信息， 首先指音信、 消息； 其次指用符號傳送的報道， 報道的內容是接收符號者預先不知道的。 可見，信息與信息載體分不開。 因此， 很難給它下一個準確的定義。 也許是考慮到這一點， 我國臺灣地區使用了“ 資料檔案自由法” 的稱謂； 日本1999 年5 月7 日國會通過的《信息公開法》將信息載體， 即“行政文件”作為公開的對象；英國2000年制定的《信息公開法》，其“信息” 的含義包括了有一定載體的任何信息。因此， 信息不僅指有任何記錄的文字性、圖畫性、磁性符號， 而且還包括承載這些符號的工具和手段。可見， 信息公開不僅包括信息本身的內容公開， 而且還包括承載這些內容的介質和手段的公開。
一、信息公開的國際法律文件溯源
追溯信息公開“表達自由權” 信息自由權、言論自由權的近代根源， 可溯及17 世紀一些民主憲政發展得較早國家的早期的立法活動“ 最早采取立法手段保障言論自由以及公眾獲取政府信息的權利的先驅國家之一是瑞典在其1766年頒布的《出版自由法》 中， 包含了歐洲對言論自由權利的最成熟的法律規定” 但這一權利真正引起各國廣泛關注則是“二戰” 以后的事情。現在， 它不僅是一項國內法所規定的權利， 而且一系列的國際法律文件也予以明確的確認。
聯合國在19 46 年的第一次大會上， 通過第59 （1） 號決議肯定了信息自由是一項基本權利。它宣告： “信息自由是一項基本人權， 也是聯合國追求的所有自由的基石” 在接下來的聯合國人權文件中， 信息自由并沒有被單獨列舉為一項權利， 而是作為表達自由權的一部分得以固定。在這里， 信息自由隸屬于表達自由， 兩者并不是單獨而并列的兩種不同的權利。
19 4 8 年聯合國《世界人權宣言》 第19 條規定： “ 人人有權享有主張和發表意見的自由； 此項權利包括持有而不受干涉的自由及通過任何媒介和不論國界尋求！ 接受和傳遞消息與思想的自由” “19 6 6 年通過的聯合國《公民權利與政治權利國際公約》 第19 條以類似的方式也確認了這一權利， 但與《世界人權宣言》 第19 條內容有所不同的是， 該公約第19 條第3 款明確允許對言論自由加以某些限制與約束，這些限制包括《世界人權宣言》 第29 條第1 款的內容， 還包括提供真實、 準確和全面的信息與新聞的責任。 但是， 另一方面， 這些限制必須由法律加以規定，并必須是基于以下理由： 尊重他人權利及名譽； 保證國家安全和公共秩序； 維護公共健康和道德水平” 在這個條款中， 我們很明確地發現， 表達自由包括了持有信息的自由！ 接受和傳遞信息的自由《世界人權宣言》 第29 條第3 款原則性地規定了這一款所定義的權利和自由在任何情況下都不能有背于聯合國的宗旨和原則“ 《公民權利與政治權利國際公約》 第19 條規定的權利也進一步受到本公約第20 條的限制， 即在行使言論 ”信息自由時“ 任何鼓吹戰爭； 任何鼓吹民族！種族與宗教仇恨的主張， 構成煽動歧視！敵視或強暴者的行為， 均應以法律加以禁止。 ”盡管這樣， 《世界人權宣言》 第19 條的規定成了許多國家對其他的人權公約作出保留或解釋性聲明時經常援引的條款？ , 并認為， 至少第19 條的部分內容已經具備了國際法中的習慣法的某些性質。
由此可見， 《國際人權憲章》 和《公民權利與政治權利國際公約》 中的規定表明了公民的表達自由！ 言論自由及信息自由的重要地位“ 其他的聯合國文書中也有關于信息自由的規定， 如1963 年通過的《消除一切形式種族歧視國際公約》 的第4 條” 但是， 國際法律文件同時也規定了公民在行使這些自由和權利時， 還是有限制的， 即不得煽動民族、種族、宗教歧視、 不得鼓吹戰爭， 因為這將會對全人類的公共利益帶來損害“在過去幾十年里， 信息自由問題也成為聯合國系統內一些專題研究或特別報告員的研究主題”1953 年， 洛佩茲先生向經社理事會（ E C O S C O ） 第17 屆會議提交了他的報告，1954 年， 他發表了這份報告， 名為《信息自由》 這一領域的第二份報告出自埃克（ Eke ） 之手（一名聯合國秘書長的顧問）， 他報告的題目為5自195 4 年以來信息自由領域的發展報告6“ 自195 4 年至19 65 年， 聯合國秘書長每年向人權委員會提交一份信息自由發展的年度報告，1 93 3 年， 聯合國人權委員會設立了聯合國觀點與表達自由特別報告人辦公室，其任務之一是闡明觀點與表達自由權利的精確內容” 特別報告人早在19 95 年就指出， “ 言論與表達自由的最重要的要素之一是尋找或者獲取信息的權利， 也即知情權”。