行政立法是行政機關根據憲法及立法機關授權制定行政法規和規章的行為。行政法規和規章是法律的具體化，比法律更具體、更明確、更細致。
根據《立法法》的規定，行政立法分為行政法規、部門規章和地方政府規章。國務院根據憲法和法律，制定行政法規；國務院各部委和具有行政管理職能的直屬機構，根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定部門規章；省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定地方政府規章。
行政立法是國家行政管理的重要手段，它涉及社會活動的方方面面，與公民生活、工作、權利、義務息息相關。行政立法只有科學、合理、全面、準確地反映人民的意志，才能得到人民的認同和支持，提高政府行政效率，因此公眾參與行政立法就顯得十分重要。一方面，政府行政立法程序的公開、透明、公正能夠在一定程度上放發社會成員主人翁意識，增強公民的責任感，增加政府的凝聚力，提高和強化政府行政行為的權威。另一方面，增加政府行政立法的透明度，在一定程度上還可以避免立法過程中摻雜部門利益。
經過三十多年的法制建設，我國已經基本形成有中國特色社會主義的法律體系。今后的立法工作將在立新法的同時，更加注重法律法規的修改、廢止，注重提高立法質量。科學立法、民主立法是提高立法質量的有效途徑，公眾參與行政立法是科學立法、民主立法的重要方法。近些年來，各級行政機關在工作實踐中對公眾參與行政立法作了很多探索。本文嘗試簡單回顧公眾參與行政立法的過程和方法，對進一步完善公眾參與行政立法工作提出幾點建議。
一、公眾參與行政立法工作的總體情況介紹
國務院對行政法規草案公開征求社會公眾意見始于2003年，國務院法制辦公室通過報紙全文公布了《物業管理條例（草案）》，公開向社會公眾征求意見。2004年，《收費公路管理條例（草案）》通過報紙及「中國政府法制信息網」向社會公布，征求社會各方面的意見。《機動車第三者責任險條例（草案）》、《國家自然科學基金條例（草案）》分別于2005年和2006年向社會公布，廣泛征求意見。
自2007年6月，除了涉及國家秘密、國家安全的外，其他行政法規草案原則上都要通過國務院法制辦公室的官方網站「中國政府法制信息網」公開向社會征求意見。社會公眾只要登錄「中國政府法制信息網」，點擊進入《法規規章草案意見征集系統》，就可以對任何正在征集意見的行政立法草案發表意見。這些行政法規草案的公開，得到了社會各界的廣泛響應。例如，《職工帶薪年休假條例（草案）》公布11天，就收到1.5萬馀條意見；《勞動合同法實施條例（草案）》的公開，收到意見高達8.2萬條，電子郵件超過2000件。2010年2月，《國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》上網征求意見，瞬時點擊量超過1000次/秒，草案公布當天網站流量超過40000人次，是網站平日流量的10倍，提交意見人數超過15000人次。截至目前，已經有61部行政法規草案在網上公開征求意見，收到意見超過15萬條。
近幾年來，國務院各部委在制定部門規章的過程中都通過部門網站及有關報紙公布部門規章草案，征求社會公眾意見。從2008年10月開始，各部門都按要求將部門規章草案統一通過「中國政府法制信息網」的《法規規章意見征集系統》公布，向社會公開征求意見，使公眾參與部門規章的立法工作更加規范化。
地方政府法制機構在通過網絡、報紙、電視等媒體向社會征求立法意見方面也做了不少工作。例如，北京市政府法制辦公室從2002年9月開始在法制辦機關網站及首都之窗網站公開征求市民對北京市地方性法規、規章草案的意見。并于2003年制定了《北京市人民政府法制辦公室關于地方性法規規章草案公開征求意見的若干規定》，明確了相應的工作職責、工作流程以及對公眾意見的處理方法等。2002年9月至2008年12月北京市共有44部地方性法規草案，52部地方政府規章草案通過法制辦機關網站公開征求意見；云南省于1998年在制定《云南省個體工商戶和私營企業權益保護條例》時，首次在《云南日報》以公告形式刊登了該條例草案公開征求意見；天津市在報紙、網站公開征求立法意見的同時，開展一些專項宣傳活動，擴大公眾知曉范圍，在《天津市空間發展戰略規劃（草案）》征求意見期間收到良好效果；上海市政府法制辦公室于2003年在起草《上海市政府信息公開規定》過程中，將草案全文刊登在［中國上海」政府門戶網站和《解放日報》、《文匯報》上，公開征求社會公眾意見，截至2008年9月，已有包括政府規章、地方性法規、市政府規范性文件在內的56部草案通過網絡征求了社會公眾意見。
二、行政立法公開征求意見的主要形式介紹
從技術角度上講，行政立法公開征求社會公眾意見工作經歷了以下三個階段：2003年以前公開征求意見工作是通過報紙刊登全文；2004年至2007年6月通過在官方網站上公布全文，公眾以書信或電子郵件的方式反饋意見；2007年6月以后，更多采用通過《法規規章征求意見系統》公布法規草案，征集公眾意見。
第一階段可以稱為紙質方式。即行政機關在報紙上刊登行政法規草案全文，通過廣播、電視發布消息。公眾的意見通過書信反饋到行政立法機關。雖然現今看來采用這種方式比較繁瑣，而且征求意見的范圍大多限于報紙讀者，但在當時網絡并不發達的社會條件下卻是必然的。通過報紙、廣播、電視等方式傳遞立法公開征求意見的消息，擴大了普通百姓的知情范圍，也是立法機關推進公開立法的重要一步。
