一、前言
《中華人民共和國立法法》第52條規定：“法律簽署公布后，及時在全國人民代表大會常務委員會公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。”不過，一位人大代表此前在《人大研究》上撰文對此提出疑問說，經由主席令公布的法律應該于公布當天在公報或者報紙上刊登，但是2007年3月16日公布的物權法和企業所得稅法卻拖到三天后，才由新華社刊發。[1]
出于確保法律規范的實效性，并使該法規能夠對國民產生實際約束力，就需要“公開發布”的程序。目前，有關公開發布的始點問題存在四種觀點：(1)公布權者決定公布意思時；(2)法律在官報上刊登的日期；(3)或官報交送到發行處時；(4)一般民眾最初可以閱讀到時等。
本論文將探討“公布”的法律概念到底是什么，以及混淆這種法律概念的“公布”與中國社會中普遍使用的“公布”的意思所引發的法律問題。在考察法律公開發布的程序和有關國家的法律制度及概念的基礎上，提出如何確立中國“公布”的法律概念和改善的方案。
二、世界各國有關“公布”的法律概念
一般來說，在現代工業社會中通過立法來實現正義是指，在相互尊重和寬容多種正義概念之間的并存、對立和矛盾的基礎上，通過根據公正的程序進行調整，依據其結果推定暫時的正當性的程序性正義來實現的。因此，通過立法實現正義的問題在很大程度上取決于公正的立法程序的形成和運用。這里所說的立法程序是指向國會提交法案，根據法令規定的程序進行審議、表決、公布和施行的形式上的過程。[2］
國家立法需要經過提交法律、審議、通過與公布的程序，其中任何一個程序都不得省略(雖然后文將會說明，這里的“公布”應該改為“公開發布”或“刊登”)[引。中國目前在上述立法程序的前三個方面做得比較全面，但在所謂的“公布”程序方面存在問題。在中國，“公布”這個詞的一般意思是“告知大眾”(to make known／to make public)。在《辭海》中，“公布”的解釋是“公開發布制定的法規，是立法程序的最后一個階段”。①在立法學用語中，對“公布”的解釋也一脈相承，即“作為立法程序的最后一個階段，是廣泛告知大眾立法內容的公法上的行為”。[4]也就是說，有關“公布”的解釋和規定顯然是以“公布”是“廣泛告知大眾”的意思為前提的。由此導致，現在中國法律中存在著混淆社會通用的“公布”概念和法律上的“公布”概念的問題。
為了明確理解“公布”的法律意思，需要在此具體考察一下各國的情況。首先，法國法律明確規定，“公布”是指法國總統在法律交付給政府之后的15日內公布。公布是確認法律的合法誕生的行為。法律在官報上刊登后未經過半天的寬限期，不能追究國民的義務（5）。在法國，“總統公布法律后，才把其法律刊登于官報”。法國法律中嚴格區分了“出版”與“公布”的概念。作為保障國民知情權的行為，出版是指在官報上刊登的法律程序。因此，法國的法律中單獨存在有關“出版”行為的法律。《法律與行政立法的出版方式及其效力的法律命令》第1條明確規定：“用下面的規定代替《民法典》的第1條：法律是在公報上刊登時生效，行政立法是其規定的日子生效。如果沒有規定法律與行政立法發生效力的日期，則于出版翌日生效。只是，在法律執行中需要施行措施時，生效日期延至施行措施的生效日。”
俄羅斯憲法第84條列舉的總統權限中明確記有“簽署聯邦法律并公布之”，從而規定公布法律是總統的權限。第107條第1款的內容是：“獲得通過的聯邦法律須在5日內提交總統簽署并公布。”在俄語中，“簽署”與“公布”兩個行為之間是以并列連詞“M”相連的。也就是說，這兩個行為在此顯然是同時實現的。如果具體考察兩個行為，就出現了如何確定“簽署”與“公布”的時間間隔的問題。對此，俄羅斯憲法注釋書中這樣解釋：“如果只是為了聯邦法律的簽署總統與14日有關的話，就會發生簽署之后在多少天之內公布聯邦法律的問題。由于憲法詳細記述了聯邦法律的簽署與公布有很密切的關系，所以可以得出結論認為，這里的兩個行為之間的間隔沒有重要的意義。總統在簽署聯邦法律之后，應該迅即下達公布聯邦法律的指示。也就是說，公布應該在簽署后立即或者近日內執行的事實是很清楚的。”
