一、問題的提出
社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動�？档略裕骸按笞匀黄仁谷祟惾ゼ右越鉀Q的最大問題，就是建立起一個普遍法制的公民社會。”[1] 當前，隨著改革開放的深入發展和經濟社會的深刻變革，加強社會建設、創新社會管理，進一步促進社會公平正義，實現經濟社會協調發展，成為當今時代我國的一項重要命題。
加強社會建設、創新社會管理離不開社會領域立法和法制建設。2011 年2 月胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上強調指出，加強和創新社會管理，就要“加強社會管理法律、體制、能力建設”。運用法律手段調整社會成員之間的資源與機會配置，促進現代社會結構成長，這是推動社會建設的重要途徑�？梢哉f，加強社會領域的法制建設、加快社會管理立法步伐、完善社會管理領域法律體系，既是加強社會建設、創新社會管理的迫切需求，也是完善中國特色社會主義法律體系、推進社會主義民主政治建設的重要內容。
加強社會建設、創新社會管理同樣離不開完善暢通的利益表達制度。在我國，人民的根本利益是一致的，但也存在各種利益之間的矛盾。只有讓社會各利益主體（個人或群體）擁有法定的、合理的途徑和方式表達自身的利益訴求，參與國家政治決策，維護自身合法權益，社會關系才能得以協調，社會公正和穩定才能達成。特別是在當前我國社會急劇轉型時期，社會利益主體日益多元化，社會利益關系日趨復雜化，健全合法的利益表達途徑尤顯重要。一旦缺乏制度化的、各利益群體都可全面暢通表達利益訴求的渠道，必然引起利益表達不足或失衡，引起不同利益主體之間的矛盾和沖突，影響社會公正和社會穩定。另一方面，科學的政治和立法決策，也離不開對多元利益訴求的充分掌握和復雜利益關系的有效協調。因此，充分創造多元利益主體的利益表達機會，完善利益表達制度，既是加強社會建設、創新社會管理的現實需要，也是推進社會主義民主政治的重要內容。
利益表達有多種方式和途徑，其中在全國人大和地方各級有立法權的人民代表大會及其常委會（以下簡稱人大）的立法活動中進行利益表達是其中最根本的一項制度性渠道。這是因為，立法就其本質而言，就是為了“分配與調節國家利益、社會利益、社會不同群體的利益和個人利益之間的關系，促使各種利益各得其所，各安其位，避免相互沖突，從而保證社會秩序的正�；薄2] 可見，高質量的立法必然是對所涉各種不同利益的科學協調，而協調的前提就在于將各種利益表達出來并相互進行充分的博弈，使立法機關得以準確地掌握。正當、暢通的利益表達有助于保證立法建立在更為全面的利益關系基礎上，提高立法質量；而不正當、扭曲的利益表達則使得立法無法有效協調各類利益關系，容易加劇社會的不穩定、不和諧狀況。同時，有效的利益表達是以充分的立法信息公開為前提的。在不全面充分了解立法項目、立法內容及相關制度設計的情況下，社會各利益主體的利益表達就無從談起；而失去了各利益主體的充分參與，沒有掌握大量立法性事實和相關信息，科學、正確的立法決策也是無從談起，立法質量和法律實施效果也必然大打折扣。
二、我國人大立法信息公開和利益表達及其制度建設的現狀
（一）法律依據
我國憲法和法律對人大立法工作中的信息公開和利益表達作了一定的制度性規定，但較為原則和間接。憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務�！蓖瑫r規定公民有言論、出版、新聞自由權和對國家工作人員批評建議權，國家機關工作人員有傾聽人民群眾意見的義務。也就是說，公開獲取立法信息并充分表達自身的利益訴求不僅是憲法規定的公民權利，保障這些權利的行使也是國家立法機關必須履行的義務�！吨腥A人民共和國立法法》（以下簡稱立法法）第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動�！钡谌臈l第一款規定：“列入常務委員會會議議程的法律草案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式�！备骷売辛⒎嗟牡胤饺舜蠹捌涑Ｎ瘯捕荚谙嚓P地方性法規和議事規則中作了相應規定。而無論是公民參與立法、還是立法機關聽取意見，其關鍵前提就是公開立法信息，核心環節就是利益表達。
