在地方立法過程中, 尤其是在法規草案的起草和審議階段,資料準備起著至關重要的作用, 它直接影響到法規質量的優劣,有時甚至影響到法規能不能順利地通過和得以有效的實施, 可以說, 資料準備不充分、不齊全, 就難以制定出一部好的地方性法規。
那么, 地方立法過程中一般需要準備哪些資料? 以怎樣的形式提供資料? 筆者認為：
一、地方立法過程中通常都需要從各級各類規范性文件中收集、整理八個方面的資料：
1. 立法的法律依據。
這里有兩層意思: 一是制定這部地方性法規所依據的憲法、法律和國務院行政法規的有關規定, 這些規定往往比較原則、簡單, 但作為立法的法律依據, 這部分資料絕不能沒有; 二是制定這部地方性法規必須注意不能與之相抵觸的憲法、法律和國務院行政法規的有關規定, 實際工作中, 有時由于資料準備不充分, 必要的資料沒有收集齊全, 致使有的地方性法規草案幾經審議, 直到臨近表決甚至已經表決通過后, 才發現與憲法、法律和國務院行政法規的有關規定有相抵觸的地方, 造成了工作上的被動和本可避免的損失。
2. 黨中央和同級黨委的有關文件或指示精神。
為了更好地加強黨的領導, 需要適時地把黨的方針、政策以法規的形式轉化為國家的意志, 另一方面, 還要注意使法規條文和黨的政策不相矛盾。另外, 黨和國家領導同志的有關講話, 對地方立法工作往往有著針對性很強的指導意義, 因此, 有必要準備這方面的資料。
3. 可以參照或參考的有關法律和國務院的行政法規。
我國地方性法規的特點決定了制定地方性法規的法律依據往往比較原則、簡單, 有的地方性法規的一些條款甚至尚沒有相應的法律依據, 如《地方組織法》中有關省級人大常委會的議事規則的法律規定就很原則、簡單, 但是, 在全國人大常委會制定了它的議事規則之后, 顯然這部只適用于全國人大常委會的法律中的很多規定, 省級人大常委會是可以參照或參考的。
4. 需要考慮與其相互銜接的本行政區的其它地方性法規的有關規定。
如制定省級人大常委會立法程序, 就會涉及到提出立法議案的程序要與議案處理的有關規定相吻合, 而審議法規議案的程序, 則應與議事規則中的有關規定相一致, 準備了這方面的資料, 可以避免具有同等法律效力的地方性法規之間相互矛盾, 使整個地方性法規體系更嚴密、更科學。
5. 國務院有關部委制定的與本地方性法規所要調整的法律關系相關的行政規章, 包括一些在全國范圍內執行的行業技術規范。
其中主要是那些與該地方性法規草案所擬作出的規定不相一致, 需要引起注意的地方，或者是不同部委的行政規章之間相互矛盾的條之，如制定勞動保護監察方面的地方性法規,要注意收集分析國務院勞動人事部和衛生部各自的有關規定, 制定城市建設規劃管理方面的地方性法規,不能不考慮到國務院城鄉建設部的有關行業技術規范。充分地準備了這方面的資料, 有助于使制定的地方性法規更具有可操作性。
6. 省級政府制定的行政規章的有關規定。
制定地方性法規, 有時是對行政規章的有關規定進一步予以確定, 并把它的法律效力上升到地方性法規, 有時則是對行政規章的某些規定做出修改。有了這方面的資料, 可以避免出現立法意圖之外的地方性法規和行政規章卜下不銜接的情況。
7. 外省市制定同類的地方性法規的情況。
包括兩個方面：一是有關數據的統計, 它的主要作用是便于了解全國各地制定這類地方性法規的進度和概況； 二是各地同類法規對一些共同的主要問題的不同規定或不同描述，作為借鑒, 這部分資料的作用是顯而易見的。
8. 國外相應的法律規定。
雖然國外的社會制度、基本國情與我國不相同, 但他們的一些法律規定, 尤其是一些技術性的規范和僅法技巧, 如法律條文的技術性處理、法律規范的某些周密嚴謹之處, 對我們的地方立法還是可以起到一些借鑒作用的。