阿根廷憲法第99條規定，“總統根據憲法參與制定法律，公布而出版(1as promuga y hace publicar)。”在這里，可以看出，阿根廷法律中嚴格區分了“公布”與“出版”的概念。對“公布”與“出版”的法律上概念，著名的《Catholic Encyclopedia))說明，“法律上公布于出版的概念不得混淆。前者的目的，是告知大眾立法權者的意志，而后者，是為了傳播關于制定的法律知識。
從各國的例子可以看出，法律的簽署和公布幾乎是同時實現的，是在簽署與公布行為實施后，通過在公報(或報紙)上刊登、出版行為“公開發布或刊登”法律。這意味著“公布”這個法律行為是國家主席或總統告訴人們“有關法律已經簽署并確定”的“法律的簽署與確定”事實的概念。
直至近代，只要有國王或皇帝等國家首腦的公布行為就足以使法律發生效力。中國古代的皇帝們在明堂之上宣布政令并接見諸侯，此時宣布政令的行為正是今天的“公布”行為。在法國拿破侖法典(民法典)里，還沒出現“出版(publication)”的概念，所以“公布日子”與“出版日子”仍然一致。但近代以后，隨著“市民革命”的展開，“市民意識”與法制主義精神提高，這種情況也要改變的。發生法律效力的時間起點已經改為法律的出版和發行，在人民充分認識到法律的公布事實之后才開始適用。這樣做的目的是，盡量站在人民的立場上解讀法律，維護人民權利，這是與法治主義和民主主義精神相一致的，從而以此為基礎，明確規定和實行法律的出版、發行的法律程序與制度。
這種法治主義與民主主義精神在俄羅斯的法律中有明文規定，如俄羅斯憲法第15條第3款規定：“所有法律都要公開發布，未經公開發布的法律不具法律效力。關系市民權利、自由與義務的規范和法令未經廣泛的告知，不具法律效力。”如此將“公開發布(或刊登)”作為法律生效的必需條件明文記入憲法，是明確在法律上體現法治主義和民主主義，這一點具有重要意義。@由此可見，與仍將“公布”與“公開發布”混淆，甚至連憲法概論或“立法學用語解說”中將“公布”規定為生效的國家相比，俄羅斯憲法有了很大進步。
那么，“公布”這個法律行為到底是通過何種法律過程來實現的呢?上述俄羅斯的憲法注釋書為此提供了答案。“(俄羅斯)憲法在使用‘公布’用語的同時，使用了比‘公開發布’更狹義的‘正式公開發布’這個詞。在此可見，‘公布’這個詞的意思是指‘通過電視或廣播告知人們’立法法律，而‘公開發布’這個詞的意思是‘出版聯邦法律的內容’。”即，“公布”是在正式出版之前通過廣播電視告知聯邦法律，通過送達或廣播電視告知公務員、企業、機關、團體等也屬于這個范疇，“公布”必須在正式出版實現之后才發生效力。[6]
俄羅斯《關于聯邦憲法的法律、聯邦法、聯邦議會規定的公開發布與生效程序的1994年6月14日聯邦法No．5一聯邦法(1999年10月22日修改)》的第3條規定：“聯邦憲法法律、聯邦法必須在俄羅斯聯邦總統簽署后7日內出版。”這明確地區分了“公布”與“公開發布”的法律行為。因此，這說明公布日與出版日是不同的。
