1為什么要研究美日圖書館法律體系?
美國和日本都是世界上經濟最發達的國家之一,也都是世界上圖書館事業發展程度非常完善的國家之一：他們各自的圖書館法律體系的協調性、完整性和權威性對這兩個國家圖書館事業健康發展所起的作用舉世公認。但世界上還有其它國家的圖書館法律比較完善,圖書館事業也比較發達,發達國家如英國、法國等,發展中國家如印度,其它如俄羅斯,本文之所以選擇美國和日本的圖書館法律體系作為我國完善圖書館法律保障體系的國際經驗借鑒,主要有以下幾點原因：
1.1要有選擇地借鑒
“他山之石,可以攻玉”。在完善我國圖書館法律保障體系的進程中,我們一定要學習、借鑒國外經驗;但學習、借鑒要采取“拿來主義”,要有選擇,不能盲目,要有可比性,不能照搬。
1.2圖書館法治建設與經濟社會發展的關系
美國和日本的圖書館事業發達,圖書館法治建設也比較完善,但美國的圖書館事業是隨著美國經濟的發展而健康發展,經濟的繁榮帶動了圖書館事業的發展,圖書館事業的發展又帶動了相關法律法規的制定和實施,這種發展道路是最順理成章、最穩妥,但也是最容易讓人“失望”的發展方式。而日本在二戰前總體上徘徊于現代圖書館的門檻之外,其現代意義的圖書館立法是戰后才出現的,我們有必要探究日本怎樣在戰后千瘡百孔、百廢待興的經濟困境中,通過圖書館法治建設,推動了現代圖書館事業的迅猛發展,從而解決這樣一個問題:在我國，到底圖書館事業的發展、圖書館法律保障體系的完善應該與社會經濟發展水平相協調呢,還是像日本一樣,通過圖書館法律保障體系的完善,以法律的權威和力量推動圖書館事業在經濟相對不發達時期就得到迅猛發展呢?
1.3地方性圖書館立法與國家圖書館立法的關系
1849年,美國的新罕布什爾州為發展公共圖書館事業,通過了美國第一個州圖書館法,緊接著,馬薩諸塞、緬因、羅德島、康涅狄格等州都先后制定了圖書館法,而在一百多年后的1956年,國會才制定了第一部國家級的圖書館法,即《圖書館服務條例》(libraryServicesAct)。盡管美國的州與我國省(自治區、市)在各個方面不盡相同,但畢竟美國的州圖書館法也是在有限的區域內有效,與我國的省級圖書館立法還是有可比之處的,明確探討美國的州圖書館立法實踐和美國的國家圖書館立法的關系,對推動我國國家級圖書館法的制定是有一定參考作用的。
1.4圖書館行業立法與教育立法的關系
圖書館是教育的目的和作用的延伸,所以日本的教育立法與圖書館立法具有同步性,具體表現就是圖書館立法以教育法為上位法,教育法中對圖書館非常關注。如日本的“圖書館三法”及起著一定立法補充作用的大學圖書館“立法”等都把《教育基本法》、《社會教育法》、《學校教育法》等作為立法基礎,而《教育基本法》、《社會教育法》等在條文中都明確了圖書館的重要地位。無論我們今天正在制定的《中華人民共和國圖書館法》,還是我們以后將要制定的《國家圖書館法》、《公共圖書館法》、《學校圖書館法》等,日本圖書館行業立法與教育立法同步的經驗都值得我們借鑒。
2美日圖書館法律體系比較
2.1二者的共同點
美國和日本在圖書館法治建設方面,已經形成了較為系統而完善的圖書館法律保障體系,走在了世界各國前列。而且我們不能忽視這樣一個事實,即日本的現代圖書館法律保障體系是在戰后初期才出現的,也就是說是在日本被美國占領時期出現的,其現代圖書館法律保障體系與美國之間有著千絲萬縷的聯系。具體地說,二者的共同點體現在三個方面:
2.1.1圖書館相關法律法規比較完備
