1．問題的提出
信息公開制度是政府機構為履行職責將信息在符合法律的前提下向公民開放的制度。政府信息反映了政府職務活動的過程、效率。我國在2007年頒布了<中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱<條例》)。該《條例》第16條的規(guī)定“確立了我國公共圖書館作為公民、法人和社會組織獲取政府公開信息機構的法定地位竹[1］。圖書館界認為：條例的規(guī)定對拓展公共圖書館服務領域，擴大公共圖書館社會影響具有重要作用。實際上，現(xiàn)階段公共圖書館在政府信息公開制度中的作用有限，當前公眾獲取政府信息的途徑主要以傳統(tǒng)媒體為主。其中，“廣播電視為62％，報刊54％，政府信息專刊為24％，政府門戶網(wǎng)站23％，其他途徑如新聞發(fā)布會、電話、專設工具等則大多在10％左右［2］。可見，公眾在獲取政府信息途徑上，公共圖書館地位尷尬，社會認同度不高。
《條例》由國務院制定，效力存在先天不足，并仍是自我約束性質(zhì)。《條例》中規(guī)定的政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機制、保密審查機制在運行過程中，往往導致行政機關信息公開的自由裁量權過大，協(xié)調(diào)機制解決不了利益不均衡下的共享瓶頸問題；保密機制對政府信息公開的范圍進行了限定，實踐中往往無法體現(xiàn)政府信息與社會信息在性質(zhì)上的差異，與為政府信息資源共享中的合理控制提供法律依據(jù)的立法作用相距甚遠。行政機關站在權屬、權能的立場來公開信息，這導致圖書館界對政府機關主動公開的信息獲取能力偏弱，政府信息在信息時代核心戰(zhàn)略資源地位在圖書館的館藏體系建設中沒有體現(xiàn)出來。既然條例規(guī)定了“行政機關應當及時向公共圖書館主動提供公開的政府信息”，那么，由于行政機關的不作為，對于符合條例第九條規(guī)定應主動公開而沒有公開的，公共圖書館能否作為權利的主體請求政府機關公開信息，如果可以，權利的性質(zhì)是什么，它的客體——政府信息的范圍有多大，本文試圖對此進行探討。從另一個方面來說，政府信息公開制度不是立足于個體權利的保護，并建立在這種個體權利視角之上的，它強調(diào)的是一種宏觀的政治體制——民主政治體制的運作。正如Vijayakumar等人在《信息權利和言論自由》一文中指出：“圖書館，特別是公共圖書館，作為信息和文化中心，在維護公眾信息權利方面有著重要的責任”（3）。公共圖書館理應成為保障政府信息公開、公平、公正傳遞制度的重要組成部分。
2．公共圖書館信息公開請求權的法律屬性
公共圖書館是滿足人的信息與思想需求而安排與設計的社會制度的要素之一。圖書館作為社會制度結構體系要素必須體現(xiàn)出這種制度合理性與公正性。而這種制度合理性與公正性的實現(xiàn)也需依賴圖書館本身權利的實現(xiàn)。無論依程煥文認為“圖書館權利是指民眾的圖書館權利的民眾權利論”，還是依范并思認為“圖書館權利是指公民和圖書館的權利的公民與圖書館權利論”，都認為圖書館權利不僅是圖書館自身的權利。而是圖書館的制度正義，即圖書館支持、維護和保障圖書館利用者權利的責任和義務。公共圖書館信息公開請求權正是這種制度正義的體現(xiàn)。
我國政府信息公開制度確立了兩種公開方式。即主動公開與依申請公開，本文主要論述基于主動公開信息的請求權。政府信息公開制度在立法體例上我國采用了義務本位立法方式，但不可否認，政府信息主動公開制度是人民主權的憲政原則在公法領域內(nèi)的直接體現(xiàn)，它不僅集中反映了公民權利與國家權力之間的關系，還體現(xiàn)了現(xiàn)代憲政國家限制國家權力的憲政基本要求，更是政治知情權的一種體現(xiàn)。1949年聯(lián)合國教科文組織發(fā)布《公共圖書館宣言》明確了公共圖書館與民主政治的關系，宣稱“公共圖書館是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物”。依我國政府信息公開制度，申請政府信息公開的主體與內(nèi)容都是不特定的。但是，作為公民獲取政府公開信息的法定機構，公共圖書館信息公開請求權的存在條件與其它主體不同。
