一、北京市政府立法過程中通過網絡開展公眾參與工作的總體情況簡介
經過多年的地方立法實踐，目前在北京市政府立法過程中已經形成了通過召開座談會、專家咨詢和論證、內部征求意見、基層調研、公眾征求意見等形式多樣的公眾參與政府立法的工作機制。而作為形式之一的通過網絡開展公眾參與政府立法工作，因為其具有參與范圍廣、程序靈活、方便快捷等特點，在近些年北京市公眾參與政府立法過程中占有越來越重要的位置。
為了切實發揮通過網絡開展公眾參與機制的作用，切實提高我市的立法工作質量，北京市人民政府法制辦公室早在2002年9月就開始在我辦機關網站以及首都之窗網站公開征求市民對北京市地方性法規、規章草案的意見和建議。并于2003年年中，制定了《北京市人民政府法制辦公室關于地方性法規規章草案公開征求意見的若干規定》（以下簡稱《規定》），明確規定了相應的工作職責、工作流程以及對市民意見和建議的處理方式等內容。在此之后，我辦還根據工作開展過程中的客觀情況以及新頒布法規規章的有關要求，對《規定》進行了數次修訂和完善。以現有《規定》為依據，北京市政府立法過程中通過網絡公開征求市民意見和建議必須經過以下幾個環節：
首先是法規規章草案刊登環節。在這個環節中，需由負責起草審核工作的承辦處室，將擬公開向社會征求意見的草案以及包含立法依據、立法草案主要制度介紹等內容的說明材料層報本處處長和主管副主任審批后，刊登于我辦機關網站。
其次是公開征求市民意見環節。自《規定》施行以來，除極其緊急的情況外，本市每件地方性法規、規章草案在起草過程中都必須在我辦機關網站進行為期最少15日的公開征求社會公眾意見工作。市民可以通過登錄我辦機關網站提交相關意見和建議，也可以對其他市民提交的意見和建議進行瀏覽，所有正確完成提交流程的市民都將會收到系統自動發布的回復信函。
最后是匯總反饋環節。公開征求意見工作結束后，該項草案將被予以及時撤換，隨后將由承辦處室對收集到的意見和建議進行整理、分析和研究，所有市民提交的意見將被妥善保存。對于所提意見類型比較集中或者具有較高參考價值的意見和建議，承辦處室將通過單獨復函或者電子郵件等形式個別回復當事人；對于其他意見和建議的吸收采納情況，我辦將通過門戶網站或者定期召開新聞發布會的形式向社會公布。
自2002年9月至2008年12月，通過我辦機關網站累計公開征求意見法規規章草案96件，其中地方性法規草案44件，政府規章草案52件，網站累計征求市民意見達19755人次
具體見下表：
年份 公開數量 法規 規章 備注
2002年9-12月 6 2 3 80人次
2003年度 14 8 6 2216人次
2004年度 14 8 6 2986人次
2005年度 15 7 8 2812人次
2006年度 24 9 15 1350人次
2007年度 11 4 7 7339人次
2008年度 12 6 6 2972人次
二、北京市政府立法過程中通過網絡開展公眾參與工作所呈現出的主要特點
第一、公開征求意見的形式逐漸多樣，范圍逐漸擴大。過去本市政府立法在征求意見過程中多以召開專家座談會為主，而隨著政府法制工作的不斷開展以及公開征求意見工作的不斷深入，相應工作形式也擴展為召開座談會、專家咨詢和論證、內 部征求意見、基層調研以及通過網絡、報刊開展公開征求意見并重的模式。以《北京市商業零售經營單位安全生產規定（草案）》為例，該草案在我辦機關網站公開征求意見的同時，還通過采取在北京日報上刊登草案全文、召開專家論證會、深入基層調研等多種形式，不斷擴大征求意見工作的范圍和程度。在近些年，像這樣的工作模式已經成為本市政府立法工作的規定動作和環節，可以說北京市政府立法過程中公開征求意見的“廣范圍、多層次”的工作格局已經初步形成。
第二、市民對于本市立法工作的關注程度不斷加大，征求意見數量逐年遞增。從我辦機關網站統計的提交意見數量來看，提交意見數量大體趨勢逐年遞增，特別是2007年增幅高達到4倍。而且市民越發關注與自己切身利益密切相關的立法工作。例如，2003年《北京市養犬管理規定（草案）》有2122人次在我辦機關網站提交意見；又如2007年的《北京市實施<中華人民共和國車船稅暫行條例>辦法（送審稿）》有7023人次提交意見。
第三、提交意見的質量不斷提高。隨著依法治國、依法行政以及普法工作的不斷開展，市民的法律意識和法律素養普遍提高，在公開征求意見過程中市民所提交的意見和建議的法律性和針對性不斷提升。例如：在2008年《北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規定(草案)》公開征求意見過程中，市民萬先生通過網絡提出“鑒于愛國衛生運動委員會的機構和人員設置可能無法真正實現對違法行為的查處，應當加強對違法行為的處罰力度”的建議。針對這種情況，我辦在立法過程中給予了充分的考慮并將意見體現在草案的具體條款上，在正式《規定》中將執法權限的規定修改為“市或者區、縣愛國衛生運動委員會辦公室可以委托市或者區、縣衛生局實施前款規定的行政處罰”。