在日本,1948年頒布的《國立國會圖書館法》和1950年頒布的《圖書館法》,是其現代圖書館法律體系建設開端的標志。而經過半個多世紀的發展,日本由國家和政府頒布的圖書館專門法,到目前為止,也只有《國立國會圖書館法》、《圖書館法》、《學校圖書館法》,合稱為“圖書館三法”。這三部法律,是目前日本圖書館法律體系中最基本的法律,構成了日本圖書館法律體系的三大支柱。
美國實行聯邦制,每一個州都有立法權限,所以每一個州都有自己的圖書館法;但美國的州圖書館法只是在本州范圍內有效,對全國不具有全面普遍性。在美國,真正算是國家級的圖書館法主要包括《美國國會圖書館法》、《美國圖書館服務與技術法案》,其它還有《圖書館行政條例》、《醫學圖書館資助法》、《國家圖書館和信息科學法》、《博物館圖書館服務公共法例》等,數量也不多。
美日圖書館事業的發展成就是有目共睹的。為什么美日在圖書館專門法數量不多,又不面面俱到的情況下,其圖書館事業卻取得了如此成就呢?筆者認為,兩國完善的圖書館相關法律法規是其圖書館事業得以快速、健康發展的基礎。據日本圖書館協會編纂的《圖書館法規基準總攬》一書統計日本的圖書館適用的其它法律法規達80余件,包含有關于圖書館內容的規定的其它法律法規總數在100件左右。122美國在100多年的立法歷程中,共制定和頒布了100多種圖書館相關法規,它們與《圖書館服務和技術法案》等圖書館專門法構成了一個相互促進、相互補充的圖書館法律保障體系。
美日圖書館相關法律法規的作用主要有兩方面：首先確立了圖書館的法律地位�，F代圖書館作為一個公益性的社會機構,其本身就是國家或地方行政系統中的一個“節點”。美日主要是通過行政法律確認圖書館的設置主體和統轄隸屬關系,來確立圖書館的法律地位,因為如果不實現設置主體的法定化,就沒有人對圖書館承擔最終的法律責任,圖書館一切問題的解決便無從談起。保證了圖書館的資金投入。美國和日本主要是通過規范政府行為的財政、預算類法律的保障來保證圖書館的資金投入。美國圖書館的經費來源一是根據財產征收圖書館事業特別稅。其二是從地方政府的財政收入中撥出一筆�？钭鳛閳D書館的資金。日本的主要做法包括在地方財政預算的“目”級層次設立單獨的“圖書館費”科目、在“地方交付稅”中設立“圖書館費”科目、在“地方債”中開辟“圖書館建設費”、國家對圖書館設置主體予以經費補助等。
2.1.2圖書館行業自律規范作用巨大
圖書館應有自己的行業自律規范,這是由圖書館學會來制定的。1948年頒布、1980年最新修訂的美國《圖書館權利宣言》,共有6條,包括圖書館提供所有人關心、需要的圖書及其它圖書館資料,圖書館提供反映各種思想觀點的資料和情報,圖書館在公平的基礎上向利用者提供設施和設備等,這一宣言是自19世紀初西方現代圖書館運動肇始以來第一份集團性的爭取“自由權利”的宣言。1981年美國圖書館協會又公布了《圖書館員道德規范》,其主要內容共8條,如第1條規定通過有效的方式適當地組織信息資源,為圖書館所有用戶提供高質量的服務、平等服務的政策、同等獲取信息的渠道,也就是要求向所有用戶提供準確、非個人偏見和禮貌的答復。
日本是亞洲最早關注圖書館行業自律規范的國家。二戰后,美國占領軍主持進行了對日本全面而深刻的社會變革,其中就包括圖書館改革。以此為契機,美國的圖書館思想觀念、模式制度被全盤輸入日本,當時在美國已大體形成的“圖書館權利”觀念乘勢也進入日本。只不過日本圖書館界在接受這一思想觀念時,做了符合日本情況的改動,1954年日本圖書館協會通過并公布的日本歷史上第一個《圖書館自由宣言》就是這一改動的結果。它的主要內容包括：圖書館具有收集資料的自由，圖書館具有提供資料的自由，圖書館反對一切不正當的檢查(1979年修訂時改為“圖書館反對一切檢查”)。1980年日本圖書館協會公布了《圖書館員倫理綱領》,規定了圖書館員應具備的職業道德、專業素質和其它相應的責任、義務和權利,旨在通過圖書館員的“自律”,將《圖書館自由宣言》中對社會的責任和義務變成切實的行動。