（二）實踐發展
自新中國成立至今，伴隨著我國社會主義民主政治發展和中國特色社會主義法律體系的建設進程，我國人大立法信息公開和利益表達的實踐也不斷發展，大體經歷了四個階段。
一是新中國成立至1982 年12 月新憲法頒布階段。除立法結果必須公布外，立法過程基本上不向社會公開征求意見，但1954 年憲法和1982 年憲法在制定過程中都開展了全民大討論，期間每個立法步驟都力求公開、歷稿草案反復聽取各方意見，引起社會公眾的廣泛關注和參與，各方意見得到較充分博弈。
二是1982 年12 月至2000 年2 月，立法法通過階段。隨著黨的十三大報告要求建立社會協商對話制度，全國人大立法逐步開始公開征求社會意見，明確提出法律起草工作實行立法工作者和專家、學者及其他實際工作者相結合的原則，并積極探索法案書面征求意見、重要法案公開征求社會意見等途徑。
三是2000 年2 月至2008 年3 月，全國人大常委會宣布法律草案全公開階段。隨著黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”基本方略和“到2010 年形成有中國特色社會主義法律體系”的立法工作新目標，特別是2000 年立法法出臺及其對立法程序的規范，全國人大及其常委會日益強化立法信息公開，努力促進立法所涉各方充分利益的充分表達，人大立法信息公開和利益表達開始向制度化、規范化發展。經典案例是物權法和勞動合同法的立法過程，前者自1993 年開始起草到2007 年3 月16 日由十屆全國人大五次會議表決通過，歷時13 年多，歷經九屆和十屆全國人大及其常委會的八次審議，先后召開100 多次座談會、論證會和研討會，其中委員長和副委員長主持召開座談會三次，法案公開征求意見期間共有2249 人次參與、收到9605 條意見，這樣的立法歷程在我國立法史上是空前的，其立法信息公開和利益表達的廣度和深度也是前所未有的。
四是2008 年4 月至今，我國人大在立法信息公開和聽取社會各方利益表達方面有了更加深入的發展，不僅突出保障人大代表全過程了解和參與立法工作，而且深化常委會內部信息公開和利益表達，對于法律關系復雜、分歧意見較大的法律草案，采取積極慎重的態度，做到深入調研、耐心協商、充分論證，反復審議修改完善，在各方面基本取得共識后再提請表決。2008 年4 月，全國人大常委會委員長會議決定，對今后所有法律草案原則上都在中國人大網上公布，重要法律草案還要在全國主要新聞媒體上公布，廣泛征求意見，使法律草案公布工作常態化（以下簡稱法律草案全公開），被譽為我國人大加速立法民主化的里程碑。此階段在信息公開和公民利益表達方面值得一提的是，2011 年個人所得稅法修正案的立法。該草案公開征求意見期間共收到82707 位網民提出的237684 條意見，另有群眾來信181 封，創歷史之最，其中83% 的意見對一審草案規定的3000 元起征點不滿，要求適當提高，但草案二審稿對此未作修改，引起社會公眾巨大反響，很多意見直指有關部門對民意的漠視，部分常委會組成人員也持相同觀點。最終表決通過的修正案將個稅起征點從原來的2000 元、一審草案中的3000 元提高到3500 元。雖然僅提高了500 元，也算立法機關對民意的積極呼應。但對此也有明顯不同的、來自最高立法機構權威部門的聲音，認為網民意見不能代表全民意見、反映出民主立法與科學立法有時不盡統一�？梢�，在當今我國社會利益格局深刻變化的情況下，任何一種立法決策都不可能兼顧所有社會群體的利益，而“全體人民的共同利益和長遠利益”也并不總是清晰可辨的，所以引起社會廣泛討論乃至部分不滿就在所難免，這也恰恰是立法民主化推動社會成熟和進步的體現之一，也說明在人大立法過程中必須充分公開信息、進行利益表達與博弈。
