一、政府立法網(wǎng)上征求意見(jiàn)工作開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)背景
隨著我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程的推進(jìn)，國(guó)務(wù)院每年都要制定幾十件行政法規(guī)。關(guān)于立法，于2002 年1 月1 日開(kāi)始實(shí)施的《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定：“起草行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。”“重要的行政法規(guī)送審稿，經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院同意，向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)。”2004 年3 月22 日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》進(jìn)一步明確要求：“改進(jìn)政府立法工作方法，擴(kuò)大政府立法工作的公眾參與程度”。
我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要階段，隨著社會(huì)利益主體的多元化，社會(huì)利益急劇分化。利益的差異導(dǎo)致人們迫切要求參與制定利益分配規(guī)則，最大程度地保護(hù)和滿足自己的利益需求。因此，公眾參與政府立法以充分表達(dá)利益訴求的要求越來(lái)越強(qiáng)烈。
網(wǎng)絡(luò)接入的開(kāi)放性和參與的低成本性，促使其成為公眾表達(dá)意見(jiàn)的最佳渠道。2008 年1 月17 日中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）在京發(fā)布的《第21 次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》的數(shù)據(jù)表明，截止2007 年12 月31 日，我國(guó)網(wǎng)民總?cè)藬?shù)已達(dá)2.1 億人，中國(guó)網(wǎng)民數(shù)量?jī)H以500 萬(wàn)人之差次于美國(guó)，居世界第二。CNNIC 預(yù)計(jì)，在2 0 0 8 年初中國(guó)將成為全球網(wǎng)民規(guī)模最大的國(guó)家。這說(shuō)明，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)逐步成為人們表達(dá)意見(jiàn)和獲取信息的重要渠道。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)征求公眾立法意見(jiàn)已經(jīng)成為政府法制工作的重要內(nèi)容。
國(guó)務(wù)院除了涉及國(guó)家秘密、國(guó)家安全的文件外，原則上都要在官方網(wǎng)站上公布草案，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。由于公眾意見(jiàn)數(shù)量較大，需要花費(fèi)大量的人力進(jìn)行整理、分析，對(duì)社會(huì)公眾意見(jiàn)的處理能力和效率直接關(guān)系到行政立法草案公開(kāi)征集意見(jiàn)工作的可行性和質(zhì)量。因此，開(kāi)發(fā)一套行政立法草案意見(jiàn)征集管理信息系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“系統(tǒng)”），充分利用信息技術(shù)來(lái)提高行政立法草案公開(kāi)征集意見(jiàn)的效率和質(zhì)量，就顯得非常必要。
二、行政立法草案意見(jiàn)征集工作的特點(diǎn)
具體來(lái)說(shuō)，行政立法草案意見(jiàn)征集工作具有以下四個(gè)特點(diǎn)：
⑴需要征求意見(jiàn)的行政立法草案數(shù)量多。國(guó)務(wù)院法制辦每年需要征求意見(jiàn)的草案數(shù)量就達(dá)四五十件，完全依靠傳統(tǒng)方式收集公眾意見(jiàn)，難以滿足行政立法草案意見(jiàn)征集工作的需要。應(yīng)用信息技術(shù)手段征求公眾立法意見(jiàn)成為提高立法效率和質(zhì)量的有效方式之一。
⑵行政立法草案征求意見(jiàn)的范圍廣。國(guó)務(wù)院征求意見(jiàn)的對(duì)象既有國(guó)內(nèi)的機(jī)構(gòu)、組織和公民，也包括國(guó)外的相關(guān)利益群體，具體包括：國(guó)務(wù)院各部委、地方政府法制機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體組織機(jī)構(gòu)和公民，以及國(guó)外的團(tuán)體組織機(jī)構(gòu)和公民五大類。