從表面上看,“圖書館權利宣言”是對圖書館服務的制約,“圖書館員職業道德規范”是圖書館員職業的自律。為什么說在美國和日本,其二者都發揮了巨大作用呢?這是因為：圖書館的業績和效用,只能通過用戶對圖書館及其文獻信息資源的利用才能體現出來;而圖書館行業自律規范是由圖書館學會制定的,圖書館員必須遵守,圖書館員在遵守這些規定時,無形中提高了專業素質,加強了職業道德,保證了圖書館的服務質量,維護了用戶利用圖書館的合法權益,而保護了用戶的權益,也就體現了圖書館的業績和效用,最終也就保護了圖書館的權益。?圖書館行業自律規范中的兩者相輔相成,密不可分、二位一體;雖然它們不是嚴格意義上的法律法規且數量較少,但卻是基于現行有效的法律法規而成,在實踐操作中起到了規范及調整圖書館活動的作用,發揮了道德規范的內在控制職能,彌補了法律法規的缺憾。
2.1.3圖書館立法與教育立法同步
圖書館與教育事業有著天然的聯系。之所以這么說,我們要追溯到現代圖書館的設置理念�，F代圖書館是現代政體的產物。現代政體與封建政體最本質的區別,就是確立了“主權在民”的原則,也就是人民當家作主。既然主權在民,“民”就必須有正確履行社會義務、肩負社會責任的能力,就必須有正確的價值觀和判斷力。培養這些能力的途徑主要有兩條:一是民智的開發;二是知識和信息的普及。前者主要是通過興辦教育事業來實現,后者在近代早期,主要是通過興辦公共圖書館來實現。所以說圖書館與教育事業、特別是實施義務教育的學校性質相同、功能相似、效用相通,而有些國家將圖書館界定為一種單獨的/教育機構0的基礎就是圖書館與實施義務教育的學校的性質相同的理論。
圖書館與教育事業的天然聯系,決定了圖書館不能忽視它的教育功能,同時,教育事業也不能忽視作為其支柱之一的圖書館的建設。因此,現代教育立法就必須與圖書館立法同步,也即圖書館立法不能忽視圖書館的教育功能,教育立法更要高度關注圖書館的發展。
在日本,教育立法與圖書館立法的關系首先體現在圖書館法規總是把教育法作為自身的上位法。日本“圖書館三法”在制定時是以《教育基本法》、《社會教育法》、《學校教育法》為上位法和制定的依據的,如日本《圖書館法》第1條規定：“本法律的目的是根據社會教育法的精神,制定有關圖書館的設置與經營的必要事項謀求其健全的發展,從而有助于國民的教育與文化的發展”。其次體現在最高層位的教育法律--《教育基本法》把國家和地方政府設置圖書館與“實現教育目的”聯系起來(第7條),《社會教育法》把圖書館明確界定為“服務于社會教育的機構”,這些規定,確立了圖書館在教育事業中的基礎地位。再次體現在教育法律明確規定了圖書館是各級各類學校中的“必置設施”。在日本,公共圖書館實行的是“自由設置制”,而在學校,圖書館是“必置制”,充分體現了圖書館事業與教育事業不可分離的理念。
