1．問題的提出
改革開放以來, 我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和人們的生活水平提高很快, 但隨之也出現(xiàn)了越來越大的地區(qū)差別和部門差別, 與此相應(yīng)的各種社會關(guān)系也因此發(fā)生了巨大變化。這就要求適合各地區(qū)各部門特色需要的法規(guī)制度積極跟上。為此, 《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》) 及其相關(guān)的法律規(guī)章都做了相應(yīng)的調(diào)整和規(guī)定, 積極賦予地方和部門相應(yīng)的立法權(quán)利。《憲法》第5條第3款規(guī)定: “一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”[ 1]。簡言之, 地方性法規(guī)在不違背《憲法》的前提下, 有一定的靈活性和自主性。自2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》 (以下簡稱《立法法》) 第63條規(guī)定: 省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要, 在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下, 可以制定地方性法規(guī)。除本法第八條規(guī)定的事項外, 其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的, 省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要, 可以先制定地方性法規(guī)[ 2]。
從實踐來看, 我國地方立法在取得了可喜成績的同時, 也存在許多問題, 歸結(jié)起來: 經(jīng)驗性過重, 即直接將相關(guān)政府職能部門的政策性文件變成法律條款。全局性不夠, 導(dǎo)致執(zhí)行的效果不理想。? 缺乏特色或特色性不強。現(xiàn)行地方立法的內(nèi)容過多限制在上位法的既有內(nèi)容范圍內(nèi), 地方立法的創(chuàng)制性、先行性和實驗性的功能還沒有得到充分發(fā)揮，主動性不夠。現(xiàn)行地方立法多由相關(guān)部門請求進(jìn)行立法, 市人大及其常委會或市政府有計劃主動立法的較少, 從而導(dǎo)致部門利益法定化，可操作性弱。有些法規(guī)條款規(guī)定得過于原則、籠統(tǒng), 對執(zhí)法部門及其職責(zé)范圍的表述含混不清, 尤其是涉及幾個執(zhí)法部門處理的現(xiàn)象; 有些處罰條款規(guī)定的處罰幅度過大, 導(dǎo)致部門的自由裁量權(quán)過大。在執(zhí)行中還需要靠部門規(guī)范性文件和相關(guān)會議來推動, 導(dǎo)致部門規(guī)范性文件成為工作中的主要執(zhí)行依據(jù)[ 3] 。產(chǎn)生以上問題的原因是多方面的, 但地方立法信息不對稱是主要原因，自上而下的立法過程不完備引起的信息失真。一些地方立法主體沒有真正落實上位法的全部精神, 并結(jié)合本地區(qū)實際, 制定切實可行的實行細(xì)則, 而只是簡單地制定幾條執(zhí)行意見, 應(yīng)付了事, 致使由上而下的立法信息在基層基本處于失真狀態(tài)。在實際操作中, 一些地方法規(guī)因照抄上位法條款而引起的“多頭”執(zhí)法( “有油水”的事項)、無人執(zhí)法( “費力不討好”的事項)等現(xiàn)象累累發(fā)生。 自下而上的立法渠道不暢導(dǎo)致的信息殘缺。一些地方立法主體不愿身體力行地深入實際調(diào)查研究獲取第一手信息, 將本區(qū)域改革開放中涌現(xiàn)出來的關(guān)系廣大人民群眾切身利益的好政策、好措施上升為地方法規(guī), 使其法制化, 而是圖省事,將本該自己立法的事項委托下級部門去完成。