⑶行政立法草案條文大多涉及公眾的實(shí)際利益，其內(nèi)容往往成為公眾關(guān)心的焦點(diǎn)。因而，公眾針對(duì)這些條文提出的意見(jiàn)也相對(duì)較為集中。
⑷對(duì)意見(jiàn)整理分析的要求高。為了在立法時(shí)能充分考慮各方面的意見(jiàn)，平衡社會(huì)不同利益主體之間的利益關(guān)系，保證行政法規(guī)制定的科學(xué)性和合理性，要求對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行及時(shí)、有效的統(tǒng)計(jì)和分析，力求從廣度和深度上充分挖掘意見(jiàn)中所包含的各類信息。
三、系統(tǒng)建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)及其設(shè)計(jì)重點(diǎn)
充分利用計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，根據(jù)行政立法草案意見(jiàn)征集工作流程，建立一個(gè)科學(xué)、有效、便捷的行政立法草案意見(jiàn)收集、處理和反饋平臺(tái)，在政府立法工作人員和社會(huì)公眾之間架起一座信息橋梁是系統(tǒng)建設(shè)的主要目標(biāo)。系統(tǒng)建設(shè)的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)對(duì)行政立法草案網(wǎng)上征求意見(jiàn)的收集、存儲(chǔ)和管理，其服務(wù)對(duì)象有2 個(gè)方面：一是為社會(huì)公眾服務(wù)，為大家發(fā)表意見(jiàn)提供一個(gè)方便、快捷、有效的途徑和方式；二是為政府立法機(jī)構(gòu)和立法工作人員服務(wù)，方便立法工作人員收集、處理公眾意見(jiàn)，從而提高工作效率和立法質(zhì)量，有利于立法工作人員準(zhǔn)確收集公眾意見(jiàn)，科學(xué)分析公眾訴求。
針對(duì)行政立法草案意見(jiàn)征集工作的特點(diǎn)，系統(tǒng)設(shè)計(jì)要著重考慮以下五個(gè)方面：
⑴ 提供多種提交意見(jiàn)的方式。既可以對(duì)草案全文發(fā)表意見(jiàn)，也可以對(duì)草案中的某個(gè)章節(jié)發(fā)表意見(jiàn)，還可以針對(duì)具體某一項(xiàng)條款發(fā)表意見(jiàn)，使網(wǎng)民提交的意見(jiàn)更具針對(duì)性和較強(qiáng)的可操作性。
⑵ 提供導(dǎo)向性問(wèn)題定制功能。針對(duì)草案條文中那些較明確、可量化的內(nèi)容增設(shè)一些導(dǎo)向性問(wèn)題，以使征求的意見(jiàn)更為集中，便于分類管理。
⑶ 提供法律法規(guī)信息檢索功能。該功能的實(shí)現(xiàn)，可以使網(wǎng)民在提交意見(jiàn)時(shí)，能夠方便、快捷、準(zhǔn)確地獲取相關(guān)法律法規(guī)信息；同時(shí)提供了法律知識(shí)宣傳和學(xué)習(xí)的平臺(tái)，極大地促進(jìn)了法律知識(shí)在全社會(huì)的普及和推廣。
⑷ 提供公眾意見(jiàn)的統(tǒng)計(jì)分析功能。不同行政法規(guī)涉及的利益主體不同，因此有必要對(duì)提交意見(jiàn)者的相關(guān)信息進(jìn)行分析，科學(xué)評(píng)價(jià)網(wǎng)民提交意見(jiàn)的參考價(jià)值。系統(tǒng)既能對(duì)意見(jiàn)內(nèi)容和來(lái)源進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，也可以對(duì)草案整體意見(jiàn)和章節(jié)條款意見(jiàn)進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)。
⑸ 提供對(duì)信息的安全管理功能。一是要保證網(wǎng)民在網(wǎng)上提交的意見(jiàn)不會(huì)被他人所修改；二是要保證網(wǎng)民的個(gè)人信息不會(huì)被盜取和泄露；三是系統(tǒng)對(duì)不健康信息要能夠進(jìn)行有效處理，從而保證信息的完整、準(zhǔn)確、安全和有效。
四、系統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程和功能結(jié)構(gòu)
行政立法草案網(wǎng)上征求社會(huì)公眾意見(jiàn)的業(yè)務(wù)工作流程主要?jiǎng)澐譃槿齻�(gè)階段：第一，發(fā)布草案信息。立法工作人員要進(jìn)行征求意見(jiàn)前的準(zhǔn)備工作，即在整理規(guī)范草案全文的格式，準(zhǔn)備好草案說(shuō)明等立法依據(jù)和相關(guān)參考資料后，將其上傳到系統(tǒng)中。第二，征集公眾意見(jiàn)。網(wǎng)民在登錄系統(tǒng)后，在線發(fā)表自己的意見(jiàn)。第三，公眾意見(jiàn)的整理分析。立法工作人員根據(jù)工作的實(shí)際需要，對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行查詢、統(tǒng)計(jì)、分析與匯總，選出其中有價(jià)值的意見(jiàn)內(nèi)容作為立法決策參考的依據(jù)。