2．1．公共圖書館信息公開請求權的權利特征
請求權是指權利主體有要求他人為一定行為或不為一定行為的權利，請求權的概念最初來源于私法，后來應用到公法領域。行政作為請求權是相對人所具有的行政法上的權利，是所謂公法權利的一部分，公法的權利義務具有相對性。正如楊小君認為“行政作為請求權必須基于法律上的利益才有發(fā)動的可能，享有法律權利的根本原因，正是因為與該法律上的利益有關系”（4）。而且這種權益，一般來說須是相對人本人權益，而不能是他人利益或不包含相對人本人權益在內(nèi)的純粹的公共利益。雖然，不論是〈行政許可法》，還是《行政處罰法》規(guī)定的立法目的都是“維護公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理（5）。但在我國司法實踐中只特別允許在特殊領域為了公共利益而賦予相對人請求權。如環(huán)境保護，但這種例外仍不能擴大解釋。否則，會危及個人利益保護的原則。因此，行政作為請求權的“權”在司法實踐中只限于人身權、財產(chǎn)權。信息公開請求權作為一種新的行政作為請求權，《條例》從權利主體、構成要件等方面規(guī)定有了新的突破。
信息公開請求權作為一種新的行政作為請求權，雖然由于立法體例上的原因，沒有采用權利字樣，而采用“申請”這個術語。但依《條例》關于權利主體、構成要件等規(guī)定看，尤其對事實上法定的利害關系模式的確立，使公共圖書館成為信息公開請求權的主體，突破了行政作為請求權“相對性”原則，為公共圖書館的信息公開請求權提供了法律依據(jù)。依《條例》。信息公開請求權“相對人‘獲取政府信息’的權利，不論是屬于政治權利，還是憲法上的基本權利，都不屬于人身權、財產(chǎn)權的范疇”[6］。信息公開請求權相對人在保護自身主觀權利為主要目的的同時，也重在維護客觀公法秩序。公共圖書館基于行政機關不作為而享有的信息公開請求權，明顯的體現(xiàn)了公共圖書館自身利益與公共利益這種“雙益性”特征。也就是說公共圖書館的信息公開請求權所享有的權益以公益性為其特定屬性。
2．2．作為主動公開信息請求權的主體
從條例的立法意圖看，《條例》第16條規(guī)定：行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館主動提供公開的政府信息，并在國家檔案館、公共圖書館提供公開的政府信息查閱場所，配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。該規(guī)定確立了公共圖書館作為公民、法人和社會組織獲取政府公開信息機構的法定地位。同時也確立了公共圖書館獲取政府主動公開信息的請求權的主體資格。條例“行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館主動提供公開的政府信息”中“應當”一詞，在我國司法實踐中的“應當”通常指法律對特定情境中某行為人與某種行為之間存在一種理所當然的關系所作的指示，并且，表示的是一種義務指令，但并不以行為人的主觀認同為要件。也就是，“應當”在給其義務指令對象設定某種義務的同時，也同時意味著給該行為人的相對方設定了一種權利，本條款實際上構成了國家行政機關與公共圖書館法律上的權利義務關系。
公共圖書館享有請求行政機關公開應主動公開的政府信息的權利。公共圖書館主動公開信息請求權內(nèi)容只要符合以下幾項，那么，公共圖書館就當然享有信息公開請求權。①涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；②需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；③反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；④其他依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定應當主動公開的；⑤以及第10—12條分別列舉的不同級別政府應該公開各類具體信息。從以上規(guī)定可以看出，“〈條例》確立了法定事實性利害關系模式（7），即《條例》規(guī)定了行政機關應主動公開的政府信息，如果相對人。既公共圖書館認為與自己的生產(chǎn)、生活和科研等特殊需要有關，便產(chǎn)生了事實上法定的利害關系。可見，無論采用“權利義務說”，“還是利害關系說”，基于主動公開的政府信息，公共圖書館都具備信息公開請求權的主體資格。