從這個意義上看，現在的“全球法律信息網(GLIN：Global Legal Information Net—work)”中將各國法律按照公布13與出版日進行分類的做法具有很強的啟示意義。在“全球法律信息網”中，美國、日本、韓國和臺灣將公布日與出版13標記為同一天，其他大陸法國家都區分了公布日(Date of issue)與刊登日(Date of publication，出版日)。因此，目前除了美國、日本、韓國和臺灣地區，法國、西班牙等歐盟國家與俄羅斯等世界大部分國家的法律中的公布日和官報發行日是不同的。即，公布日與簽署日一致。與公布日不同的是，官報發行日是法律在官報上發行、出版并公開發布的日子。這個日期擔負著計算生效起點的作用。這些國家的法律明確區分了“Date of document(ortext)”和“Date of publication”這兩個日期，所以可以知道這兩個概念完全不同。前者和法律名稱出現在一起，意指公布(簽署)日期，后者作為官報發行日(刊登13期)，根據民主主義和法治主義的要求，這成為近代以來的法律生效的計算起點。換句話說，站在受范者國民的立場上看，官報發行日或出版13作為法律生效的起點，說明僅憑公布權者單方面的簽署公布是不充分的。具備法律規范的刊登出版這個形式上的必要條件，直至受范者了解為止才產生法律效力的做法，不僅是法治國家的要求，也是法律制定制度的本質組成部分。
相當于“公布”意思的英語單詞是Promulgation，官報發行(出版)則用Publication。如果察看法律上的“公布(Promulgation)”概念也可知，一般都有：“公布行為大部分是經由總統實現，之后必須在官報上出版”這樣的說明內容。
由于包括中國在內的韓國和臺灣地區混淆公布概念，大部分都起因于全盤接受日本法律中的公布概念所致，所以考察日本的情況非常有益。
日本憲法第7條規定：“天皇根據內閣的建議與承認，為國民行使下列有關國事的行為：1．公布憲法修正案、法律、政令及條約。”即，從法律上說，日本的法律公布權握在天皇手中。但是，從現實上看，法律的公布權委任給了首相，所以本來意義上的“公布行為”已經消失。在此情況下，可以認為，公布的法律程序是通過發行官報來代替的。再者，雖然日本天皇敕令6號公式令第12條中有“以官報公布法令"的規定，但公式令根據1946年的《有關廢除內閣制的政令》而廢止，所以有關法律公布的一般性規定完全消失。但是，依據判例，公式令廢止之后法令的公布仍然通過官報施行。
三、中國法律中的“公布”規定與有關問題
修改后的《中華人民共和國婚姻法》于2001年4月28日在人大常委會通過后經第51號主席令公布并于當天施行。但是，“現予公布，自公布之日起施行”中“公布”不僅在法律性概念方面，而且在法律的生效方面，都存在問題。首先，從作為“法律的確定”之意的“公布”這個角度來看，《中華人民共和國婚姻法》未經“公開發布或刊登”程序，而是規定在國家主席公布后立即發生法律效力，這將導致出現與古代皇帝單方面宣布法律情況相類的問題。這顯然違背了民主主義和法治主義精神。
立法程序的正當性不僅能在保障其結果的法律的內容正當性，而且為了確保程序的正當性，也都有重大意義。如果立法程序存在瑕疵，不僅法律內容的公正性會產生疑問，而且作為推定為正當的法律所需的前提條件的程序的公正性也已動搖。盡管有關何種瑕疵是嚴重瑕疵的問題存在爭論，但如果不符合諸如民主主義和法治主義的憲法原理的核心要求，就可以視為在立法程序方面存在嚴重瑕疵。［7］
即使“公布”是一般通用的“告知大眾”之意，即解釋為“公開發布或刊登”，新華社2001年4月29日刊登了該法律全文，可以認為2001年4月29日該法律已經“廣泛告知大眾”，即“公布”。但是，該法律的效力已經在此前的2001年4月28日發生，這也肯定違背了法治主義精神。1982年12月4日通過、當天公布并施行的中國《憲法》和1982年12月10日通過、當天公布并施行的《全國人民代表大會組織法》和《國務院組織法》也存在同樣的矛盾。
那么，中國法律中的“公布”概念是如何具體規定的呢?