系統(tǒng)主要實(shí)現(xiàn)以下三方面功能：
⑴立法草案發(fā)布。主要完成草案網(wǎng)上發(fā)布和在線征集意見(jiàn)前的準(zhǔn)備工作。具體功能是：實(shí)現(xiàn)對(duì)草案全文和相關(guān)資料的上載；草案征集狀態(tài)和征集起止時(shí)間的設(shè)定；對(duì)意見(jiàn)提交人信息填寫項(xiàng)的設(shè)置；針對(duì)某一條文設(shè)置問(wèn)題項(xiàng)，裝配導(dǎo)向性問(wèn)題。同時(shí)，還可以實(shí)現(xiàn)對(duì)草案全文按章、節(jié)、條進(jìn)行自動(dòng)拆分，顯示生成的目錄。
⑵立法意見(jiàn)征集。主要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)民對(duì)在線征集的草案進(jìn)行網(wǎng)上提交意見(jiàn)的過(guò)程。具體功能是：實(shí)現(xiàn)新網(wǎng)民的注冊(cè)和網(wǎng)民對(duì)注冊(cè)信息的修改；網(wǎng)民對(duì)征求意見(jiàn)草案的選擇和相關(guān)個(gè)人信息的填寫；查看和下載草案全文和相關(guān)資料；針對(duì)整部草案或分章節(jié)條款提交意見(jiàn)（可分為無(wú)意見(jiàn)、反對(duì)和修改三類）。網(wǎng)民如果不填寫意見(jiàn)，就表示無(wú)意見(jiàn)；如果選擇反對(duì)，則必須填寫詳細(xì)意見(jiàn)；如果選擇修改，在該條文裝配有導(dǎo)向性問(wèn)題的情況下，則將出現(xiàn)問(wèn)題項(xiàng)，網(wǎng)民需要對(duì)每一個(gè)問(wèn)題項(xiàng)填寫詳細(xì)意見(jiàn)。
⑶意見(jiàn)統(tǒng)計(jì)分析。主要完成對(duì)征集的意見(jiàn)的查詢、分類統(tǒng)計(jì)和分析工作。具體功能是：實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)效意見(jiàn)的過(guò)濾；根據(jù)檢索條件實(shí)現(xiàn)對(duì)意見(jiàn)數(shù)量、意見(jiàn)詳細(xì)內(nèi)容、意見(jiàn)來(lái)源、意見(jiàn)的具體提交者等信息的查詢；對(duì)整部草案和章節(jié)的意見(jiàn)按無(wú)意見(jiàn)、反對(duì)和修改進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)；對(duì)條文的意見(jiàn)則可實(shí)現(xiàn)二維組合統(tǒng)計(jì)分析，即在按無(wú)意見(jiàn)、反對(duì)、修改及各問(wèn)題項(xiàng)進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)的同時(shí)，也按意見(jiàn)提交者填寫的信息項(xiàng)進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)；可自由選擇統(tǒng)計(jì)結(jié)果的輸出方式，既可顯示為數(shù)字，也可表現(xiàn)為圖形，詳細(xì)內(nèi)容還可看文字部分；可選擇按全文或章節(jié)條款輸出詳細(xì)意見(jiàn)，并將這些意見(jiàn)匯總生成報(bào)表導(dǎo)出到Word 中供查看、下載和打印。
五、系統(tǒng)應(yīng)用效果和應(yīng)用優(yōu)勢(shì)
經(jīng)過(guò)一年半的問(wèn)題研究、軟件開(kāi)發(fā)和試點(diǎn)，系統(tǒng)達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。從2007 年下半年，先后有13 部草案通過(guò)該系統(tǒng)向社會(huì)征集意見(jiàn)，共有12000 多人次參與，提出了45000 多條意見(jiàn)。尤其是2007年11月6日－16日，《職工帶薪年休假條例（草案）》通過(guò)該系統(tǒng)向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)，共有8387 人次參與，征集了14000 多條意見(jiàn)，對(duì)完善該條例發(fā)揮了很好的作用。
系統(tǒng)的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：
