在現(xiàn)代信息社會中，對信息的增值利用將成為推動財富積累和文明發(fā)展的重要途徑。政府信息是一種特殊類型的信息資源。一般認為，政府信息增值利用是指政府機構從增進社會公益出發(fā)，通過某種手段使信息資源在運動過程中出現(xiàn)效用與價值的增長，使政府信息得到更為廣泛和有效的利用。[2]政府信息蘊含著驚人的經(jīng)濟潛力，這也是其具備強大增值性的重要原因之一。正因如此，國際上對政府信息增值利用非常重視，其中尤以美國最為突出。如何全面分析發(fā)達國家政府信息增值利用的成功經(jīng)驗和典型模式，以期對我國有所啟示，在當前顯得重要而迫切。
1．美國政府信息增值利用的主要經(jīng)驗
美國在政府信息增值利用方面起步較早，并在促進政府信息增值利用上有著十分成熟的經(jīng)驗。[31
(1)針對不同的政府信息采取不同的增值利用策略。例如。對于聯(lián)邦政府信息采取“完全與公開”的政策；對于聯(lián)邦政府資助的非營利部門信息，承認這些非營利部門可以對自己的研究成果和技術申請專利和版權，但政府對有關數(shù)據(jù)和信息保留使用權，或允許他人使用數(shù)據(jù)的權利；對于地方政府信息的增值利用和產(chǎn)權歸屬由地方政府自主確定，但保證不與國家的強行立法相沖突。［4]
(2)制定了較豐富的政府信息增值利用的相關法律。例如，美國通過的纈權法》明確規(guī)定版權保護不適用于聯(lián)邦政府所擁有的任何文件，這使得政府部門信息增值利用在很大程度上不受限制。美國通過制定一系列關于信息公開的法律來保障公眾獲取和利用政府信息，主要有《：f言息自由法》及修正案、《咨詢委員會法》《隱私法》《陽光下的政府法》《美國聯(lián)邦信息資源管理政策》《電子信息自由法》等。美國的信息公開制度從檐息自由法》制定以來，經(jīng)過不斷的發(fā)展已形成較為完善的制度，為保障政府信息的公共獲取、增值利用起到了根本性的作用。通過從中央到地方的這一系列有關信息公開的法律與政策，美國逐步建立了一套較為完整的政府信息公開的法律法規(guī)體系。正是在這套體系的保障下，美國公眾才可以相對自由地獲取政府信息，從而促進政府信息的增值利用。
(3)政府鼓勵私營部門利用政府信息進行增值開發(fā)和利用。保證在政府信息增值利用中，屬于政府履行公共任務需要的原始數(shù)據(jù)仍然確保對公眾的完全開放；聯(lián)邦資助機構要求非贏利機構研究人員在使用政府資金生產(chǎn)、出版數(shù)據(jù)或編入其他數(shù)據(jù)庫時，不給予對該數(shù)據(jù)庫排外性使用的權力。正是由于美國政府對政府信息的公開和開發(fā)利用采取積極鼓勵的態(tài)度，才使得美國成為世界上的信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)第一大國。
(4)利用現(xiàn)代先進的信息技術促進政府信息增值利用。美國政府積極將網(wǎng)格技術、泛在網(wǎng)絡、云計算等信息技術融入到政府信息的公開和開發(fā)利用中；通過大力發(fā)展電子政務來促進政府信息資源的增值利用。在一系列政策措施的保證下，美國政府網(wǎng)站發(fā)展迅速，不但聯(lián)邦一級和州一級的政府機構已全部上網(wǎng)，而且?guī)缀跛锌h市一級政府也都建立了自己的站點。同時，為保證政府信息獲取和利用的快速、全面，美國政府采用了政府信息指引服務的技術，用來識別整個聯(lián)邦政府的公共信息資源，描述這些資源中的可用信息，提供獲取該信息的方式。該項技術的采用，幫助社會公共部門最大限度地獲取符合要求的政府信息，從而提高政府信息的利用效率。