比如, 本該由地方人大立法的, 卻委托地方政府去做; 而本該由政府法制部門起草的, 卻交給了具體執(zhí)行部門去代勞。這樣一來, 由于具體執(zhí)行部門只是片面地站在自己的立場上, 把對本部門有利的立法信息上升為地方法規(guī), 扭曲了立法路徑, 使立法信息殘缺不全, 為公共權(quán)利部門化、部門權(quán)利利益化、部門利益法制化提供了溫床。立法環(huán)節(jié)的溝通路徑斷裂難以實現(xiàn)信息共享。立法的過程一般要經(jīng)過立項、調(diào)研、起草、審批、執(zhí)行、評估到新的立法調(diào)研等環(huán)節(jié), 并形成封閉循環(huán), 以保證整個立法過程的信息共享。目前, 地方立法更多地把主要精力集中在立項、起草和審批環(huán)節(jié), 在調(diào)研環(huán)節(jié)是比較隨意的, 在評估環(huán)節(jié)則更多是缺失的, 因此, 這種立法環(huán)節(jié)溝通的路徑斷裂引起的信息共享失敗, 直接導(dǎo)致了地方立法的信息不完全和不對稱。解決地方立法信息不對稱問題, 進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量, 需要做的工作很多, 但筆者認(rèn)為, 關(guān)鍵在于增強地方立法的透明度, 包括地方立法內(nèi)容的透明、立法過程的透明和立法結(jié)果的透明。
2．地方立法必須履行WTO透明度承諾
透明度一詞源于英文單詞” transparency”, 意指”公開, 透明, 沒有詭計和企圖隱瞞有害信息”。在一般的意義上, 透明度的內(nèi)容包括三個方面: 規(guī)則制定的透明、程序或過程的透明、結(jié)果的透明。目前, 透明度義務(wù)已被納入多個WTO 多邊貿(mào)易協(xié)定中, 成為貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)中普遍實行的一項基本原則。
在中國加入WTO的《工作組報告》和《中國議定書》中, 中國履行WTO透明度原則的具體承諾包括以下三個方面: 中國應(yīng)當(dāng)公布所有與貿(mào)易有關(guān)的法律文件和行政措施, 并依請求要向其他的WTO 成員方提供這些文本。除非在特殊情況下, 法規(guī)的公布和提供都必須在其實施之前的合理時間內(nèi)進(jìn)行。 中國應(yīng)設(shè)立一個定期出版的官方公報( an o fficial journal) 公布所有與貿(mào)易有關(guān)的法律、法規(guī)以及其它措施, 公布行為應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)實施之前的合理時間內(nèi)進(jìn)行, 以便相關(guān)的當(dāng)事人發(fā)表評議。 中國應(yīng)當(dāng)建立或指定“咨詢點” ( an enqu iry po int), 使個人、企業(yè)和其他成員方能夠獲取這些與貿(mào)易有關(guān)的法律文件和行政措施的所有信息, 這些信息一般應(yīng)當(dāng)在提出申請后30 天內(nèi)提供, 但在特殊情況下, 答復(fù)應(yīng)當(dāng)在收到申請后的45天內(nèi)作出[ 4]。另外, WTO協(xié)議還要求成員方應(yīng)當(dāng)經(jīng)常地將政策、法規(guī)和具體措施的改變情況向WTO 進(jìn)行“通知” ( notification)。WTO通過其貿(mào)易政策審議機制監(jiān)督各成員方政策和法規(guī)透明度的落實[ 5]。