⑴公眾提交意見(jiàn)更加便利。在開(kāi)通系統(tǒng)征集意見(jiàn)后，大量公眾意見(jiàn)是通過(guò)系統(tǒng)提交的，書面意見(jiàn)和電子郵件明顯減少。這表明通過(guò)系統(tǒng)提交意見(jiàn)的方式已逐漸被社會(huì)公眾所接受，系統(tǒng)為社會(huì)公眾參與立法提供了便利的渠道。
⑵收集意見(jiàn)更加快捷。負(fù)責(zé)收集意見(jiàn)的立法工作人員可以通過(guò)系統(tǒng)適時(shí)查詢、統(tǒng)計(jì)公眾意見(jiàn)，相比紙質(zhì)征集意見(jiàn)方式具有很強(qiáng)的時(shí)效性。
⑶統(tǒng)計(jì)分析更加科學(xué)。系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)對(duì)各種意見(jiàn)的自動(dòng)分類，并具有一定的統(tǒng)計(jì)分析功能，便于立法工作人員對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行匯總和整理，為科學(xué)決策提供依據(jù)，提高工作效率和立法質(zhì)量。對(duì)意見(jiàn)的自動(dòng)分類有如下幾種：按照意見(jiàn)來(lái)源分為部門意見(jiàn)、地方意見(jiàn)、專家意見(jiàn)和網(wǎng)民意見(jiàn)；按照意見(jiàn)類型分為整體意見(jiàn)和條文意見(jiàn)；按照意見(jiàn)性質(zhì)分為修改意見(jiàn)、不同意意見(jiàn)。
⑷處理意見(jiàn)更加靈活。通過(guò)系統(tǒng)中設(shè)置的檢索條件，立法工作人員可以快速檢索出相關(guān)的意見(jiàn)，增強(qiáng)了對(duì)意見(jiàn)處理的自由度和靈活性。此外，系統(tǒng)可將征集來(lái)的意見(jiàn)直接導(dǎo)入到word 中進(jìn)行編輯，而且提供了多種意見(jiàn)導(dǎo)出的格式，可以滿足立法工作人員不同的編輯和處理需求。
⑸意見(jiàn)內(nèi)容更加有效。以往公開(kāi)征集意見(jiàn)的電子郵箱收到的郵件中常常有8 5 % 以上的垃圾郵件，而由于該系統(tǒng)具有對(duì)垃圾信息的過(guò)濾和處理功能，因此基本不存在垃圾信息的問(wèn)題。
六、進(jìn)一步完善系統(tǒng)的幾點(diǎn)思考
從現(xiàn)階段來(lái)看，該系統(tǒng)功能實(shí)用，操作簡(jiǎn)單，基本能夠滿足行政立法草案征集意見(jiàn)工作的需要。但隨著政府法制工作的要求越來(lái)越高，信息技術(shù)的不斷發(fā)展，必然要求提供功能更加全面、信息更為有效、管理更具智能化、與公眾交互性更強(qiáng)的行政立法草案意見(jiàn)征集與管理服務(wù)。為此，筆者特提出進(jìn)一步完善系統(tǒng)功能的以下幾點(diǎn)意見(jiàn)：
⑴增強(qiáng)公眾與立法工作人員之間的互動(dòng)功能。在系統(tǒng)中增加信息反饋服務(wù)功能，即通過(guò)手機(jī)短信，將意見(jiàn)接收和采納情況及時(shí)反饋給那些提出有效意見(jiàn)的公眾。有了這種交流和互動(dòng)，公眾參與政府立法的熱情將大大提高。
⑵增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析功能。一方面，要在統(tǒng)計(jì)分析對(duì)象上多做思考，開(kāi)闊思路，不斷豐富加工處理信息的內(nèi)容；另一方面，還可考慮應(yīng)用先進(jìn)的人工智能分析處理技術(shù)提高信息處理效率和信息挖掘的深度，從而更加有效地輔助立法決策。⑶增強(qiáng)法規(guī)公布后的評(píng)論收集功能。
今后不僅要對(duì)草案征求意見(jiàn)，還要對(duì)行政法規(guī)公布實(shí)施后公眾反饋的評(píng)論意見(jiàn)進(jìn)行收集、存儲(chǔ)和分類管理，將信息處理范圍逐步擴(kuò)大。
備注：
作者簡(jiǎn)介：侯婷，女，1980年生，國(guó)務(wù)院法制辦公室信息中心應(yīng)用開(kāi)發(fā)處副主任科員，發(fā)表論文兩篇。孔祥清，男，1957年生，國(guó)務(wù)院發(fā)展辦公室信息中心主任（正司局級(jí)）、研究員，曾組織世界銀行貸款項(xiàng)目“中國(guó)政府法制信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”的建設(shè)工作和政府法制信息系統(tǒng)的建設(shè)工作。閆光永，男，1969年生，國(guó)務(wù)院法制辦公室信息中心應(yīng)用開(kāi)發(fā)處處長(zhǎng)（正處級(jí)），發(fā)表《公眾網(wǎng)絡(luò)參與政府立法的研究》等多篇文章。孫忠澤，男，1971年生，國(guó)務(wù)院法制辦公室信息中心應(yīng)用開(kāi)發(fā)處副處長(zhǎng)（副處級(jí)），發(fā)表論文兩篇。