第二階段是電子郵件方式。即行政機關通過廣播、電視、報紙發布消息，借助報紙或政府網站公布行政法規草案全文，公眾意見通過書信或電子郵件反饋到行政立法機關。使用電子郵件接受公單意見，較之以前有了一定進步。因為政府網站可以在較長時間刊登征求意見的內容，可以保證更多公眾能夠在更長時間內看到行政法規草案的內容，方便了公眾對立法草案提意見。同時，節約了使用報紙版面刊登全文所需的相應費用。當然，這種方式也存在不足之處：一是通過網站公布行政法規草案全文，由于草案較長，公眾閱讀起來不方便，也不能逐條提出修改意見，降低了意見的準確度；二是垃圾郵件及其他無關信息充斥郵箱，增加了立法工作者處理意見時的工作量。
第三個階段（也就是現在）是專用系統方式。通過開放的征求意見系統公布法規規章草案和收集公*意見，既方便了公眾提意見，又方便了立法工作人員處理意見。國務院法制辦公室在「中國政府法制信息網」通過《法規規章意見征集系統》向社會公眾征求意見，就是這種方式的典型代表。這種方式的具體做法是，行政機關通過報紙、廣播、電視、政府網站公布法規規章草案征求意見的信息，公眾或者通過《法規規章意見征集系統》發表意見，或者以書信或電子郵件的方式將意見提交行政立法機關。這種方式與前兩種方式相比優勢比較明顯，在程序設計上本著方便公眾和立法工作人員使用，提高工作效率的原則，充分考慮避免前兩種方式的弊端，設計上也更加入性化。
三、完善公眾參與行政立法工作的幾點思考
總結各級行政立法機關開展公眾參與行政立法草案工作，筆者認為，在以下幾個方面的工作需要進一步完善：
1．明確法律地位是保證公眾參與行政立法征集意見工作深入開展的前提。
公眾參與行政立法征集意見工作開展近十年，雖然從中央政府到地方各級政府在公眾參與行政立法工作中進行著不斷的探索和實踐，但是，《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》等有關行政立法的法律法規對民主參與的形式幾乎作了相同的規定：座談會、論證會、聽證會。然而，座談會、論證會、聽證會僅適用于小范圍內征求意見，對于大規模公眾參與行政立法的方式在我國現有法律法規中仍然沒有明確的規定。
2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》在公眾參與行政立法的形式上有所突破，提出要「改進政府立法工作方法，擴大政府立法工作的公眾參與程度。」黨的十七大報告進一步指出要「推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。」鑒于公開征求立法意見工作日益常態化，建議立法部門應當把公眾參與立法工作寫到相關的法律法規中，以保證公民在立法工作中的知情權和參與權的法律地位。這也是完善民主立法程序，保障公單參與行政立法工作正常有序地開展的前提條件。
2.規范工作流程是保證公眾參與行政立法征集意見工作深入開展的保障。
沒有規矩，不成方圓。要把立法公開征求意見工作由機關的「軟義務」變成法定職責，按照十七大報告「完善決策信息和智力支持系統」的要求，需要制定完善的、切實可行的工作流程。例如，應當在法律、行政法規中明確規定哪些行政法規、國務院部門規章、地方性法規、地方政府規章應當公開征求意見；采用哪些形式公開征求意見，在哪些網站、哪些報紙、通過哪些渠道發消息；在哪個立法環節的稿子可以用來公開征求意見；公開征求意見的最低期限等。
3．建設統一平臺是保證公眾參與行政立法征集意見工作深入開展的基礎。
民主立法工作需要通過各種方法來實現。近年來，互聯網的發展為公眾參與行政立法提供了新的平臺。據《中國互聯網狀況白皮書》，我國有官方網站達4.5萬個，有機構預測，到2010年年底，我國網民總規模將達到5.44億。各級政府紛紛建立官方網站，國內網民數量增加，網絡的普及正日益深刻地影響著人們獲取資訊的方式、交往方式、工作方式甚至社會生活的方方面面，網絡媒體因其具有傳播速度快、社會影響廣、交互功能強等特點，正迅速崛起為新興的傳播媒體。在廣泛征求民意方面，網絡信息技術有著不可替代的天然優勢。借助網絡媒體，逐步成為行政立法公開征求意見工作的重要手段。
目前，國務院各部門、地方各級政府在網上公開征集意見使用的方法多樣。據統計，有立法權的國務院各部委和具有行政職能的直屬機構、省級政府網站以及有立法權的市級政府網站近二百個，這些網站或多或少地公布過法規或者規章的草案，形式和渠道的多樣性既分散了民眾的注意力，也增加了各級政府的技術投入成本，且不利于樹立法律法規的權威。因此，建議由國家統一建設一個法規規章公開征求意見平臺，可以參照在「中國政府法制信息網」對國務院各部門規章草案征求意見的模式實施。這個平臺在前臺應該是統一的模式，公眾只要登陸便可以看到所有的法規規章草案；后臺管理可以使用分部門管理的模式，由各個立法機關自行收集公眾意見。這個平臺還應當具有完善的系統功能和管理功能。
4．完善意見反饋是保證公眾參與行政立法征集意見工作深入開展的條件。
意見的提出、采納和反饋是整個公眾參與行政立法工作過程中不可分割的三個環節。但在實踐中，往往只有提意見一個環節，對采納意見的原因、情況沒有說明。缺少意見反饋環節是打擊公眾參與熱情、使公眾參與流于形式的主要原因，因此，在制度設計時應明確規定立法機關應當在征求意見結束后多長時間內向公眾反饋意見、要說明采納意見的原因及不采納意見的理由、要規定反饋意見的渠道以及對于草案中的爭議焦點采取什么方法深入與公眾溝通等。只有完善公眾參與的各個工作環節，才能提高行政立法機關與公眾的互動，調動公眾參與行政立法的積極性，推動我國民主立法工作向縱深發展。