可見, 我國實行透明度的范圍是與貿(mào)易有關(guān)的一切政府措施以及所有的法律、法規(guī)、規(guī)章、法令、指令、行政指導(dǎo)、政策和其他措施。這個范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了我國憲法規(guī)定的法律、行政法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范形式與直接涉及對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的內(nèi)容。在地方立法領(lǐng)域,透明度原則要求各個地方的法律法規(guī)、政策等市場規(guī)則要明確、公開透明, 不能暗箱操作; 并運用相應(yīng)程序和技術(shù)來確保立法目標(biāo)與內(nèi)容、立法過程和立法結(jié)果的公正、透明、可預(yù)見和可操作。
3．以信息公開增強我國地方立法透明度
信息公開是解決地方立法信息不對稱、提升立法質(zhì)量的重要手段, 是克服地方立法混沌狀態(tài)、增強立法透明度的重要途徑。
前述的關(guān)于地方立法信息不對稱的種種問題, 其本質(zhì)上是當(dāng)前我國地方立法處于混沌狀態(tài)的表現(xiàn)。那么, 何為混沌狀態(tài)呢? 用哲學(xué)家康德的話來說, 就是“多種多樣性”的復(fù)合, 亦即復(fù)雜性的混合[ 6] 。在數(shù)學(xué)上稱之為非線性狀態(tài), 即蘊涵著確定性與隨機性、穩(wěn)定性與不穩(wěn)定性、有序與無序等多重辯證關(guān)系。1961年, 氣象學(xué)家洛倫茲在進(jìn)行數(shù)值天氣預(yù)報時, 意外發(fā)現(xiàn)從兩個誤差為千分之一數(shù)量級的初始值開始, 計算出來的天氣模式差別越來越大, 最終變得毫無相似之處[ 7]。這一意外發(fā)現(xiàn), 播下了混沌理論誕生的種子。信息資源的組織本質(zhì)上是非線性的, 其實質(zhì)是各信息要素之間相互影響、相互制約和相互依存的一類非線性反饋的系統(tǒng)性組織。混沌是信息資源管理的一種本質(zhì)行為, 將混沌理論應(yīng)用于信息資源研究正在成為一個新的趨。[ 8]
從混沌理論的視角看, 地方立法過程實質(zhì)上是公共信息資源的管理過程[ 9]。地方立法就是信息資源管理的計量與采集、組織與提煉、分析與預(yù)測、傳遞與檢索等一系列行為構(gòu)成的公共信息生態(tài)系統(tǒng), 其任務(wù)就是治理地方立法信息源混沌狀態(tài)和人們對地方立法認(rèn)知活動的混沌狀態(tài)。如圖1所示:
設(shè)立專門的地方立法信息公開平臺, 通過三條信息鏈實現(xiàn)地方立法信息公開, 就是實現(xiàn)這兩種混沌狀態(tài)透明互通的橋梁和紐帶。地方立法信息公開平臺主要履行地方立法信息的收集整理、公告宣傳、咨詢論證和監(jiān)督執(zhí)行等職責(zé)。人大等官方網(wǎng)站、報紙雜志廣播電視等新聞媒體、宣傳廣告張貼載體以及定期不定期組織的宣講團(tuán)、宣傳隊、咨詢點、服務(wù)臺等都可以成為地方立法信息公開平臺的有機組成。
立項信息鏈?zhǔn)堑胤搅⒎ㄐ畔⒐_的第一環(huán), 包括信息公開平臺發(fā)現(xiàn)和整理的信息上報, 申請立法機關(guān)立項, 立法機關(guān)組織開展立項前調(diào)研、聽證或辯論, 進(jìn)行立項公示、不立項信息回饋等環(huán)節(jié)。它著重把握好地方立法的立項信息公開關(guān), 確保立項的正確性。
起草信息鏈?zhǔn)堑胤搅⒎ㄐ畔⒐_第二環(huán), 主要由立項評估和起草論證, 招標(biāo)起草或委托起草, 草案評估咨詢、調(diào)研、聽證、辯論, 草案公示廣泛征求意見等環(huán)節(jié)構(gòu)成。起草信息鏈重點處理好地方立法起草工作的科學(xué)和合理, 確保法規(guī)草案突出地方特色的適用性。
審批信息鏈?zhǔn)堑胤搅⒎ㄐ畔⒐_的第三環(huán), 重點把握好地方立法的科學(xué)性和可執(zhí)行性。對審批通過的地方法規(guī)要在規(guī)定時間內(nèi)公開并通過組織宣講、普法教育等多種手段讓廣大群眾知曉, 自覺接受群眾監(jiān)督;對審批未通過的地方法規(guī), 要分別不同情況, 及時提請草案修改或草案廢止。