三、我國人大立法信息公開和利益表達的問題及其原因
（一）存在的問題
從以上分析可以看出，伴隨著我國民主政治建設和中國特色社會主義法律體系建設進程，以及社會公眾民主法治意識和利益表達愿望及能力的提高，我國人大立法信息公開和利益表達的實踐日益豐富、成效日益顯現。可以說，相比制度建設，我國人大立法信息公開和利益表達的實踐遠遠走在了前面，但缺乏制度支撐和理論指導的實踐也暴露出一些不足和缺陷。
首先，立法審議過程缺少辯論，立法機關內部組成人員的利益表達不充分，立法信息開發不足。就立法活動之本性而言，就是通過協調所涉各方利益，創造社會中原本不存在的制度和規范，所以立法程序中最為重要的活動就是激發各方利益表達、開發新的立法信息，而不只是停留在對草案原有條文和信息的審查之上。因此，如何設計一種能夠不斷激發利益表達、開發新的立法信息的機制是立法成敗的一個關鍵點。從國外相關立法程序機制來看，主要通過辯論來激發各方利益表達、形成新的立法信息，立法所涉各方利益群體就立法焦點問題進行各種形式的對抗式討論，被激發出的很多觀點和信息又被吸收作為修改法案的依據，以致很多法案從初稿到最終成法時，已經發生了很大變化，甚至脫胎換骨了。在我國，因沒有法定強制的立法辯論機制，人大代表或者常委會組成人員都是各自發表立法審議意見，缺少觀點的碰撞和相互辯論。缺少了各方利益的充分博弈，新的立法信息也無法被激發出來。
其次，對各方所表達的利益訴求和意見建議，缺少相應健全的收集、分析、吸納和反饋機制，信息公開和利益表達的實效性有待提高。很多時候立法信息公開僅滿足于簡單的工作流程，為公開而公開，缺少對信息的綜合分析和科學論證，影響了工作深度和實效性。比如法案公開征求意見活動往往草案全文刊登了，但沒有輔以相關的立法背景介紹或對重點條款的解讀，立法中的關鍵問題沒有得到聚焦，修改類法規也沒有新舊條款的對比，使征求意見缺少針對性，影響公眾參與。正因如此，實踐中部分法案公開征求意見期間乏人問津，沒有多少社會反響。另外，對于面向社會公眾的各種立法民主活動，缺少制度性的反饋程序。哪些意見被吸收了、哪些沒被吸收、其理由是什么，鮮有向社會和公眾交待的。這不僅打擊了公眾參與立法的積極性，而且也違背了立法公開的本質目的--在社會和公眾視野下協調各方利益，進而達到立法公正和科學。
再次，立法中各群體利益表達不夠充分和平衡，缺乏公正性。不同的利益主體在立法過程中正當、暢通地表達自身利益并進行公開博弈，有利于推動立法機關對各方利益的有效協調，也有助于社會關系的協調和穩定。如果這種利益表達是程序化的、正當的，則應當被允許；但如果為了尋求利益的實現而采取非正當的方式，甚至通過排擠其他利益訴求來影響立法，欠缺各方利益的充分博弈，則這種利益表達是有缺陷的，即表現為利益表達失衡。利益表達失衡條件下的立法活動，既無法保證立法質量，也無法充分實現對利益關系的有效協調�！爱斍爸袊鐣煌后w表達利益訴求的能力并不平衡，導致公共決策存在偏離公正性的現象。” [3] 有的強勢群體，如政府部門等，能夠通過制度化的渠道充分獲取立法信息和利益表達機會，并且通過立法將利益法律化、固定化；有的利益群體，如知識分子、私有經濟所有者和經營者及外資企業等，利益表達愿望日益強烈，但目前組織化程度不是很高，整體的利益表達尚不夠充分；而部分弱勢群體，如普通勞動者、農民等，普遍缺乏暢通的信息獲取渠道，其利益表達往往是個體的、分散的、微弱的，加上立法機構因操作不便等原因會忽視聽取其意見，使得弱勢群體不能及時在立法過程中充分表達利益訴求，而往往只能在立法后、法律已經生效實施并切實影響其利益而被動地、有時甚至以一些體制外的極端方式來表達自己的利益訴求，影響社會穩定。
（二）問題的根源