自19 97 年以后， 特別報告人在每年向人權委員會提交的報告中特別包括了對信息自由權的評論， 例如， 在19 98 年的報告中， 特別報告人宣告， 信息自由包括從國家獲得信息的權利， 同時，“ 尋找” 接收與傳播信息的權利使國家負有積極的義務， 以保證獲取信息， 尤其是政府以所有方式儲存的信息 “ 可見， 政府的信息公開是源于公民的信息自由權， 信息自由權包括了尋找信息、 接受信息、傳播信息等權利。 信息公開是政府的義務， 是保證公民信息自由權得以實現的手段。 在2000 年的報告中， 特別報告人具體闡明了作為一項人權的信息權的特定內容， 并敦促各國應修改其法律或者制定新的法律， 以保證公眾獲得信息的權利” 這些法律應體現以下原則：
第一， 公共機構有義務公開信息， 每個公眾都有權獲得信息，“ 信息” 包括公共機構所擁有的所有記錄， 而不論其儲存形式。
第二， 信息自由意味著公共機構出版并廣為傳播涉及公眾重大利益的文件， 如公共機構運作的信息以及影響公眾的任何決定。
第三， 作為最低要求， 信息自由法應包括教育公眾的內容， 并傳播如何行使獲得信息權利的信息” 信息自由法也應該提供一定的機制， 以解決政府機關內部保密及文件所造成的問題。
第四， 不得以保全政府的面子或者掩蓋違法行為為目的拒絕公開信息， 信息自由法必須全面列舉， 不得公開的例外， 這種例外的范圍應該盡量減少， 避免將造成公共利益損害的事項也納人其中。
第五， 應要求所有的公共機構設立公開、透明的內部機制， 以保證公眾行使獲得信息的權利，對于政府機構處理公眾的信息申請， 信息自由法應規定嚴格的時限。 如果政府機構拒絕提供信息， 應提供書面的理由。
第六， 獲得政府信息的成本不能太高， 以至于申請人不敢提出申請或者扭曲法律的目的。
至此， 信息自由與信息公開的關系已經非常清楚了： 信息自由權是公民的基本人權， 政府有義務保障這項人權的實現， 政府的義務就是公開政府所擁有的除了國家安全機密而確實不能公開的所有信息“ 為了保障信息自由權， 國家應制定信息自由法， 明確國家與公民具體的權利義務關系，建立相配套的保障機制。除了這些報告以外， 有重大影響的1984 年通過的《世界人權宣言》 的第19 條， 不僅其原則對聯合國人權文書產生了重大影響， 而且其內容在許多區域性人權文書中也以各種形式出現” 例如， 《歐洲人權公約》 第9條， 《美洲人的權利與義務宣言》 第4條，《美洲人權公約》 第13 條和第14 條， 以及《非洲人權和民族權憲章》 第9條都包含了有關信息自由的內容， 除了一般性的國際法律文件確認信息權以外， 許多單行的國際條約也確認了公眾的信息自由權， 其中的一個重要方面就是與可持續發展和公眾參與有關的環境信息權， 如1992 年里約《環境與發展宣言》 第10 條之規定； 哥倫比亞19 93 年制定的環境事務公眾參與的法律； 1998 年聯合國歐洲經濟委員會與歐盟簽署的《奧胡斯公約》 等都規定了獲得環境信息的權利“信息自由權已是全球所有國家的公民的一項普遍的基本的人權”
由此可見， 信息公開源于公民基本權利中的“知情權” , 知情權主要指公民有獲取信息的權利和自由， 它不包括傳播信息的自由， 但知情權是信息傳播自由的理論依據； 而信息自由也是公民的一項基本權利， 它包括獲取信息自由和傳播信息自由兩個方面。 它的范圍要比知情權的范圍廣， 但知情權更表現為一種基礎性權利， 在基本人權體系中， 它是有關信息方面的權利的“源” ，而言論自由和表達自由則屬于信息傳播自由的范疇， 當然， 表達自由包括了言論自由，言論自由只是表達自由的一種方式而已。
由此可推斷， 信息公開是為了保障公民的知情權和信息自由權以及其他與此相關的權利而制定的一項國家法律制度。 在此， 權利主體是所有公民， 義務主體主要是國家機關、公共機構等， 而本文的信息公開的概念是從狹義的角度， 即專指“政府的信息公開” 這樣的考慮是為了研究的方便， 因為立法機關、司法機關以及行政機關的信息公開制度的設計有很大不同。
二、信息公開的法律特征