美國的任何圖書館,在任何時候,都注重對公民的教育功能,在美國,很多公共圖書館已大大超過了“圖”與“書”的傳統概念,演變成集文化、教育、娛樂等于一身的綜合機構。雖然美國沒有一個專門的圖書館管理機構(如果博物館圖書館行政管理機構IMLS算是圖書館專門管理機構的話,也是從聯邦教育部獨立出來的),但各州的圖書館活動都是由州教育署管轄的,說明美國是把圖書館看成了教育的目的和作用的延伸。其《中小學教育法案》、《高等教育法案》等都非常關注圖書館。如《高等教育法案》關于圖書館的部分共有四大內容：①高等教育機構獲得圖書館資源和建立及維持資源共享系統；⑵圖書館員的培訓以及鼓勵在圖書館學領域的研究和發展;國家主要的研究性圖書館保持和加強其收藏,⑶以提供給其他有需要的用戶;④國家期刊合作系統的建立。
2.2二者的不同點
2.2.1發展道路不同
美國是世界上經濟最發達的國家之一,經濟的繁榮帶動了文化事業發展,作為文化事業重要的組成部分,圖書館事業在美國也取得了舉世公認的成就。美國有國會圖書館、國家醫學圖書館、國家農業圖書館和國家教育圖書館4個國家圖書館。據保守估計,美國圖書館總共有122000多家,其中包括公共圖書館、學術圖書館、學校圖書館、特殊圖書館(如宗教、法律、企業、私人圖書館等)、軍隊圖書館以及政府圖書館等,平均每2000多人就擁有一家圖書館,不管是從人均擁有圖書數量、使用圖書館的人數還是使用便利性來說,在全世界都是處于領先地位的。圖書館事業的發展,帶來了相關圖書館法律法規的制定和實施,因此美國同時也是世界上圖書館法律保障體系最完善的國家之一,完善的圖書館法律保障體系反過來又保證了美國圖書館事業按照客觀規律健康發展。
與美國相比,日本的圖書館法律保障體系走了一條不同的發展道路。第二次世界大戰結束之時,日本的經濟、政治和社會各個方面均處于嚴重的癱瘓和混亂狀態,大多數國民在饑餓失業的困境中幾乎失去了恢復和重建經濟的信心,日本的圖書館事業發展程度當時只有歐美國家的幾十分之一。在經濟水平如此低下的情況下,日本靠什么迅速發展了該國的圖書館事業呢?筆者認為,原因有三：①國民長期接受島國意識熏陶,受儒家思想影響,又吸收了西方市場經濟觀念,危機感和競爭意識強,工作勤奮,集體感強,并且大量高級技術管理人才在戰后對日本官僚財閥的整肅中脫穎而出,走上社會經濟、政治、文化主導地位；②1947年后,美國變打擊日本為扶植和利用日本,在美國的保護下,日本大大增加了發展經濟的能力,朝鮮戰爭和越南戰爭的爆發,從直接和間接兩方面促進了日本經濟的發展,經濟的發展自然帶動了圖書館事業的發展；③最重要的是：日本借鑒美國現代圖書館思想觀念和模式制度,頒布了現代意義上的圖書館法律,并借助法律的權威和力量弘揚了現代圖書館觀念,形成了日本圖書館界觀念轉變的契機,帶動起戰后圖書館活動根本方向大變革,最終使日本圖書館事業邁入世界前列�？疾烊毡緢D書館事業實踐,它走的是一條先建立現代意義的圖書館法律體系,再借助法律的權威和力量來引導整個社會轉變圖書館觀念,為建立在現代圖書館觀念基礎上的圖書館活動提供法律依據和規范,從而促進圖書館事業發展的道路。
2.2.2圖書館法律體系結構不同
美國和日本因為國體、政體及立法體制的差別,所以形成的圖書館法律保障體系也有所不同:
美國圖書館立法實行分權制,立法權限在聯邦與州兩級立法機構,它們各有其立法范圍。美國圖書館法律包括成文法和判例法兩大類,都具有三層結構,分別由聯邦和地方來產生。單就美國的圖書館成文法而言,可分為縱向、橫向和斜向三個緯度,美國圖書館法律的縱向包括聯邦圖書館成文法、州圖書館法和地方制定的教育法令,其橫向結構涉及學校圖書館系統、公共圖書館系統、專業圖書館系統等,其斜向結構就是散見于其它法律法規中的圖書館相關法律法規。