2．美國政府信息增值利用的典型模式
2．1．開放的商業(yè)化運作模式
美國對政府信息增值利用采取完全放開的政策，可概括為：強效的信息自由法保障，政府著作權無嚴格限制、信息收費僅限于復制成本、信息渠道透明通暢、對增值利用不加限制。這種寬松的商業(yè)化運作模式促進了美國公眾對政府信息廣泛而深人的利用與開發(fā)，使美國政府信息市場發(fā)展遠遠領先于其他國家，據(jù)有關資料統(tǒng)計，美國政府信息開發(fā)重點行業(yè)的產(chǎn)值在5年內(nèi)(2005--2009年)增長了28個百分點。［5]
美國聯(lián)邦政府的信息資源利用思路明確而有效，《憲法》編息自由法》等法律保證所有公眾都可獲取所有政府信息，并允許和鼓勵任何個人或私營組織對原始政府信息進行復制、加工、出售等增值利用活動，但這些信息服務組織并不能因此獲得政府信息增值利用的獨占權，從而吸引了大量私營機構從事政府信息資源增值利用的工作，提高了美國政府信息資源開發(fā)利用的整體水平，推動了政府信息資源開發(fā)利用商業(yè)化運作模式的蓬勃發(fā)展。
美國政府信息增值利用運用私營企業(yè)為主體的多元化開發(fā)模式，政府的主要責任在于提供豐富的信息資源，引導企業(yè)的合理經(jīng)營，確保良好的信息市場環(huán)境。政府信息增值利用從政府信息處理到技術應用都實行外包，購買企業(yè)的信息服務。這種商業(yè)化運作模式不僅保證了政府系統(tǒng)的持續(xù)穩(wěn)定運行，滿足了應用需要，也為企業(yè)創(chuàng)造了更多的發(fā)展機會，繁榮了政府信息資源開發(fā)利用市場。
2．2.嚴密的法律保障體系模式
美國“世界信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)第一大國”的稱號和其較為嚴密的政府信息增值利用法律保障體系的建立是密不可分的。該體系的核心就在于倡導政府信息資源的自由獲取及開發(fā)利用。美國《憲法第一修正案》對美國的政府信息公開及利用具有決定性的作用，為政府信息的獲取及利用奠定了基本的思想及指導方向。1976年修訂的《版權法》明確規(guī)定版權保護不適用于任何美國政府的作品。《版權法》在政府信息的獲取及開發(fā)利用中承擔著重要的調節(jié)作用，對政府信息版權免于保護的原則大大便利了美國政府信息資源的增值性開發(fā)利用。1966年《信息自由法》頒布，奠定了美國政府信息公開政策的基礎，在一定程度上促進了美國政府信息資源的增值利用，繼而先后4次對循息自由法》進行了修訂。《電子信息自由法修正案》的出臺，方便了公眾在線獲取重要的政府記錄。美國許多增值開發(fā)商正是得益于信息自由的寬松環(huán)境，才得以獲取大量的政府信息資源并加以開發(fā)利用。《陽光下的政府法》“賦予公眾取得關于聯(lián)邦政府決策過程中最充分的可以使用的信息的權利”。[6]它的頒布進一步促進了美國公眾對政府信息的獲取及開發(fā)利用。有關聯(lián)邦政府的信息政策在1993年的《A一130號通告》中有著重要規(guī)定，為美國政府信息資源的公開及利用奠定了基礎。美國國會于1995年提出并通過了《文書削減法》修正案，為聯(lián)邦政府信息資源管理制定了政策指南，規(guī)定了政府機構都應該確保公眾能夠及時地和公平地獲取機構的公共信息，同時也為政府信息的增值利用留下了較大的發(fā)展空間。
除了由上述聯(lián)邦政府和聯(lián)邦機構頒布的法規(guī)和政策外，美國有些州也制定了自己的信息獲取法，如得克薩斯州的《從共信息法》。州及地方政府頒布的信息獲取法使得公眾可以自由獲取州及地方政府的信息資源。這一系列的法律法規(guī)構成了美國政府信息增值利用的制度體系，有力地保障了政府信息增值利用業(yè)務的順利開展。_