2．3．作為主動公開信息請求權的客體
公共圖書館作為公民、法人或者其他組織獲取政府信息的法定機構，其公開信息請求權的客體是什么。是作為權利主體可支配對象的利益的載體——政府信息?還是與權利人相對的義務人——行政機關？本人傾向認為政府信息為公共圖書館信息請求權的客體。當公共圖書館認為政府機關應主動公開的政府信息而沒有公開，行使信息公開請求權時，應著重把握兩點認定屬于自身可以請求公開的政府信息。
①依政府信息性質(zhì)，政府信息是與履行行政管理職責密切相關的信息。《條例》第2條明確政府信息是行政機關制作、獲取的信息。因而，應當首先從行政機關的法律屬性加以定位。司法、檢察機關制作的信息不屬于公共圖書館請求公開的范圍；同時，“職責”與權力相對，屬于行政法范疇，非民法范疇，民法領域是平等主體間的權利義務關系，而非權力與職責。因此政府信息一定是“履行職責”過程中產(chǎn)生的信息。
②依政府信息產(chǎn)生方式，政府信息包括政府機關自己制作的信息和從其他組織或者個人獲取的信息。行政機關從其他組織或者個人獲取的信息有兩種。一種：其他行政機關制作的，如下級向上級傳遞某些管理信息；另一種：“信息本身不是政府信息。如個人信息、非行政機關制作的信息。這些信息經(jīng)由政府行政機關的獲取，原本不屬于政府的信息成為了政府信息竹[8|。這種獲取的信息必須與行政機關和行政公務人員履行職責與義務相關的，而且，獲取的信息也須是有法定依據(jù)。
3．公共圖書館信息公開請求權存在條件
無論是國外，還是國內(nèi)，請求權最初是民法學的概念，后來應用到行政法學領域。行政法上所具有的行政作為請求權，是基于法律的規(guī)定和認可，要求行政機關為一定行為的權利或者權能”（4）。從權利、義務、責任三者關系的原理看，行政行為后果的本質(zhì)是責任，而不是債。行政機關的不作為產(chǎn)生的責任是公共圖書館信息公開請求權的基礎。
3．1．行政機關負有公開信息職責義務
信息公開請求權。用以對抗和制約行政權，彌補政府主動公開的局限。它要求行政機關在法律上負有應當為一定行為的職責義務，這是公共圖書館行使信息公開請求權的基礎條件之一。缺少這個基礎條件，行政機關就沒有必須行為或者應當行為的約柬。首先，公共圖書館行使信息公開請求權是建立在國家對行政機關的直接規(guī)定和要求之上。<條例>第十八條“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開”已經(jīng)規(guī)設定了行政機關主動公開政府信息的職責義務。其次，國家對行政機關的作為規(guī)定和要求，可以以法律或非法律的形式提出。其中很多是以行政機關的職務規(guī)范形式表現(xiàn)出來的。行政機關的這種內(nèi)部職務規(guī)范，也已經(jīng)為其設定了主動公開政府信息的職責義務，《條例》規(guī)定的“行政機關(各級人民政府)應設立專門政府信息公開工作機構”和行政機關應當建立健全政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機制，這些規(guī)定大部分以職務規(guī)范的形式表現(xiàn)出來。但需要指出的是：不是所有的內(nèi)部職務規(guī)范都屬于信息公開范圍：一是當內(nèi)部職務規(guī)范所涉及的行政行為的效力及于行政機關以外。就屬于公開范圍；二是當內(nèi)部職務規(guī)范的屬性主要屬于內(nèi)部人事、財務管理等與公共利益無關的事項，就不屬于公開范圍。
3．2．公共圖書館具有權益
