一、法律網(wǎng)站的有效性評價標準
由于法律信息的特殊性，無論是立法機關、行政機關、司法機關、商業(yè)法律網(wǎng)站，其法律信息公開都應首先滿足權威性評價標準。具體來講，首先，主要是法律信息公開應具有合法性，應具有法律信息公開的法定資質，符合法定職責；公開的法律信息內(nèi)容范圍應符合法律規(guī)定，不得違法公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的相關法律信息；獲取法律信息的方式方法應該合法，不得有行賄、侵犯他人知識產(chǎn)權等違法行為。其次，法律網(wǎng)站法律信息公開應具有準確性。應該保證提供的法律信息在內(nèi)容上準確，與相應法律信息的初始公開內(nèi)容應完全保持一致；對相應法律信息的初始公布主體的信息也要準確；對相應法律信息的效力信息也要準確。再有，法律網(wǎng)站法律信息公開應具有及時性。應按相應法律信息公布、生效、失效等時間，及時提供相應法律信息，保證相應法律信息服務的及時性。此外，法律信息公開應具有全面性。法律網(wǎng)站應在自己的法定職責或權利范圍內(nèi)對應該公開的法律信息全面公開。
同時，法律網(wǎng)站法律信息公開應滿足效益性評價標準。一方面，在經(jīng)濟效益性上，法律網(wǎng)站在法律信息內(nèi)容整合上應有一定的系統(tǒng)性，應按照相應國家法律體系系統(tǒng)性地提供各自職責或權利范圍內(nèi)的法律信息。要能提供或允許社會提供一些社會公眾需要的增值利用。并且在提供信息服務的方式上應有便利性。另一方面，在社會效益性上，應能夠通過法律網(wǎng)站這種法律信息公開方式促進現(xiàn)代法治理念的傳播；應能通過法律信息內(nèi)容整合，能夠促進新的法律信息和法律知識的產(chǎn)生，應能提供好的法律信息管理，收集、分析、整理有關政府機關和社會公眾有關法律的信息、情報和知識等等，并提供一個相互銜接、互動的渠道，推動有關法律信息的上情下達和下情上達，從而推動社會公眾知曉、參與法律過程，推進社會的民主法治進程。
二、中國法律網(wǎng)站的發(fā)展問題
通過對立法、行政、司法機關和商業(yè)法律網(wǎng)站的調(diào)研以及中外比較，我們可以發(fā)現(xiàn)立法、行政、司法機關和商業(yè)法律網(wǎng)站面臨的共同發(fā)展問題是法律信息公開的有效性欠缺。
一方面，主要是權威性欠缺。具體來說，首先主要是這些網(wǎng)站法律信息公開的范圍有些并不合法，要么未按法律規(guī)定予以公開某些應該公開的法律信息，要么違背法律規(guī)定予以公開某些不應公開的法律信息。其次，盡管這些網(wǎng)站背后的信息公開主體都設有一定的信息審核部門和人員，對信息的準確性負責，但還是存在一些虛假信息和錯誤信息的現(xiàn)象。再有，這些網(wǎng)站，特別是政府機關網(wǎng)站普遍存在未及時公開應公開的法律信息的情況，比如，國務院法制辦就幾次接到WTO組織關于及時公開法律信息的征詢意見，反映未按中國入世承諾提前一定時限公開涉及外貿(mào)的法律文件廣泛征集意見后再頒布。最后，尤其是在法律信息公開的全面性上，許多立法、行政、司法政府網(wǎng)站一些行政規(guī)章、內(nèi)部決定、實施細則未公開的情況比較嚴重。