實踐中，我國人大立法信息公開和利益表達之所以存在以上缺陷和不足，主要是因制度缺失引起的。而之所以我國長期缺少這方面的法律制度，則需從歷史和全局的角度加以審視，因為人大立法信息公開和利益表達是國家政治生活的重要組成部分，其發展必然受我國民主政治發展進程所影響。
一是民主意識缺乏、歷史文化基礎薄弱。“真正的立法不是制定在法典中，而是播種在整個民族的心靈上，這樣的立法必須符合民情，最終還要回歸到民族的文明傳統上來�！� [4] 盡管近年來我國人大立法信息公開步伐日益加快、社會和普通公民參與立法進行利益表達的行為也日益積極，但與全國和地方各級人大每年開展大量的立法實踐相比，公眾廣泛關注且其表達的利益訴求最終對立法有實質性影響的數量比例是非常低的，反映出傳統歷史文化深刻影響下的我國公民民主意識和利益表達習慣的缺失。
二是權力制約不足、立法程序不盡完善。我國的人民代表大會制度有自身的獨特優勢，但從制度完善的角度看，因人民代表大會是其他權力的創造者，其他權力不能反過來監督人大，所以在政治架構內部人大立法權沒有受到法定的權力制約，易導致權力的濫用。雖然憲法規定包括立法權在內的人大權力受中國共產黨的領導和制約，但實踐中缺乏具體制度，且因同屬體制內權力而使普通公眾無法深切感受其權力制約的實效性，人大立法信息是否公開、利益表達是否均衡、如何進行公開和表達，都是人大一家說了算。這是導致當前人大立法信息公開和利益表達制度缺失的一個體制性原因。
三是利益分化不深、公民社會發育不完全。從域外議會立法信息公開和利益表達的動力來判斷，支持立法信息公開和利益表達不斷朝著深入方向發展的最根本動力就是利益沖突，而我國雖然經歷30 多年的改革開放，但是畢竟歷程過短、傳統文化負擔過重，以及受計劃經濟體制等多重因素影響，類似于西方法治國家之社會根基--公民社會依然還處在形成的過程之中，也就無法在國家政治和社會生活中發出有力的聲音。這是我國當前人大立法信息公開和利益表達制度不夠完善的一個社會原因。
另外，我國人大民主化發展歷程過短、制度建設所需經驗積累不足，也是影響立法信息公開和利益表達制度建設不完善的原因之一。
四、進一步完善我國人大立法信息公開和利益表達制度的對策
立法活動是公眾表達利益訴求、參與國家政治的重要領域之一，因而建立健全系統的人大立法信息公開和利益表達制度，對于當前我國加強社會建設、創新社會管理、維護社會和諧穩定，具有十分重要的現實意義。
（一）建立立法規劃、立項論證中的信息公開和利益表達制度
立項是立法工作的源頭，更是涉及立法資源如何分配的首要問題�！盁o論在任何地方，稀缺的立法資源和有限的起草時間都迫使起草者必須決定起草法案的優先順序。倘若只是依照先到先得原則，那么寶貴的立法資源就可能被用到相對不那么重要的法案上�！盵5] 而判斷立法項目的優先順序，必須有充分的民意作基礎，必須在公開征求社會公眾意見基礎上做出科學判斷，因此，公開征集立法規劃和計劃項目并進行廣泛的立項論證，是完善我國人大立法信息公開和利益表達制度的一項重要內容。
（二）建立法案起草過程中的信息公開和利益表達制度
法案起草是整個立法工作的基礎。目前我國大部分法律和地方性法規都由行政部門起草，期間當然也會征求各有關方面意見，但這種程序往往在政府內部流轉，最多可能征求到相關社會團體的意見，而沒有向社會公眾公開征求意見，這是不夠的。應當允許公民、利害關系人和社會團體在立法起草階段就能以適當方式發表意見，以便及早表達利益訴求。建議將立法起草過程公開征求社會意見作為法案提交常委會審議的必備條件，提案人在提交法案的同時必須提交公開征求意見及其取舍情況的詳細報告，否則不予受理。
（三）完善法案審議過程中的信息公開和利益表達制度