2．3．較成熟的許可模式
要保證政府信息在不同主體中進行流轉的順利實現(xiàn)，許可機制起到紐帶與橋梁的作用。政府部門對信息增值利用者進行的許可在政府信息增值利用中起著重要的作用，是開展政府信息增值利用的前提。美國聯(lián)邦政府由于實施相對比較開放的信息獲取及開發(fā)利用政策，政府信息的許可非常自由，尤其是聯(lián)邦政府信息許可大都實施基于信息分發(fā)成本的收費政策，許多地方政府也以基于邊際成本的價格向企業(yè)許可信息。
美國《信息自由法》中規(guī)定聯(lián)邦政府信息應該自由為公眾所獲取，因此將政府數(shù)據(jù)通過商業(yè)方式許可給私營機構是受嚴格限制的，除非法律規(guī)定的例外；政府部門所擁有的一部分私人數(shù)據(jù)也適用于某些商業(yè)許可條款。除此之外，聯(lián)邦政府不能以超過分發(fā)的邊際成本來進行數(shù)據(jù)的許可。《信息自由法》所規(guī)范的主要是美國聯(lián)邦政府信息，州及地方政府部門擁有的信息并不受該法限制。為了收回數(shù)據(jù)投資成本，部分州及地方政府紛紛開展了向企業(yè)商業(yè)許可數(shù)據(jù)的計劃。地方政府部門向企業(yè)頒發(fā)信息增值利用的許可通常基于兩種目的：一為增加財政收入，二為非經(jīng)濟上的目的。當?shù)胤秸媱澩ㄟ^收費方式來許可分發(fā)政府信息時，他們通常采取一些策略來減輕負面影響，如進行價格區(qū)分、制定最低限制條款、抑制過高定價傾向等。至于非經(jīng)濟的政策目標，主要基于以下考慮：首先，通過頒發(fā)許可證，可以對信息歸屬進行初步確認。其次，許多政府信息～旦被重新組合或包裝成新的數(shù)據(jù)產(chǎn)品將具有更大價值；如果政府部門一味禁止數(shù)據(jù)的摘錄或修改將在經(jīng)濟上起到相反的作用，一個簡單和卓有成效的辦法就是在許可協(xié)議中頒發(fā)免責聲明來否定任何暗示的認可或授權。
3．美國政府信息增值利用對我國的有益啟示
3．1．內(nèi)容總結
政府信息具備增值利用的潛力，美國則是政府信息增值利用開展較早和最具代表性的國家之一。美國通過開放的商業(yè)化運作模式為企業(yè)創(chuàng)造了更多的發(fā)展空間，繁榮了政府信息利用的市場。美國通過以《I言息自由法》為代表的一系列信息政策創(chuàng)造了政府信息自由獲取及開發(fā)利用的法律環(huán)境，形成了政府信息增值利用的制度文化，從而推動其政府信息資源大規(guī)模的增值開發(fā)與利用。除此之外，美國應用現(xiàn)代先進的信息技術，還通過較成熟的許可機制促進政府信息增值利用。對美國這些較典型的經(jīng)驗和模式進行分析和研究，將對我國政府信息增值利用法律與制度體系的構建與完善提供有益的借鑒。
3．2．對我國的有益啟示
美國政府信息增值利用的經(jīng)驗和模式對我國具有一些有益的啟示，主要表現(xiàn)在：