另一方面，主要是效益性欠缺。很多法律網(wǎng)站的法律信息內(nèi)容缺少整合，信息龐雜凌亂，缺乏系統(tǒng)性，更缺乏與中國法律體系和法律學科體系相融洽的系統(tǒng)性。許多政府網(wǎng)站只是應政府信息公開要求，在網(wǎng)站上公開相應原始法律文獻信息，即使是專業(yè)的商業(yè)法律網(wǎng)站，在專題化和個性化法律信息服務上也很欠缺。除商業(yè)法律網(wǎng)站外，一般政府機關網(wǎng)站很少提供檢索導航等增值性服務。而且，許多政府網(wǎng)站為做好政府信息公開的政績工程，層層級級都加大網(wǎng)站建設，重復建設和資源浪費現(xiàn)象嚴重。除這些經(jīng)濟效益性欠缺外，更重要的是社會效益性欠缺。許多法律網(wǎng)站，特別是政府法律網(wǎng)站并不能提供社會公眾所希望的政府公開透明的法律信息公開，對一些熱點問題或熱點案例的法律信息未能提供公開的社會公眾參與反饋的機制和渠道，未能形成一些更能回應社會問題的法律知識，更無從談起法律網(wǎng)站能提供好的法律信息管理，起到推動有關法律信息的上情下達和下情上達，從而推動社會公眾知曉、參與法律過程，推進社會的民主法治進程的積極作用。
三、中國法律網(wǎng)站發(fā)展問題的主要成因
中國法律網(wǎng)站發(fā)展問題的根本成因在于我國法治發(fā)展程度還不高。具體而言，有以下一些主要成因：
一是，現(xiàn)代法治理念有待深入傳播，法律信息公開價值有待塑造提升。國家和社會對法律信息公開的意義的認識不夠，對法律信息公開的價值的認識不足[③]，從觀念上限制了法律信息公開的發(fā)展，從而限制了法律網(wǎng)站的發(fā)展。
二是，相關法律規(guī)則有待系統(tǒng)完善，法律信息公開的法制環(huán)境有待改進。首先，公共法律信息初始公開的法律制度不夠完善，有關政府信息公開的內(nèi)容、方式、時限、責任、法律救濟等制度機制不健全，導致公共法律信息初始公開有效性欠缺。其次，政府信息公開法律制度中關于政府公共信息的初始公開與法律信息增值利用的界限不清晰，未能明確界定法律信息增值利用中政府機關的自我約束和對商業(yè)機構的允許激勵，有關政府公共法律信息版權、隱私權界定、允許增值使用方式、使用成本等問題也無明確的法律界定，從而制約了商業(yè)法律網(wǎng)站法律信息公開的有效性。
三是，有關法律信息公開的法律制度以及法律信息服務市場的法律監(jiān)管制度實施力度不夠。政府機關未按政府信息公開的法律要求初始公開有關公共法律信息，社會公眾對此的法律救濟非常有限，在主張政府信息公開中屢遇“玻璃門”。同時，商業(yè)法律信息服務市場監(jiān)管不嚴格存在不正當競爭行為違法成本低、獲取公共法律信息“成本高企”等現(xiàn)象，這些都制約著商業(yè)法律網(wǎng)站的發(fā)展。
四是，缺乏民間組織的協(xié)調(diào)推動機制，法律信息公開行業(yè)發(fā)展自律有限。截止目前，法律信息服務行業(yè)還未形成有影響力的民間協(xié)會組織，來搭建政府機關、商業(yè)法律網(wǎng)站、社會民眾之間的溝通平臺，推動政府公共法律信息公開與法律信息商業(yè)增值利用之間的協(xié)商合作機制，也缺乏相應民間組織來協(xié)調(diào)解決法律信息行業(yè)不正當競爭行為及侵犯消費者權益行為的協(xié)商解決，缺少統(tǒng)一的行業(yè)評價標準和自律行為規(guī)范，一定程度上限制了法律網(wǎng)站內(nèi)部自身完善的空間和可能。
四、中國法律網(wǎng)站的改進對策建議
針對這些原因，提升我國法律網(wǎng)站法律信息公開有效性的對策建議主要在于以下幾個層次：
1.塑造提升法律信息公開的價值