《中華人民共和國立法法》第23條規定：“全國人民代表大會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。”同一法律的第41條規定：“常務委員會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。”此外，同法46條規定：“法律解釋草案表決稿由常務委員會全體組成人員的過半數通過，由常務委員會發布公告予以公布。”關于“公布”的法律行為的具體方案，《中華人民共和國立法法》第52條規定：“簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機關、通過和施行日期。法律簽署公布后，及時在全國人民代表大會常務委員會公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。在常務委員會公報上刊登的法律文本為標準文本。”
這里有一個很明確的事實是，規定“法律簽署公布后，及時在全國人民代表大會常務委員會公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登"的《中華人民共和國立法法》第52條中的“公布”與“刊登”是作為兩個完全不同的概念來說明的。即，《中華人民共和國立法法》第52條所說的“公布”這個概念不是通常所說的“廣泛告知大眾”之意，而分明是照搬法國和俄羅斯法律中的“公布”概念，是作為“法律的確定”這個概念來使用的，是經由國家主席引起的法律行為。總之，中國的“公布”的法律性概念是“法律的確定”之意，與“出版”或“官報發行”是毫不相干的兩個概念。
但是，中國社會中所說的“公布”一詞仍然是以“國務院公布2008年工作要點”、“向社會公布《食品安全法》草案全文”等方式在廣泛使用。進一步說，作為“廣泛告知大眾”之意的“公布”一詞幾乎出現在所有的中國法律中。比如說，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第27條規定：“選民名單應在選舉日的二十日以前公布⋯⋯”同一法律的第28條規定：“對于公布的選民名單有不同意見的⋯⋯”因此，從這些例子中可以看出，“公布”一詞仍然是以“告知大眾”之意在廣泛使用。這樣看來，《中華人民共和國立法法》第52條顯然與上述意思相違背。中國法律中作為“法律的確定”之意而使用的“公布”的法律性概念卻被錯誤地作為“廣泛告知大眾”或“公開發布”之意，從而引起了混亂。
中國“公布”概念存在混亂的主要原因是，“公布”一詞是作為“廣泛告知大眾”的意思而被普遍使用，這已經形成了“語言社會性”的共識。再加上，中國毫無批判地接受了日本和臺灣意為“官報發行”概念而通用的“公布”概念，從而導致產生今天這種“公布”概念解釋上存在的混亂。
不過，雖然“公布”的法律概念存在混淆之處，但中國憲法中卻明確規定了法律公布行為的主體。即，《中華人民共和國憲法》第80條規定：“中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，公布法律⋯⋯ ”也就是說，國家主席掌握著法律的公布權。因此，全國人民代表大會或常務委員會通過的法律一般由國家主席發布《中華人民共和國主席令》之后公開發布。中國法律辭典有關法律公布權的解釋是：又稱“法律公布權”在立法過程中最后行使的一項權力。指由國家元首和其他國家機關將法律公諸于世的權利。通常由國家元首行使，各國規定不盡相同，有的國家元首，如英國，行使公布法律權的同時，兼有對法律批準與不批準的權力，有的國家元首如中國和日本，只行使公布法律權，無批準與不批準的權力，有的國家如前蘇聯、羅馬尼亞，按憲法規定，元首公布法律時有簽署或者期限、文字等的要求。[8]
《中華人民共和國立法法》第52條第2款規定：“法律簽署公布后，及時在全國人民代表大會常務委員會公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。”由于這里有“及時”一詞，所以就相繼產生了認為“刊登”行為必須在法律“通過”當天實現的錯誤解讀。例如，在法律“通過當天”必須刊登的邏輯思考下，新華社不得不于2006年8月27日23時36分37秒(已經下班)趕忙在新華網上刊登了2006年8月27日通過的《中華人民共和國企業破產法》全文。C9]顯然，這是由于沒有準確界定“公布”和“公開發布”的概念造成的。