信息公開在不同的國家表現出不同的特點， 總的來說， 都表現出明顯的公開性、及時性、 準確性、 程序性四個主要共同特征：
1.公開性：即信息的公布采取讓公眾看得見！看得清！看得懂的， 明確的！公開的載體形式， 如公眾載體！網絡！ 發行量大且較普及的報紙雜志等。
2.及時性：既信息的公開必須及時， 信息既然是一種社會公共資源， 信息公開的一個很大作用就是要最大限度地發揮它所蘊涵的效率， 而及時性就可以保證它的效用。
3.準確性： 獲取真實準確的信息既是公民的一項憲法權利， 即知情權； 也是保證信息這種社會公共資源發揮最大效用的基本要求“如果公布信息的主體發布的是虛假信息， 就侵犯了公民的知情權， 必將承擔相應的法律責任。”
4.法定性： 信息公開， 既然是政府等國家機關的一項責任， 就必須遵循一定的規則， 比如誰來公開， 公開哪些內容， 在多大程度和范圍內公開， 公開時要采取哪些步驟， 發布錯誤虛假的信息將承擔哪些法律責任等等， 都必須要有法律的明確規定， 這也是依法行政的必然要求。
三。 信息公開的主體、客體、 內容和責任
信息公開的主體， 既包括權利主體也包括義務主體， 權利主體是不特定的所有公民！法人及組織。而義務主體主要是國家機關、社會團體和企、事業組織， 當然主要還是國家機關，它包括了行政機關、 權力機關和司法機關。 至于其他社會團體和企、事業組織也有公開信息的責任和義務， 但主要是針對其所屬社會團體的成員或私營企業職工、 股民等而言的， 但是， 對于那些具有一定行政權力的國有大公司， 如郵政、電信、 供水、 供電等國家壟斷性行業企業應該承擔同行政機關同樣的主體責任，信息公開的客體， 也即信息公開的指向對象， 它包括了所有國家權力所涉及的領域（ 涉及國家機密、 商業秘密、 個人隱私的除外）， 既包括了政府的政務公開、 警務公開， 也包括國家權力機關的立法公開、 選舉公開、 任免公開、 會議公開， 同時還包括了司法機關的審判公開、判決公開等。
信息公開的內容， 也即信息公開中權利主體與義務主體中的權利義務問題。 既然我們已經明確了信息公開的義務主體主要是國家機關和國有壟斷企業； 權利主體是不特定的所有公民、 法人和其他組織。 那么他們之間的權利義務關系則很明顯： 國家機關等義務主體必須及時為公民提供真實準確的各種信息， 并且提供信息的方法及方式應以最大限度地方便公民獲取信息為出發點。比如在各國家機構內設置專門機構接受公眾的申請和咨詢； 出版某類信息資源的匯編使公眾可以很方便甚至免費獲得國家各行各業的統計簡報和立法機關頒布的各種法律、 法規的簡印本等； 或者通過提交申請書、 當面查詢、 計算機聯網查詢等眾多方式獲取信息，國家機關在履行這些義務的同時， 也享有一定的權利， 諸如收費。國家機關可以按照提供所需要信息的成本， 向申請者收取一定費用， 但只能收取成本費， 而不得盈利。作為權利主體的公民、 法人及其他組織除了要求國家機關準確、及時公布信息， 并以最方便的接受方式獲取信息的權利外， 也必須承擔一定的義務。 這些義務主要包括： 獲取信息時要遵守法律規定的程序和方式， 且不得損害國家、 集體和他人合法的、正當的權益。有了權利義務的明確規定， 自然就應該有違背義務、 損害權利的法律責任規定，在信息公開中， 應當明確規定， 國家機關工作人員無正當理由拒不提供信息所應承擔的法律責任， 以及公眾在國家機關拒不提供信息時可以采取的救濟手段， 如申請行政復議和提起行政訴訟等。
四。 結論
從上述資料的分析中可以非常容易印證上述關于信息公開、信息自由及知情權等與相關概念之間的關系， 并還可以得出以下結論： 信息公開總的來說， 源于公民的憲法權利：知情權和信息自由權， 信息公開同時也是公民的言論自由、表達自由等其他憲法權利得以實現的基石。 但信息公開不是公民的權利形式， 而主要體現為國家機關的義務規定， 它雖然源于公民的知情權但卻與國家權力相伴而生。 它是對國家權力行使的一種公開化、透明化的必然要求， 它產生以后就更多地表現為國家機關的義務， 公民可以而且應該對這種義務的履行實行監督， 并對他們的不作為和違法履行及履行瑕疵的行為而對公民權利造成損害時可以主張法律救濟。 因此，信息公開既是保障公民信息自由權和知情權等其他憲法權利的手段， 也是對國家權力的行使實行制約的一種有效途徑。