觀念上重視法律網(wǎng)站法律信息公開。首先，要從觀念上認識到法律信息公開是現(xiàn)代憲政的需要,必須將法律信息公開建立在憲政的基礎之上[④]。相應地，要充分認識到“法律網(wǎng)站”法律信息公開是法律信息公開的主要途徑和未來趨勢，要充分認識到現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術，不僅使得法律網(wǎng)站成為法律信息公開的有效手段，而且，法律網(wǎng)站的網(wǎng)絡性、便利性、互動性，能夠推進法律信息的科學管理，能夠創(chuàng)造社會公眾參與法律進程的方便渠道，能夠更好地促進社會民主法治進程。只有法律觀念得以轉變，并且將法律信息公開的價值作為立法目的體現(xiàn)在相應立法中，才能更加重視法律信息公開的改進問題。
2.改進完善相關的主要法律制度
改進與完善相關的主要法律制度，為法律網(wǎng)站信息公開提供良好的法制環(huán)境。
首先，完善政府信息公開法律制度，提升公共法律信息初始公開的有效性。一是要明確“以公開為原則、不公開為例外”的原則來提高法律基礎信息獲取的效力，要明確界定政府信息公開排除的范圍[⑤]，建立對政府信息保密文件秘密審查機制[⑥]，建立政府對不公開信息的合法性的舉證責任[⑦]，促進政府信息公開，保護公眾的知情權。二是要明確政府信息公開的方式、審核程序、公開期限來提高公共法律信息的準確性、及時性和便利性[⑧]。三是要明確“政府信息公開”的法律責任，對未按其法定職責和法定義務公開相關法律信息的應追究法律責任，提高公共法律信息公開的全面性。四是要規(guī)范國家層面的立法、行政、司法機關的法律信息公開方式，設立或指定相應工作機構或工作協(xié)調(diào)委員會，對立法、行政、司法法律信息集中初始公開，避免最高政府機關與各級機關層層建設大而全的法律網(wǎng)站，浪費資源又影響法律信息公開的統(tǒng)一性[⑨]。許多國家的重要政府機構中都設立了首席信息官，創(chuàng)建一個中央集成在線數(shù)據(jù)庫，實行“一站式”服務。五是成立立法、行政、司法機關之間的協(xié)調(diào)工作機構，推進法律編撰工作，推進全國法律信息管理工作，提高公共法律信息初始公開的系統(tǒng)性[⑩]。
其次，建立完善政府信息增值利用法律制度，提升法律信息增值利用的有效性。政府提供信息的途徑有限，無法形成多維立體交叉結構，呈現(xiàn)平面化特點[11]。政府無力提供貼心、細致的信息服務，發(fā)布者與受眾都呈現(xiàn)被動性特點。政府信息的準公共產(chǎn)品性質決定了完全由政府提供信息增值利用容易出現(xiàn)“政府失靈”現(xiàn)象。由于信息處理的復雜性與政府工作的有限性以及增值利用的風險性與政府工作的穩(wěn)定性，現(xiàn)代政府信息公開的增值利用世界性地趨勢是政府保障公共法律信息的初始公開，退出法律信息增值利用的競爭性領域，鼓勵商業(yè)機構對法律信息進行增值利用，來促進法律信息公開，保障社會公眾的知情權，從而促進法治的發(fā)展。
具體而言，一是法律應該鼓勵政府公共信息的初始公開上引入市場機制。對政府公共法律信息公開上允許采用合同外包、合作經(jīng)營、特許經(jīng)營等方式引入市場機制[12]，提高公共法律信息初始公開的經(jīng)濟有效性。
二是法律規(guī)則上應該確認允許法律信息增值利用的合法性，應該改變我國現(xiàn)有法律出版自由設限的管理機制，允許商業(yè)機構自由出版已公開的公共法律信息，僅對某些特殊種類的公共法律信息或對法律信息增值利用的質量進行控制。