上述“三環(huán)一臺”路徑從立項公開到起草公開, 再到審批公開, 環(huán)環(huán)緊扣, 旨在實現(xiàn)地方立法信息全方位多層面的公開透明, 避免暗箱操作帶來的利益尋租, 提高地方立法質(zhì)量。
4．建立完善四大機制推進(jìn)我國地方立法信息公開
根據(jù)目前我國地方立法的客觀情況, 要提升地方立法的質(zhì)量和水平, 光有上述地方立法信息公開路徑是不夠的, 還需要利用以下四大機制加以推進(jìn)。
4. 1 在立法中完善公正透明的“草根”機制
立法信息公開是確保民主立法的應(yīng)有之義。立法信息公開體現(xiàn)了立法程序的公正。在立法中完善公正透明的/草根0機制, 讓廣大來自基層和一線的民眾參與地方立法的全過程, 發(fā)揮“草根”的作用, 保障公民行使立法權(quán)利的渠道暢通無阻是立法信息公開的目標(biāo)和體現(xiàn)。具體地說:
4. 1. 1 立法過程公開
包括: a.公開立法規(guī)劃和立法計劃, 起草立法規(guī)劃和立法計劃必須選擇社會需要最迫切、與人民群眾的生產(chǎn)生活最密切相關(guān)的立法項目,優(yōu)先安排, 并將最后形成的立法規(guī)劃和立法計劃向社會公開; b. 公開法規(guī)草案的起草, 允許公民、利害關(guān)系人和有關(guān)社會團(tuán)體以適當(dāng)方式發(fā)表意見, 以便及早地更廣泛地匯集民意, 并將最后形成的法規(guī)草案向社會公示; c.公開法規(guī)草案的審議, 立法機關(guān)審議法規(guī)草案的情況允許媒體公開報道, 還可以適當(dāng)?shù)剡x擇一些社會公眾普遍關(guān)心的法規(guī), 安排電視或者網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行直播,通過新聞媒體的深度報道, 讓社會公眾全方位深入了解法規(guī)草案審議情況。
4. 1. 2 建立立法主要制度設(shè)計的全民討論和聽證
利用新聞媒體引導(dǎo)社會輿論的作用, 通過報紙、電視網(wǎng)絡(luò)等媒體, 將地方立法中涉及的主要問題及背景資料公之于眾, 召開聽證會、通氣會, 讓全民參與討論和聽證, 讓各種意見和利益訴求得以充分表達(dá)。
4. 1. 3 建立立法建議回應(yīng)平臺 充分尊重公民意見,
加強立法溝通, 搭建信息交流平臺, 通過各種渠道如公布立法聽證報告、法規(guī)草案審議結(jié)果報告等, 及時向社會反饋人民群眾的意見, 營造公民主動參與的良好氛圍, 調(diào)動公民參與立法的積極性, 形成公民和立法機關(guān)的良性互動平臺。甘肅省人大常委會建立地方立法聯(lián)系點就是成功的范例[ 10] 。
4. 2 在立法中引入公平競爭的市場機制
在地方立法中引進(jìn)公平競爭的市場機制, 可以集中民智參與立法, 使地方立法信息公開在起跑線上就擁有足夠的智力支持。具體可以引進(jìn)” 專家立法”和”招標(biāo)立法”兩種機制。引進(jìn)”專家立法”機制, 將具有專業(yè)素養(yǎng)、立場中立的專家學(xué)者、律師等職業(yè)群體推向立法前臺, 一方面可以更多地發(fā)揮科研院所、社會中介組織和專家學(xué)者”地位中立, 比較超脫”的優(yōu)勢, 克服立法機關(guān)力量上的不足; 另一方面可以擺脫不當(dāng)?shù)睦娓蓴_, 對于消除”部門利益法制化”等弊端, 提高立法質(zhì)量和效率大有裨益。比如, 重慶市人大常委會、浙江省人大常委會等在地方立法工作中建立地方立法咨詢專家制度、河南省律師參與地方立法等都取得了很好的實效。另外, 建立法規(guī)草案委托起草的”招標(biāo)立法”機制也是實現(xiàn)地方立法信息公開, 促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的有益探索。即: 每年可以從立法計劃中拿出一定比例的項目, 以研究課題的形式面向社會公開招標(biāo), 讓有條件的單位和個人參與競爭投標(biāo), 然后擇優(yōu)定標(biāo), 由招標(biāo)方提供資金支持, 中標(biāo)方承擔(dān)立法前期調(diào)研和法規(guī)草案的起草任務(wù)。