二、為提高地方立法的質量,往往還需要從三個方面根據實際情況準備專題資料:
1．立法意圖的說明。
也就是立法議案提出者希望或者實際社會生活需要通過制定這部地方性法規要調整哪些法律關系, 解決什么問題。這部分資料準備得充分, 可以使起草的法規草案有的放矢, 言而有據, 在審議法規草案時, 它可以起到必要的說明作用。目前, 比較普遍的做法是把這部分資料整理成地方性法規草案的說明。例如, 1 9 8 5 年上海市人大常委會在組織起草《上海市青少年保護條例》時, 組織得力班子, 通過深入實際調查研究和整理長期積累的各類資料, 搞了一份制定這部條例需要考慮的103個問題的專門材料, 為有的放矢地起草好全國第一部青少年保護方面的地方性法規, 起到了很好的導向作用。
2. 為了實現立法意圖,
在法規草案的起草和審議過程中, 常常會發現一些需要協調解決的矛盾, 有些矛盾涉及到機構設置、部門分工、人員經費等重大問題, 必須及時地把這些問題的各種有關資料, 包括上、下、左、右不同方面的各種意見及其依據, 客現地全面地整理出來。
提供給人大代表或常委會組成人員以及有關方面, 否則, 必然影響立法工作的進度和質量, 不是使法規難以按立法計劃順利通過, 就是通過了的法規也行不通, 徒然造成地方立法工作上的混亂。
3.有關的輔助資料, 包括歷史背景資料和專業學術資料兩大方面。
歷史背景資料主要是指制定這部法規的歷史沿革及其相關的規范性文件的制定、修改的情況, 如最初是在什么歷史背景下提出制定這部地方性法規或相關的規范性文件的? 最早的草案是怎樣的? 某些主要條款是怎樣發展的? 又如對法規草案曾經有過些什么意見, 對這些意見義有些什么解釋或考慮? 等等, 準備歷史背景資料, 可以使人對制定、修訂這個地方性法規有個歷史的了解。專業學術資料包括對于法規中某些重要的或者比較特殊的基本概念的權威性解釋, 某些必要的基本數據, 對-些有爭議的條文草案的備選方案, 學術界的有關的意見和建議, 有時還要準備一些有關的可行性典型調查報告或社會民意測驗的結果分析等等。如在制定關于呆傻人婚育問題這類專業性很強的法規的過程中, 就需要準備對于呆傻人概念的科學定義、可能造成智殘的遺傳病的類型及其遺傳性問題的科學分析數據, 醫學界、生物學界、法學界等有關方面專家學者對制定這部法規的意見建議等資料。越是高水平的地方立法工作, 越是需要齊全準確的輔助資料。目前, 大多數省級人大常委會制定地方性法規, 一般都采取二次會議審議的辦法, 而往往在第二次會議進行審議的時候, 由于忽視了繼續使用第一次會議審議時曾已提供過的輔助資料, 從而導致在有些只要一翻資料就明白的問題上浪費了不少時間和精力, 這是一個值得引起注意并應該加以改進的間題。它不僅說明善于使用資料的重要性, 而且更說明了準備輔助資料的必要性。
三、擴大資料的收集渠道, 提高資料的信息密度, 優化資料的內在質量, 規范資料的提供形式,改善地方立法過程中的資料準備。
地方立法過程的立法準備依賴于年長月久的廣泛積累, 它需要從事這項工作的人真正懂得資料工作的重要性, 掌握收集、分析、整理資料的基本技能, 熟悉法律法規和立法程序, 善于科學地進行資料工作。不過, 只靠立法機關專職資料部門工作人員。“ 閉門造車” 是不夠的, 由某一法規的具體經辦人員獨立完成也是困難的, 必須通過專職資料部門工作人員與具體經辦人員相互配合的辦法, 依靠各方面的力量, 擴大資料的收集渠道, 提高資料的信息含量, 優化資料的內在質量, 包括資料的新鮮度和準確度。如通過省級人大各專門委員會的工作人員收集專業資料; 通過立法機關加強與政府部門、司法機關和新聞界、學術界等方面的經常聯系, 把握新情況, 了解新動態; 通過取經學習, 博采他山之石等等, 都是行之有效的辦法。當然, 利用電腦等現代化的技術手段來儲存、分析、處理資料, 更是應該引起重視的。