三是對政府機關提供的法律信息增值利用采取合理的定價策略和進行價格管制。對于基礎信息而言，都基本上是實行“免費”獲取和允許再利用的制度模式。一些法律公共部門信息機構自己開發(fā)信息增值產(chǎn)品，可能并不愿意許可私營部門增值開發(fā)，因此高收費，限制性許可，獨占性許可，歧視性許可，非透明性許可，濫用基礎信息壟斷優(yōu)勢等問題可能出現(xiàn)。美國聯(lián)邦信息增值開發(fā)的收費常常被概括為“邊際成本”模式，而英國被概括為“收回成本”模式。歐盟2003 年頒布的《公共部門信息再利用指令》和英國2005 年頒布的《公共部門信息再利用規(guī)則》都對非歧視與公平貿(mào)易、禁止獨占安排等規(guī)定了專門制度，并且對獨占許可安排了常規(guī)的審查評估制度。總體上都是限制公共部門開發(fā)增值業(yè)務，而鼓勵私營部門對于基礎信息進行增值加工。在我國目前商業(yè)法律網(wǎng)站獲取原始公共法律信息都需要額外付費的情況下，特別需要法律層面建立和完善政府機關提供信息的具體定價策略和價格管制[13]。
四是破除商業(yè)法律網(wǎng)站獲取基礎法律信息的知識產(chǎn)權障礙和獲取費用成本障礙[14]。2008 年麥克斯管理咨詢有限公司( MICUS Management Consulting GmhH) 關于歐盟地理公共部門信息的一項調(diào)查中,67%的被調(diào)查者認為不能從公共部門有效獲取地理信息的原因是許可( 版權) 問題, 居第一位[15]。1976 年美國《版權法》規(guī)定版權保護不適用于任何美國聯(lián)邦政府的作品，這使得美國聯(lián)邦政府的法律信息可以自由為民眾獲得和使用。1980 年由美國政府頒布《文書削減法案》規(guī)定政府機構都應該確保公眾能夠及時和公平的獲取機構的公共信息。1985 年美國頒布了《A－130號通告》宣稱，由于向公眾提供政府信息對于一個民主社會的運行來說是必不可少的，所以公眾獲得政府信息的權利在聯(lián)邦信息資源管理中必須得到保障[16]。因而對公共部門信息進行分類管理, 將公共部門劃分為不同類型和不同級別的信息, 例如分為基礎性公共部門信息、增值性公共部門信息和特殊公共部門信息, 從而明確不同信息的產(chǎn)權歸屬，有利于商業(yè)法律網(wǎng)站合法合理地獲取或購買相關法律信息，并在此基礎上提供增值利用[17]。
五是應該進一步界定法律信息公開中的隱私權保護規(guī)則，避免商業(yè)法律網(wǎng)站“法律信息公開”侵犯隱私權，促進法律信息公開與公民隱私權保護之間的平衡。法律信息的增值利用需求較大，其中存在隱私權爭議的風險也很大。使政府所掌握的信息對全社會的價值最大化, 是“政府信息公開”制度的基本目標。但政府作為公共利益的代表,也要平衡利用者和隱私主體的利益, 因而要在法律制度層面解決好 政府掌管的哪些個人信息、在何種情況下可進行增值利用、為了保護隱私, 是否應限制商業(yè)性、私人性的增值利用、如何有效防止和補救增值利用帶來的隱私侵犯、如何有效減少隱私爭議對增值開發(fā)利用率的影響等關鍵性問題。美國聯(lián)通《隱私權法》和《信息自由法》分別定義了隱私保護和信息獲取利用的權利。其他法規(guī)也被個別案例調(diào)用, 用以解決特殊類別個人信息增值利用時的隱私權保護問題。如《家庭教育權與隱私保護法》1232g(4)(A)規(guī)定, 教育機構不能隨意透露包含與某個學生直接相關的、所保存或代理保存的教育文件。同時，在征得授權、分離、索引等措施促進增值利用可能構成隱私侵權的信息與可增值利用的信息混在一起時, 美國法規(guī)提供了三種措施: 爭得信息主體授權、技術分離和提供索引。三種措施都不奏效時,才對該信息全部免予提供。并且美國法律規(guī)定如有政府錯誤的隱瞞信息將受到懲罰, 利用者則可受到獎勵。1974 年聯(lián)邦《信息自由法》修正案增加了一條規(guī)定:法院可以對有爭議的信息進行審查[18]。這些法律制度不僅因為規(guī)則清晰，而提高了商業(yè)法律網(wǎng)站在法律信息公開中盡量不侵犯隱私權的合法性，而且很好地實現(xiàn)了信息公開與隱私權保護之間的平衡。我國應該借鑒這些法律經(jīng)驗，完善我國信息公開與隱私保護的法律規(guī)定，有效減少隱私爭議對增值開發(fā)利用率的影響。
