。它有助于推動政府和公眾之間的對話，幫助決策者理解其決策的社會和道德后果。在這三個層次上，公眾參與層次是比較全面深入的，涵蓋了前兩個層次的功能和要求。因此，成功開展公眾參與，必須首先向公眾提供正確的信息，保證信息渠道暢通，信息透明。公眾只有了解政府的決策意向，才能就此作出反映；只有了解政策的具體安排，才能有針對性地發表意見；只有了解相關背景信息，才能對政策作出較為客觀的評價。
就公眾參與立法而言，立法公開是前提。立法公開是公眾參與立法的應有之義。在法治社會，公民應該享有充分的知情權，有權了解立法機關的所作所為；作為民眾選出的立法機關，也有義務為公眾提供有關立法活動的信息，為公眾參與立法提供條件，同時接受社會公眾的監督。立法公開包括立法項目公開，立法機關的會議公開，向社會公開法案文件、資料和審議討論情況，允許公眾旁聽立法機關審議討論法案的會議，允許新聞媒體采訪報道相關立法活動等。在這些公開中，法律草案的公開尤為重要。因為法律草案濃縮了立法過程中的各種信息，是公眾參與立法、發表意見最直接的對象。
從國外一些國家的立法實踐來看，法案公開己成為立法公開的一項重要制度，如加拿大規定，政府制定法規（或授權立法或從屬立法），在法規草案簽署生效之前，法規草案必須在加拿大政府的官方刊物上公布，以便為利益相關團體和個人以及所有公眾提供最后一個機會，使他們能夠對擬議的法規進行審議和評論。只有經過公開評論后，法規才能簽署生效。
長期以來，我國立法機關十分重視立法公開工作。2000年全國人大通過的立法法第一條開宗明義規定，“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”立法法、議事規則等還規定了一套實施立法公開的制度措施。在立法實踐中，堅持開門立法，從群眾中來，到群眾中去，創造和積累了許多行之有效的經驗。在此基礎上，今年四月，全國人大常委會委員長會議進一步明確，全國人大常委會審議的法律草案，原則上都予公開，廣泛征求意見，立法公開的程度進一步提高、力度進一步加大。
法案公開是解決公眾參與立法不平衡的利器。由于經濟社會的發展不平衡，不同利益群體所掌握的社會資源是不平衡的。有些群體人數不多，但可能占有更多的社會資源，向立法機關反映自己意見和要求的聲音更大。有些群體人數很多，但由于掌握的社會資源有限或者表達的意識不夠，在立法過程中的聲音會很弱。因而也就容易出現“聲音大的不一定人多，聲音小的不一定人少”的現象。將法案原則上予以公開，為廣大公眾提供了同等的立法信息，避免了一些群體對立法信息享有的某種優勢。法案公開也為公眾提供了一種廉價的、低成本的參與形式，針對法案的內容，公眾可以通過互聯網、電話、信函等多種形式，迅速便捷地表達自己的觀點和看法。這對于人民群眾特別是弱勢群體表達利益訴求，提供了有效的機制和途徑。
法案以公開為原則，不公開為例外。原則上公開，并不等于一律公開。對于涉及保密的或者敏感事項的法案，在正式通過前，是可以不公開的。也有一些法律草案或者法律草案的某些內容在立法程序的某個階段不宜公開，如在提請審議之前。這些例外情形的確定，應根據國家利益、維護社會穩定和保障公眾知情權的需要綜合考慮。
三、以法案公開為契機，切實推進公眾的立法參與
根據全國人大常委會委員長會議的決定精神，在通常情況下，法律草案在中國人大網站公布，通過互聯網，向社會征求意見。其中對于關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重要法律草案，除在全國人大網站上公布外，經委員長會議決定，還在全國性新聞媒體上公布，加大公布的力度，使更多的人能夠知曉。
法案公開并不是目的，公開是為了更好地實現公眾參與。法案公開也并不是把草案上載到網站或刊登于新聞媒體就完事了，做好法案公開工作，實現法案公開的目的，還要做好相關配套工作。近年來，全國人大常委會委員長會議連續公布了物權法、勞動合同法、食品安全法等多部重要法律草案，積累了許多成功經驗。根據過往的經驗，做好法案公布工作，一是在草案公布的同時，要以多種形式介紹草案的起草背景。提案機關關于法律草案的說明，是法案的有機組成部分，對草案的一些主要問題都有解釋，應當連同草案一并公布。有些法律草案的專業性很強，普通公眾不一定能夠理解，因此需要同時提供相關背景資料。如在物權法草案公布過程中，立法工作機構向社會公眾介紹制定物權法的意義和物權法草案的主要內容，使社會各方面對物權法草案有所了解和認識，為引導公眾討論提出意見發揮了很好的作用。二是通過報紙、雜志、電視、電臺、互聯網等多種新聞媒體，開辟法律草案討論、征求意見專欄，形成一定的討論聲勢，為公眾發表意見營造輿論氛圍。除此之外，還可通過法律院校、科研院所以及相關社會組織等組織公民參與討論，通過討論、座談等形式，普及、宣傳相關法律知識，取得征求意見與普法宣傳雙重實效。三是立法機關和社會公眾之間要持續溝通、互動。一方面要全面、及時、準確收集整理各方面提出的意見和建議，并向社會公布，使公眾及時了解草案征求意見的情況，了解自己所提意見是否得到反映。收集整理意見工作應當不斷深化，除列出各種意見外，還可視情況進行必要的定量分析，如對某一草案條文提出的意見是什么，有多少人、哪些地方的人、哪些職業的人提出了這些意見，贊成和反對的理由是什么，比例各是多少，以充分了解不同地域、不同職業、不同經濟狀況、不同文化程度、不同社會階層的利益訴求，為立法決策提供依據。另一方面，要認真研究、分析各方面提出的意見和建議，并將吸收采納的情況及其考慮以適當形式適時向社會反饋。只有公眾表達的意見得到某種回應，才能更好地激發公眾的參與熱情。
法案公開還應當與座談會、論證會和聽證會等形式有機結合起來。座談會、論證會和聽證會是發揚立法民主，實現公眾參與立法的重要形式。相比而言，面向社會公布法律草案征求意見，受眾廣、覆蓋大、參與多；而座談會等三種會議形式，則具有直接、深入、互動的特點。法案公開應與這些形式相互配合、相互補充，發揮各自的優勢。