4. 3 進(jìn)一步強化立法前調(diào)研的”偵察”機制
實踐證明, 深入實際, 深入群眾, 開展廣泛的立法前調(diào)研是實現(xiàn)地方立法信息公開必不可少的重要形式。因此, 地方立法工作要重心下移、關(guān)口前置, 注重實際, 深入基層, 深入群眾, 拓寬聽取意見的渠道。廣泛開展實地”偵察”、推進(jìn)地方立法的立項信息公開,可以通過發(fā)揮”三支隊伍”的優(yōu)勢來完成。要發(fā)揮人大代表的”民察民訪”優(yōu)勢, 人大代表都是根據(jù)一定的結(jié)構(gòu)比例選舉出來的, 具有較為廣泛的代表性。地方各級人大常委會有關(guān)委員會可以在各個層面、各個方面有針對性地選擇一些人大代表, 直接將立法調(diào)研的內(nèi)容、要求等信息下達(dá)給他們, 讓其深入開展調(diào)查研究, 收集和反饋相關(guān)信息。 要充分發(fā)揮立法咨詢專家的學(xué)術(shù)調(diào)研優(yōu)勢, 通過邀請有關(guān)專家、學(xué)者和富有實踐經(jīng)驗的法律工作者參加調(diào)研活動, 請他們對法規(guī)起草過程進(jìn)行全面系統(tǒng)的診斷, 力求使地方立法體現(xiàn)科學(xué)性、全面性的要求。 發(fā)揮專職立法工作者之間的專門考察優(yōu)勢, 積極組織立法考察, 通過”走出去、請進(jìn)來”開闊眼界, 收集資料, 學(xué)習(xí)借鑒好的經(jīng)驗和做法, 開拓立法視野, 擴展思路, 使地方立法工作少走或不走彎路, 既統(tǒng)籌全局, 又體現(xiàn)地方特色。
4. 4 建立完善立法后的”跟蹤”機制
以立法后續(xù)評估的”跟蹤”機制推進(jìn)地方立法公開、提升立法質(zhì)量主要通過三項制度來落實: a. 立法評估制度, 建立立法評估機制, 通過執(zhí)法實踐和后續(xù)的監(jiān)督、評估, 適時公開地方立法的質(zhì)量和效果, 實現(xiàn)地方立法工作的科學(xué)化、規(guī)范化, 制度化, 有利于不斷提升立法質(zhì)量。B.法規(guī)解釋制度, 在保持原法規(guī)條文不變的情況下, 通過闡釋法規(guī)條文的含義, 擴大或延長法規(guī)條文的適用范圍是一種經(jīng)濟(jì)節(jié)約、簡便快捷的立法形式, 也是地方立法公開接受監(jiān)督和考驗、幫助公眾理解法律的必要措施。建立法規(guī)解釋制度, 對已有的法規(guī)需要進(jìn)一步明確具體的含義以及法規(guī)制定后出現(xiàn)新的情況需要明確法規(guī)適用依據(jù)的, 都可以提請立法機關(guān)做出解釋。 C.定期清理制度, 這是通過”立法回頭看”公開立法質(zhì)量的重要形式。隨著社會的發(fā)展變化和國家法律體系的逐步完善, 地方性法規(guī)的權(quán)威性和實效性越來越受到更多的關(guān)注。通過對現(xiàn)行地方法規(guī)進(jìn)行定期清理, 及時修改或廢止那些不合時宜的、違反市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的、與上位法相抵觸的地方法規(guī)或其有關(guān)條文, 以保持地方法規(guī)的權(quán)威性和時代活力。因此,必須把定期清理、及時修改和廢止地方法規(guī)與制定新法規(guī)工作擺在同等重要的位置, 及時研究社會變化, 清理無用或過失的信息, 以進(jìn)一步完善地方立法信息公開、促進(jìn)科學(xué)立法。
通過以上四大機制的建立和完善, 地方立法信息公開的各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)緊扣, 形成信息傳遞與反饋的暢通回路, 以此全面提升地方立法的質(zhì)量和水平, 實現(xiàn)地方立法的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。