再有，完善加強法律信息服務市場監(jiān)管法律制度，提升法律信息增值利用的市場有序競爭。為保證公共部門和私營部門在市場競爭機制下公平競爭, 首先要打破公共部門在信息資源增值開發(fā)中的壟斷地位, 對公共部門本身的增值利用行為進行限制, 鼓勵公益性增值開發(fā)組織和商業(yè)性增值利用的發(fā)展。此外，由于市場競爭中存在市場失靈現(xiàn)象和引入非營利組織也存在志愿失靈的現(xiàn)象，還需加強法律信息服務市場監(jiān)管法律機制。在美國，政府主要通過協(xié)調(diào)機構、經(jīng)濟杠桿、競爭機制、稅收政策等措施確保私營機構在法律信息增值利用中的作用。但在我國，由于反壟斷法、反不正當競爭法等法律還不夠完善，其實際實施的效果也有限，還需要在大力加強法律信息增值利用市場監(jiān)管的基礎上，引入和鼓勵法律信息增值利用的市場競爭機制，引導和鼓勵法律信息增值利用的行業(yè)發(fā)展和自律，來提升商業(yè)法律網(wǎng)站法律信息公開的有效性。一是，加強市場進入的法律規(guī)范機制，要對不同類型的信息的增值利用資質做區(qū)分，有些法律信息國家要實行控制，有些信息要進行監(jiān)管，有些信息國家要實行審批，有些信息要市場放開等，根據(jù)不同信息的特點實施不同的進入資質。二是，要加大對法律信息服務市場不正當競爭、涉險壟斷行為的執(zhí)法和處罰，維護有序市場競爭秩序。
最后，要推動制定統(tǒng)一的信息公開立法，提升我國信息公開法律制度的法律效力和實施效力。作為我國信息公開法規(guī)的試水《政府信息公開條例》在獲取法律基礎信息進行增值開發(fā)方面還存在諸多不足。首先是它的效力低于由全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律，如和《保密法》、《檔案法》還不是一個效力等級，難以約束到立法、司法和執(zhí)法機構；同時，我國《政府信息公開條例》還需要多方面的完善。法律保障是建立信息資源增值利用制度的關鍵。在美國，與法律信息增值利用相關的制度包括版權法、信息自由法、電子信息自由法修正案、陽光下的政府法、文書削減法、A－130 號通告等相關法律法規(guī)和政策[19]。在我國需要制定更高法律效力層級的信息公開法律，對公共信息公開的范圍、時限、方式、排除范圍、法律責任等進行界定[20]，由條例上升為法律，調(diào)整行政復議、行政訴訟的審查方式, 增加屏蔽審理程序等等，這樣才能更加有效促進法律信息公開，保障公民的知情權和參與權[21]；還需要對公共信息增值利用的程序、保障與監(jiān)督、救濟、法律責任等進行規(guī)范[22],需要對在產(chǎn)權制度、競爭制度、費用制度和程序配套法律制度上加以完善[23]。
3.建立民間組織機構，加強法律信息公開行業(yè)發(fā)展自律
法律信息服務行業(yè)應該像別的行業(yè)那樣，建立起行業(yè)民間組織機構，發(fā)揮其協(xié)調(diào)推動機制，可以嘗試通過合同監(jiān)督、技術控制等方式推進法律信息增值利用中的質量控制，可以嘗試建立法律信息增值利用中的評價標準，通過資質認證的方式推進法律信息增值利用中的質量控制[24]。