法律草案的審議是人大立法信息公開和利益表達的核心環節，也是能否有效促進立法質量提高的關鍵所在。因此，必須完善我國人大在法案審議階段的立法信息公開和利益表達之程序，具體包括兩點：一是建立法案審議辯論制度，充分激發利益表達和新的立法信息。建議在人大常委會內部營造有利于辯論的寬松氛圍和必要的制度保障，比如，切實落實人大代表和常委會組成人員言論自由權，鼓勵他們積極發表立法審議意見；建立常委會審議直播制度，從外部激勵人大代表和常委會組成人員的發言積極性；建立人大代表和常委會組成人員發言情況統計制度，作為其履行職責重要參考依據，納入換屆選舉人員考察工作之中，等等。二是深化公開常委會立法審議情況。建議全國人大常委會歷次審議法規草案的全體會議、分組會議情況全程直播或錄播，并完整記錄、收集、公布常委會組成人員的審議發言。這樣既便于社會公眾全程了解立法審議情況，也有利于推動常委會組成人員在審議中積極發言、進行利益表達。對立法程序的例外情況--如擱置審議、撤回議案、修正案的提出及其審議等，予以深度報道，因為這往往是立法過程中利益博弈較為激烈的環節，也是公眾較為關注的立法內容。當然如有危害社會穩定的，則應當通過法定程序不予公開。同時逐步適度公開法制委員會統一審議法規草案的情況，因為這一環節既是法定的立法程序，也是各方面意見反映最集中、立法利益博弈較突出的環節。
（四）完善立法聽證制度，強化其在立法信息公開和利益表達方面的作用
立法聽證在深化人大立法信息公開、保障各方利益表達方面具有積極功能，不僅可以使不同利益的主體廣泛參與進來，有助于立法更好地反映民意；而且還有助于立法機構全面收集資料、獲取立法性事實，進而作出科學的立法決策。為此建議：一要積極探索立法聽證形式多樣化，凡是能達到給予當事人或者利害關系人陳述自己觀點、主張自己權利的機會又便于立法者充分聽取這一目的的聽證形式，都可以采納，因此，除召開正規的立法聽證會外，還可探索簡易聽證、定向聽證、邀請作證等多種形式的立法聽證；二是逐步實現立法活動“全聽證”，包括立法項目全聽證和立法過程全聽證，即人大及其常委會的所有立法活動和立法程序中的各個環節都可根據需要開展聽證；三是制定統一的立法聽證規則，明確規定應當舉行立法聽證的范圍、項目、內容、方式及公開舉行等要求，以及聽證陳述人產生、遴選的標準和程序，保障聽證的法律效力。
（五）完善法案公開征求意見制度，提高其在立法信息公開和利益表達方面的實效性
一是法案公布形式和渠道可更加靈活，對群眾較關心、與社會生活密切相關、熱點問題較多的法案，應當堅持全文公布，并加強立法者與媒體、公眾的互動；對熱點問題較突出的法案可著重公布相關條文，使社會公眾的意見更為集中；對專業性較強的法案，可有針對性地邀請相關單位積極參與。
二是在公布法案的同時增加有關立法背景、必要性、可行性、有關制度設計及理由等方面的說明，重點條文可輔以相關解讀，幫助公眾更深入地了解法案。
三是合理掌握公布法案的階段、時機以及時間長短、次數等。目前法案公開征求意見一般在常委會一審以后，但此時立法中的焦點問題往往尚未暴露，公開征求意見缺乏焦點和針對性。可嘗試在二審后開展法案公開征求意見，如法案經多次審議、與前次審議草案相比內容有較大變化的，也可再次將法案公開征求意見，當然此時可只公布重點條文或者與一審相比修改較大的問題。
（六）構建一套科學系統的各方利益訴求征集、分析、論證和反饋機制
一是以網絡和其他媒體為載體，開發建設立法過程中社會各方利益訴求收集、分析、論證、公布和反饋工作系統，詳盡收集整理公眾在立法各環節提出的意見，并全面公開對意見的取舍及其理由分析，在意見反饋上盡量做到針對公民個體。對立法民主活動的成果如座談會意見匯總、公開征求意見情況匯總、立法論證報告、立法聽證報告等，經一定程序后向社會公開。
二是建立專門的公眾立法網站，或完善目前各級人大網站，將其作為立法信息公開的法定強制載體，豐富欄目設置，加強立法信息采編力量，加強原創性報道，以實現全面、動態、深度的立法信息公開和利益表達，同時注意對各方利益表達進行分類、甄別、整理。
三是繼續發揮電視媒體新聞性、時效性強的特點，增加人大立法評論、立法背景分析、嘉賓訪談等欄目；配套設立熱線電話節目，為觀眾提供一個經常性的、開放的、直接與立法者對話和溝通的機會，提高人大立法信息公開與民意收集的互動程度。