規范資料的提供形式, 有助于地方立法工作的規范化, 也有助于資料的定向積累。資料的提供形式, 應該以資料的使用方便為基本原則。目前在地方立法過程中常見的提供資料的形式有三種:
第一種是橫向表格化對照。
就是把法規草案條文和它的法律依據, 以及其它有關的說明, 采取列表格逐條橫向對照的形式, 使讀者一目了然。在制定《上海市社會治安防范責任條例》的過程中, 上海市人大法制委員會采取按草案條文之順序, 逐條列出每條條文和它所依據的法律條文或有關文件規定, 加以對照, 使在初審該草案時提出的一些問題不答自明, 收到了事半功倍的效果。從實踐結果來看, 如果再逐條加上起草意圖說明、有關案例(即需要由法規條文規范來調整法律關系的典型案例)、某些條文的備選方案等, 這種形式的資料就更加全面適用了。
第二種是縱向系列化分層次羅列。
就是按法律依據( 其中又根據法律效力的大小按憲法- 法律- 國務院行政法規依次排列 ) -有關文件和領導同志的有關論述- 可供參照、參考的法律、法規一需要考慮與其相互銜接的本行政區的其它地方性法規的有關規定- 國務院部委和本行政區省級人民政府制定的有關行政規章--外省市相應的地方性法規- 外國相應的法律規定的順序, 把有關資料縱向逐層整理在一起。根據資料的占有情況和實際需要, 可以有所詳略, 不一定每個層次都要湊全，如有的地方性法規就不一定有，也不一定需要外國相應的法律規定。這種形式的資料可以是對應于整部法規草案,也可以只圍繞于這部法規中的幾個主要問題或某些條文。
第三種形式是單一(或若干) 主題的綜合性資料。
前文所述專題性資料, 一般都采用這種形式, 即圍繞著在法規草案起草或審議過程中發現的背景情況比較復雜, 不同意見比較集中的一個或者若干個突出問題, 把比較客觀的歷史背景資料和準確的專業學術資料、各種不同意見及其依據、法律、法規、政策的有關規定、可供選擇的若干方案及其利弊分析等等有關資料有條理地綜合在一起。這是一種針對性強、信息量大的高密度資料, 準備得好, 在實際立法過程中可以幫助說明情況, 對選定最佳方案起到有力的參謀助手作用。上海市人大常委會在制定《上海市鄉人民政府工作暫行條例》的過程中, 對于條例, 究竟是把鄉政府各位助理的職責是規定得具體詳細些好還是原則簡單些好, 存在著兩種截然相反的意見, 為此, 專門整理了綜合性的專題資料, 把兩種不同意見及其依據、根據這兩種不同意見擬出的兩種條文草案及其利弊分析都及時地提供給常委會組成人員參考, 收到了好的效果。
綜合性資料有時可以是備而不一定用, 尤其是前文所述輔助資料, 不一定要全面印發給各個方面, 只要在需要的時候拿得出來就行了。應該認識到, 綜合性資料雖然準備起來工作難度很大, 但它卻是地方立法過程中資料準備的一個十分重要的組成部分。
四、 地方立法過程中的資料準備要做到有的放失, 不僅要全面地提供立法過程中通常所需要的一般資料, 還要爭取做到能提前發現立法過程中可能會新出現的特殊的資料需求, 并且及時地進行準備, 以提高立法工作的效率。
地方立法過程中的資料準備, 不能僅僅是簡單的陳列式備查, 滿足于“ 隨叫隨到” 式的被動服務, 從事地方立法過程中的資料準備的工作人員, 特別是專職資料部門的工作人員, 應經常性地與其它各有關部門共同參與地方立法工作, 隨時保持互通信息, 及時從全局的高度了解立法工作的進程, 包括了解立法計劃、立法意圖、草案起草進度、草案審議過程中出的新問題等各方面的情況,做到收集資料有方向, 整理資料有計劃, 提供資料有目的, 有的放矢地進行資料準備, 為做好地方立法工作當好參謀助手。