(1)構建我國政府信息增值利用的市場監(jiān)控體系。在政府信息增值利用中，開展政府信息增值利用經(jīng)營的企業(yè)構成了其中的市場主體。這些企業(yè)，特別是私營企業(yè)在進行市場活動中，不可避免會出現(xiàn)哄抬物價、實施壟斷等種種擾亂市場經(jīng)濟秩序的現(xiàn)象，如果任其發(fā)展，必將阻礙政府信息增值利用工作的順利進行。我國應借鑒美國在市場監(jiān)控方面的經(jīng)驗，采取建立合理的市場監(jiān)控機構、建立有效的市場準入機制以及充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用等措施來促進我國的政府信息增值利用。就我國政府信息增值利用市場監(jiān)控體系而言，其制約和規(guī)范的重點領域主要體現(xiàn)在信息產(chǎn)品質量監(jiān)控、信息產(chǎn)品價格監(jiān)控和信息市場交易行為的監(jiān)控3個方面。
(2)構建并完善我國政府信息增值利用的法律保障體系。美國通過建立完善、有效的法律來保障政府信息增值利用的順利進行。我們可以借鑒美國的成功經(jīng)驗，完善政府信息公開的法規(guī)和政府信息增值利用的配套法規(guī)；完善信息公開制度，實現(xiàn)信息共享，促使更多的實用信息進入公有領域；[7］條件成熟時可考慮根據(jù)我國的國情制定館息資源增值利用法》，?以規(guī)范政府信息資源的增值利用。除此之外，還應完善我國政府信息知識產(chǎn)權保護的規(guī)定。美國在1976年版權法中規(guī)定免于聯(lián)邦政府作品的版權保護，這一點給我們啟發(fā)：適當擴大政府信息中免于知識產(chǎn)權保護的信息種類，可以推動政府信息資源的自由獲取及增值開發(fā)利用，因此，我國《知識產(chǎn)權法》所規(guī)定的免于版權保護的政府信息資源范圍應該適當放寬，一些對社會公眾具有重要價值的信息，如地理信息、氣象信息、交通信息等也歸入其中，通過免除部分政府信息的知識產(chǎn)權保護，真正促進該部分信息的自由流動及增值利用，實現(xiàn)信息產(chǎn)業(yè)的繁榮。
(3)充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術的優(yōu)勢，促進政府信息的增值利用。美國政府整合了多種信息獲取和處理技術，這是成功保障政府信息獲取和增值利用的重要手段。采用多種信息獲取技術，提高了公眾獲取信息的效率，節(jié)約了公眾使用信息的成本。在全球信息化的浪潮中，如何結合我國的具體情況整合現(xiàn)有信息技術，是保障政府信息增值利用的關鍵。因此，如何基于現(xiàn)代信息技術對采集的政府信息進行科學整合，設法降低公眾獲取和利用信息的成本是我國政府部門急待解決的問題。其中，重要一環(huán)是加強我國政府門戶網(wǎng)站的建設。在泛在網(wǎng)絡環(huán)境中，優(yōu)秀的政府門戶網(wǎng)站是社會公眾獲取政府信息從而加以開發(fā)利用的有效途徑。不同層次的政府門戶網(wǎng)站應體現(xiàn)出差異化的政府信息：部委級政府門戶網(wǎng)站側重于政策信息、政務動態(tài)和公示信息等的發(fā)布；省級門戶網(wǎng)站側重于信息的關聯(lián)性應用；地市級門戶網(wǎng)站側重于市民服務和公眾服務。同時，基于政府門戶網(wǎng)站的先進技術也有助于政府信息的增值利用。
(4)構建我國政府信息增值利用的許可機制。在政府信息的增值利用中，信息資源經(jīng)歷了從其擁有(政府部門)轉移到信息申請者，經(jīng)過信息申請者的增值加工后最終轉移給終端消費者的過程。這其中，政府信息在不同的主體中進行流轉，從而使其價值獲得充分發(fā)揮，許可機制起到了較大的作用。我國應通過建立許可證制度、建立國家統(tǒng)一的許可證管理系統(tǒng)來約束政府信息增值利用者的行為，向增值利用者頒發(fā)的許可證中應明確許可增值利用的信息范圍以及增值利用者的責任、義務；為了保證工作效率，許可證最好以標準許可證的形式在線提供。