日本的圖書館法律保障體系在二戰后趨于完備,可分為國家法規和地方法規兩種,其中分別又包括多個層次,具有多、細、繁的特點,幾乎包含了圖書館事業的每一個領域。日本圖書館法律體系的一個顯著之處是與圖書館專門法相配套的規章制度非常完整�！皥D書館三法”是日本圖書館法律體系的三大支柱,但它們對圖書館事業只作出了一些原則性、根本性的規定,圍繞這些基本法律,相關立法機構和行政部門又制定出一系列的規章制度,從而構成了日本圖書館法律保障體系中一個比較重要的部分。主要包括：①圖書館專門法的“施行令”和“施行細則”(日本學者統稱為“法令”)，是圖書館專門法的繼承和補充,如《公共圖書館的任務和目標》、《圖書館法施行令》、《學校圖書館法施行規則》等；②有關行政管理部門頒布的一些通知、告示、訓令等規章制度(日本學者統稱為“通知”),如日本文部省頒布的《司書及候補司書的職務內容》等,具有較大的規制力和影響力；③由圖書館及相關行業協會(如專門圖書館協會、終生教育審議會等)制定和頒布的標準、綱要、規范等(日本學者統稱為“基準”),對于引導及規范圖書館事業及其活動意義重大。以上三類規章制度在數量上遠遠超過了圖書館專門法,據估計已達到80件左右。
3美日圖書館法律體系的啟示
結合我國圖書館事業特別是我國圖書館法治建設的現狀,我們得出如下啟示與借鑒：
3.1借助法律權威和力量推動現代圖書館觀念傳播
日本現代圖書館事業發展固然與日本的經濟騰飛有直接關系,但其現代意義上的圖書館法律是在二戰后日本經濟尚未迅猛發展階段就建立的,圖書館法律推動了現代圖書館觀念在社會各界的傳播,從而保證了日本圖書館事業緊跟經濟發展甚至提前于經濟發展而發展,避免了圖書館事業發展之于經濟發展的一個10年--20年的“滯后期”。我國正處于經濟全面騰飛的起步階段,如何把握這一機會,完善我國的圖書館法律保障體系,借助法律權威和力量推動現代圖書館觀念的傳播,避免圖書館事業發展的/滯后期0,日本的經驗值得我們借鑒。
3.2地方性立法與國家立法相結合
相對于美國來說,我國同樣幅員遼闊,但是地區發展極不平衡,東部和西部差距較大,尤其在經濟相對落后的西部,圖書館事業發展舉步維艱;不過1849年美國新罕布什爾州通過美國第一個州圖書館法時,其經濟格局與現在的我國倒也相似。國家在制定基本的具有法律約束力和強制力的國家圖書館法的過程中,如何借鑒地方立法經驗,抑或是制定了國家圖書館法后,各省再如何根據實際情況制定適合本省的地方性法規及規章制度,美國的經驗值得我們參考之處良多。
3.3盡快制定并公布中國的《圖書館權利宣言》
《中國圖書館員職業道德準則(試行)》已于2003年5月正式向社會公布,但作為圖書館行業自律規范兩大支柱之一的《圖書館權利宣言》的制定和公布還遙遙無期�！皥D書館權利宣言”是圖書館通過行業性“誓約”,向社會公布圖書館基于現行法律而擁有的“自由權利”,對保障圖書館的權益,并最終保障用戶的合法權益作用甚大。我們要吸收和借鑒美日經驗,并結合我國實際,盡快制定和公布我國的《圖書館權利宣言》。
3.4圖書館立法要與教育立法同步
單靠已進入立法程序的《中華人民共和國圖書館法》,能否完成保障圖書館事業發展的重任,答案自然是否定的。因為圖書館事業是一項社會性事業,而圖書館行業又是社會弱勢行業,《圖書館法》對圖書館事業的發展只能起到有限的保障作用。在我國圖書館相關法律法規尚不完善的今天,如果能基于圖書館事業與教育事業的天然聯系,以“教育法”為基礎和依據制定“圖書館法”,并依靠“教育法”確定圖書館的法律地位,也不失為一條促進圖書館事業發展的好辦法。這一點美國和日本都有我們值得借鑒的經驗。