4.將法律信息公開鑲嵌進中國民主法治進程中
在推動中國社會民主法治進程中提升法律信息公開的有效性。法律信息公開的發(fā)達程度根本上取決于一個國家的法治發(fā)達程度。一個國家的立法公開、行政公開和司法公開的程度有限[25]，法律信息出版自由和法律新聞自由受限制，加之學術自由和新聞自由的程度有限，有關法律的第一手和二次文獻信息的數(shù)量和質量自然大受影響[26]，法律信息公開的有效性自然大打折扣。所以，發(fā)揮商業(yè)法律網(wǎng)站搭建政府與社會公眾之間交流平臺的作用，積極主動地帶動社會公眾參與到法治進程中去，不但可以獲得更多的第一手資料，適時供應中國法治需求的法律信息公開服務，而且可以有效地增強商業(yè)法律網(wǎng)站與外國大型法律網(wǎng)站在本土法律信息資源競爭領域的優(yōu)勢，更重要地是可以實實在在地大力推動法律信息公開的有效性。
結語
本文基于中外法律網(wǎng)站的實證分析和比較分析，總結了我國法律網(wǎng)站的發(fā)展問題，并在法律復雜化、全球一體化、信息大爆炸的時代背景下，基于現(xiàn)代法治理念和現(xiàn)代信息管理技術，從理論上探討了網(wǎng)站法律信息在網(wǎng)絡公開有效性的標準，明確了我國法律網(wǎng)站或者法律信息領域統(tǒng)一的、規(guī)范的評價標準，探討了我國法律網(wǎng)站改進方向和改進途徑，指出了如何通過法律機制進一步提高中國法律網(wǎng)站法律信息公開的有效性，即如何通過法律促進政府法律網(wǎng)站對基礎法律信息網(wǎng)上公開的有效性和如何通過法律促進商業(yè)法律網(wǎng)站對增值法律信息網(wǎng)上公開的有效性。這對于彌補我國法律網(wǎng)站建設發(fā)展差異，提升我國法律網(wǎng)站法律信息公開有效性，促進我國法律信息事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮法律網(wǎng)站在法律信息公開推動社會民主法治進程中的積極作用都有著實際的應用價值。
但本文對法律網(wǎng)站的有效性評價標準主要還在定性層面，還缺乏更細致的定量性的分析，也需要對量化標準進行深入研究，并需要帶動整個行業(yè)對此的討論和推進；在對法律網(wǎng)站的改進對策建議層面，也主要從現(xiàn)存的實際問題出發(fā)，提出了一些重要的但比較零散的法律改進建議，還需要從整個法律體系出發(fā)探討如何在整個法律體系中系統(tǒng)性地去改善法律網(wǎng)站發(fā)展的法制環(huán)境。
“公開精神發(fā)達的地區(qū)有著這樣一些特征:地方組織網(wǎng)絡密集,公民積極參與共同體事務,政治模式是平等的,人們相互信任,遵紀守法。而在公開精神不發(fā)達地區(qū),政治和社會參與采取的是垂直組織形式,互相猜疑和腐敗被視為慣例,人們極少參與公民組織,違法亂紀司空見慣。”[27]我們必須意識到，在互聯(lián)網(wǎng)時代背景下, 法律網(wǎng)站對加強政府、社會商業(yè)主體、社會公眾三者之間的法律信息管理和公開, 具有特殊的意義[28]。網(wǎng)絡科學技術能夠促進法律信息的管理，并且對普通法系還是民法系均能夠起到加強國家法律制度的積極作用[29]。因此，無論是立法機關、行政機關、司法機關還是商業(yè)法律網(wǎng)站以及廣大社會公眾，都有必要重視法律網(wǎng)站在法律信息公開方面的問題，進一步規(guī)范和促進法律網(wǎng)站的法律信息公開有效性，以推進中國社會民主法治的進程。