第四、合作媒體的參與積極性不斷提高，參與程度不斷加深。特別是近幾年，隨著政府法制工作的推進和開展，經常有媒體記者主動來電，要求對某項草案進行深入采訪報道。
三、現階段北京市政府立法過程中公眾參與機制中存在的不足
在工作過程中，我們也感到，目前公開征求意見中還存在一些問題，具體如下：
第一，公眾參與政府立法缺乏國家大法層面的制度保障。我國現行法律對公眾的參與權雖有相關規定，公眾參與的基本原則也很明確，但參與體制的制度化程度卻較低。從當前情況來看，規范公眾參與的相關規定都是以地方性法規、規章甚至內部工作規則的形式來進行規范和運作，這就難免使各地方、各部門在公眾參與時間、范圍、程序等方面呈現出多樣化的趨勢。
第二，公開信息專業性較強，普通公眾難以理解。在工作開展的過程中，有部分公眾反映我辦在網站公布法規規章草案的作法專業性較強、法律術語過多，群眾很難理解立法的目的和背景，不能深入了解該項立法與自己切身利益存在什么關系，因此不能完全表達自己對于法規規章草案的意見和建議。
第三，公開信息獲取渠道比較單一，反饋機制有待進一步健全。從工作進展情況來看，目前本市公眾獲得法規規章草案征求意見的信息渠道，除了隨時關注法制辦機關網站以及新聞媒體之外并無其他方法，有時經常是征求意見的時間過了以后公眾才得知相關消息，信息稍顯滯后。同時，由于當前反饋途徑主要還是通過每年的新聞發布會集中向社會、向媒體發布，這與人民群眾的要求還有一定的差距。
第四，公眾的民主法治意識和參與技能還有待于進一步提高。由于受經濟、文化等諸多因素的影響，部分公眾雖然有強烈的參與愿望，但是苦于自身素質，不知如何表達；許多公眾對征求意見的法規規章草案有許多感言，卻無法道出緣由，這在一定程度上也消減了公眾作為政策制定主體應有的作用。
四、對于今后進一步完善本市政府立法過程中公眾參與機制的對策
雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。雖然本市早在2002年就開始逐步探索、推行公眾參與工作，下一階段擺在我們眼前的不是要不要做的問題，而是如何進一步做好政府立法公開征求意見工作的問題。為此，我辦將根據科學發展觀的要求，并按照相關法律規定和國務院《全面推進依法行政實施綱要》以及國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》的要求，重點采取以下措施：
第一，加強對公眾參與機制的研究。在立足本市市情的前提和基礎下，合理借鑒國外公眾參與機制的先進經驗，把我們的傳統做法與國外先進經驗有機結合起來，逐步建立和完善符合中國國情、具有中國特色的公眾參與機制。同時，還要注重發揮座談會、專家咨詢論證會、基層調研、公眾征求意見等方式的優勢。進一步深入對公眾參與模式的探索，著力加強對通過報紙、網絡、聽證會、論證會等公眾參與方式之間區別的研究，力爭在今后政府立法過程中，根據所處的不同階段來選取最適當的公眾參與方式，以保證既體現公眾參與的廣泛性和代表性，又實現參與的價值目標與實際效果的一致性。
第二，完善制度保障。要根據日常開展公眾參與工作中出現的新問題、新情況、新經驗，來不斷豐富和完善相應機制，使本市公眾參與工作切實做到科學發展。針對公眾反映公開信息專業性較強的問題，我辦擬在今后工作中逐步加強和完善立法草案說明材料的撰寫工作，減少法律術語和立法概念在材料中所占的比重，更多地以普通市民易于接受的詞語和表達方式對法規規章草案予以說明，切實發揮說明制度的作用，最大程度地便于公眾理解草案精神和實質。
第三，拓寬信息發布渠道，進一步健全意見反饋機制。行政信息對公眾開放的程度，在某種意義上決定了公眾參與的程度。為了使公眾更加方便地獲取相關信息，更加有效地參與北京市的立法工作。2008年伊始，我辦除了在首都之窗網站刊登征求意見的消息外，還進一步加強了與市屬新聞媒體的溝通和聯系。從提高工作效率的角度出發，初步選定在北京市發行量較大的20余家媒體作為刊登公開征求意見消息的媒體。今后，我們要在此基礎上繼續探索拓展社區電子屏幕、手機短信等新媒體，充分發揮作為利益代言人的社會團體作用，拓寬社會組織參與政府立法的渠道，使公民個體分散的參與行為社會化、有序化。在堅持做好通過新聞發布會集中向社會、向媒體發布和反饋公開征求意見工作的同時，要進一步完善對公眾所提重要意見和有較高價值意見進行個別回復以及通過網站對提交意見公眾適時回復等制度，逐步探索建立單項政府規章草案吸收采納市民意見和建議的反饋機制。
第四，大力培育公眾的民主法治意識，提高參政議政能力。公眾的基本素質和法治意識水平是其參與公共政策制定的前提條件，只有擁有了基本的法律常識，公眾才能有的放矢地參與到政策制定過程中來。要通過開展大量的、卓有成效的普法和依法行政宣傳工作，不斷提高公民以下兩個意識：一是要培養主體意識，即公眾參與國家政治生活中表現出來的高度的責任感和積極主動精神。二是培養參與意識，即公眾能動地實現其權利和主動地參與政府立法的觀念。