中國有關立法學的權威學術著作中也原原本本地出現了這些問題。北京大學立法學研究中心主任周旺生教授在其《立法學教程》一書中指出：“全國人大常委會公報出版的時間往往晚于法的公布和生效時間。如1982年《憲法》是1982年12月4日通過并于當天公布施行的，《全國人大組織法》和《國務院組織法》是1982年12月10日通過并于當天公布施行的，但作為正式公布憲法和這兩個組織法的全國人大常委會公報，是1982年12月30日出版的。”不過，這些問題都是因混淆“公布”的概念而引起的。即，前面的3個“公布”是“法律的確定”之意，作者在說明之后，即“⋯⋯正式公布憲法和這兩個組織法的全國人大常委會公報⋯⋯”中使用的“公布”應該是“公開發布或刊登”之意，但作者卻進行了誤用，由此導致錯誤的解讀和錯誤的評判。作者在該書中繼續寫道：“如不改進公布法律的方式，仍然保持立法機關和國家主席甲日宣布法律公布施行，公報乙日才予以公布，公民和國家機關丙日才能見到，甚至長期見不到的狀況，以法的公布施行實踐作為法的生效時間，必然造成大量溯及既往的問題；不以法宣布的公布施行實踐作為法的生效時間，必然造成大量違法的問題；而這兩方面問題的存在必然為法制建設和法學理論帶來諸多負面影響。”這里同樣錯誤地將“公布”解釋“廣泛告知大眾”之意。在其他立法學書籍中，也出現了類似的情況，如：“法律如果不公布，就不會有普遍約束力，也就得不到人們的遵守，也就不能成其為法律。”
四、結語
中國法律中的“公布”的意思是指公布權者決定公布意思的始點，即公布權者簽署法律的日期。在此前提下，為了確立中國法律中的立法程序，保障其正當性，如何解決與“公布”有關的法律／規定，這是本文的主要目的。
如前所述，其答案正在于俄羅斯《法律生效程序法》第3條。該條規定：“法律經聯邦總統簽署后必須在7日以內正式出版”。因此，中國法律也應該有“在國家主席簽署后幾日內應正式出版(發行)”這樣的明文規定。比如說，將現在的《中華人民共和國立法法》第52條第2款修改成“法律在簽署公布后10日內在全國人民代表大會常務委員會公報和全國性報紙上刊登”，以此界定與“公布”概念不同的“公開發布／刊登”概念。
確立中國“公開發布(或刊登)”程序時需要解決的另一問題是，刊登法律的官報需要具體指定和準確發行。現在的《中華人民共和國人民代表大會常務委員會公報》是不定期發行的刊物，是在每次舉行全國人民代表大會會議或全國人民代表大會常務委員會會議后出版一次，該刊物的出版需要經過編輯、印刷、刊行等相當長的出版程序，需要的時間也相當長。因此，從這個意義上說，人大的公報并未能起到真正意義上的官報的作用。如前所述，解決這一問題需要通過規定“公開發布”期限，準確“刊登”，明確履行法律的公開發布功能。此外，如同《中華人民共和國立法法》52條“法律簽署公布后，及時在全國人民代表大會常務委員會公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登”，不要模糊規定“全國范圍內發行的報紙”，而要具體指定“新華社”、《人民日報》或《法制日報》等，同時準確要求在一定的期限內“公開發布或刊登”已經“公布”的法律。
當然，在解決這個問題之前，首先要做的是制定《法律生效與刊登程序法》，這是根本性方案。這樣就能與作為“法律的確定”之意的“公布”相區別，在法律上明確將“刊登”作為法律生效的計算起點。在《法律生效與刊登程序法》中應包括“未公開發布(或刊登)的法律不發生法律效力”的內容，明確具體規定官報和刊登的報紙名稱、已經公布的法律在官報與指定的報紙上刊登的期限、刊登的方式等。立法程序的正當性是確保法律正當性的一個必要條件。這不僅在法律概念層面是這樣，也是關乎確保立法程序的公正性與實現民主主義和法治主義的重要問題。
中國法律中有關“公布”與“公開發布”的立法程序仍未得到明確界定和準確施行。因此，“法律的確定”之意的“公布”與“告知大眾法律確定的事實”之意的“公開發布(刊登)”必須加以明確區分。在法律中明確區分“公布”與“公開發布”，具體界定“公開發布”的程序和有關法律生效的概念將有助于提高中國立法學的成熟程度。