依我國的法律規(guī)定，權利來源于法律的授權，是國家通過法律予以承認和保護的利益及權利主體根據(jù)法律作出選擇實現(xiàn)利益的一種能動手段。1982年由文化部頒布《省(自治區(qū)、市)圖書館工作條例》以來，各省、直轄市的圖書館地方性法規(guī)相繼出臺和實施。“收集、整理、保存、開發(fā)、利用圖書、報紙、期刊、音像制品、微縮膠片、電子出版物和網(wǎng)絡信息等文獻信息資源為讀者服務的公益性機構”的圖書館職能與性質(zhì)得到確認。雖然各地方性條例與《中華人民共和國政府信息公開條例》一樣采用的是義務本位立法，沒有采用權利本位立法。但依公共圖書館的宗旨與職能，公共圖書館具有獲取政府信息的訴求與權益，收集、保存、開發(fā)政府信息是其基本權利。無法想象公共圖書館沒有收集、整理、保存、開發(fā)、利用信息的權利，如何才能與公共圖書館公益性、服務性的性質(zhì)相一致。可以從兩個角度分析公共圖書館具有信息公開權益的法理依據(jù)：
(1)從法律上的權利義務關系，《條例》第16條“行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館主動提供公開的政府信息”的規(guī)定，已經(jīng)為國家行政機關設定了義務，向事實上構成了法律上的權利義務關系。①依據(jù)法律關系權利義務理論，這種權利義務關系是法律關系中的對應關系的要求，任何～項法律權利都有相對應的法律義務，二者是相互關聯(lián)、對立統(tǒng)一的。正如馬克思指出的：“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。（9）行政機關信息公開的職責義務，對應的是公共圖書館信息公開請求權，只有一方主體的作為職責義務。而沒有對方主體的作為請求權，與法律關系權利義務對應的理論不符。②這是法律功能上的互補關系要求，法律權利的享有有助于法律義務的積極履行。在許多情況下，不主張權利，義務人就不去履行義務，從而發(fā)揮不了監(jiān)督行政的功效。把行政作為職責的履行建立在僅僅依靠行政機關自身建設和自我完善的基礎上，元異于否認制度監(jiān)督的作用。《條例>“提高政府工作的透明度，促進依法行政”的立法目的規(guī)定也是這種要求的集中體現(xiàn)。．
(2)從政府信息價值的特征看， 政府信息是一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或政府外部但對政府活動有影響的信息資源。政府信息是人類進入信息時代重點建設的核心戰(zhàn)略資源。政府信息價值以服務社會公眾為目的，具有非競爭性，更強調(diào)達成信息資源的共享性。這體現(xiàn)在：①政府信息價值體現(xiàn)在組織效應和社會效應。但其根本旨向是公益性的，并非以獲取自身利益為取向，組織效應最終也是服務于社會效應的。②政府信息的增值過程包含兩種形式：“一種是直接以信息服務的形式把原始信息加工、增值后提供給社會公眾：另一種則內(nèi)化于政府的政策和社會管理職能，通過中介間接地服務于社會公眾”[10］。可見，政府信息增值過程中無論是信息加工服務，還是作為中介服務，都是公共圖書館最基本的工作范疇，政府信息價值的特征與公共圖書館的職能和性質(zhì)具有趨同性，這種趨同性也使公共圖書館獲取政府信息成為當然。同時也可以說，公共圖書館的這種權益也是政府信息價值的外在表現(xiàn)形式。
4．結束語
多年來，為了從傳統(tǒng)的倫理社會走向現(xiàn)代的理性社會，我國嘗試引進西方的法律制度，但法治只依靠制度的建設是遠遠不夠的，它還需要一種與之相適應的文化支撐。“法律應得到尊重，沒有人能夠例外，掌權者更不能例外”（11）。在我國特定的政治文化環(huán)境下，尤其是信息公開范圍模糊不定，公共圖書館本身具有依附性的特點顯現(xiàn)的特別突出，公共圖書館享有信息公開請求權必然被淡化。那么，公共圖書館作為公民、法人和社會組織獲取政府公開信息的法定機構，如何在信息公開范圍模糊不清、公民救濟途徑的過于原則的背景下發(fā)揮作用?公共圖書館作為整個社會的信息媒介，如何承擔起在政府信息公開制度中的重要職能，不斷提升圖書館的整體形象和社會地位，從而實現(xiàn)圖書館社會效益最大化，或許值得期待。