調適，“亦稱‘社會調適’。由英國社會學家斯賓塞所創用。指人類在交往過程中產生的一種調整和適應社會環境的能動作用。”[1]本文所探討的調適，是指在實施《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）[2]的形勢下，各級綜合檔案館通過主動調整來積極回應社會需要的現實課題。本文就此提出一些初步意見，以供探討。
一、我國政府信息公開環境下綜合檔案館自我調適的原因
一般認為，“引起調適的原因有：（1）沖突；（2）社會變遷；（3）文化交流。”[3]那么，我國政府信息公開環境下綜合檔案館自我調適的原因是什么呢？
筆者認為，其原因首先是，我國政府信息公開在維護公民知情權等方面提出了某些新的要求。如，以2007年4月5日中華人民共和國國務院令第492號的形式公布的上述《條例》明確規定：1、行政機關公開政府信息，應當遵循公正、公平、便民的原則（第五條）。2、應當主動公開的政府信息包括：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的（第九條）。3、屬于主動公開范圍的政府信息，一般應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開（第十八條）。4、公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向政府部門申請獲取相關政府信息（第十三條）。5、申請公開政府信息的規定（第二十～二十八條）。6、監督和保障（第二十九～三十五條）。
其次是，我國各級綜合檔案館與政府信息公開形勢某些不相適應的問題開始凸顯。以可以對應上述條款的有關內容為例，一是根據現行《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）[4]第十九條關于“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放”的規定，包括行政機關移交的涉及政府信息的檔案在內的所有檔案，進入國家檔案館后原則上都適用上述《檔案法》的規定，換言之，可以不受上述《條例》的約束，而有關檔案館也就可能成為政府信息公開的“避風港”。二是上述《檔案法》第二十條雖規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案”。但是，由于上述《檔案法》第二十條明確授權制訂“利用未開放檔案辦法”的國家檔案行政管理部門和有關主管部門至今沒有出臺“有關規定”，因此，從一定意義上來說，館藏未開放檔案的利用還是一個“無法可依”的領域。這與“公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向政府部門申請獲取相關政府信息”的形勢需要，是不相適應的。此外，以卷為保管單位的傳統管理模式，往往使大量控制卷中一些可以公開的檔案文件與公眾無緣。
即便如此，綜合檔案館要不要通過主動調整來積極回應我國政府信息公開形勢下的社會需要，仍然是一個有待形成共識的問題。以要不要開展館藏未開放檔案（主要是指行政機關移交的、尚未開放的檔案）依申請利用為例，一些同志認為，此事一是缺乏法律依據，二是對于館藏形成已滿30年的檔案開放鑒定尚且難以及時完成的綜合檔案館來說，開展館藏（行政機關移交的）未開放檔案依申請利用是力所不及的。其實，這些說法是值得商榷的。
關于開展館藏（行政機關移交的）未開放檔案依申請利用有沒有法律依據的問題。上述《檔案法》第二十條明確規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案”。而且，該條款同時明確，“利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關主管部門規定”。此外，上海在2005年貫徹實施《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步推行政務公開的意見》（中辦發[2005]12號）時就提出，要“加強研究檔案開放利用與政務公開的工作銜接”，“市和區縣檔案館要加強政務公開的配套服務措施，研究實施依申請提供利用檔案的新型服務機制，不斷滿足公眾查閱政府公開信息對館藏檔案的利用需求”[5]。因此，開展館藏（行政機關移交的）未開放檔案（依申請）利用工作，怎么能被認為是“缺乏法律依據”呢？
至于如何開展館藏（行政機關移交的）未開放檔案（依申請）利用工作，這正是有待有關檔案部門依法作為的問題。關于有關檔案館對于形成已滿30年的檔案開放鑒定尚且難以及時完成，開展館藏（行政機關移交的）未開放檔案（依申請）利用工作更是力所不及的問題，可以說是一種誤解。因為，一方面，實踐表明，檔案作用的發揮往往隨著社會關注點的轉移而發生明顯的變化，已開放檔案不能滿足的社會需求，往往需要通過開展未開放檔案依申請利用來實現。因此，可以認為，開展館藏（行政機關移交的）未開放檔案依申請利用與依法開放檔案，并不是沖突的，而是有效的補充。另一方面，檔案館的有限“投入”如何合理使用，是一個應當根據社會需要統籌解決的問題。在新的形勢下，綜合檔案館尤其是那些館藏數量多、基礎工作薄弱的大型檔案館，確實面臨著一個如何區分輕重緩急、有所為有所不為的科學抉擇問題。而開展館藏（行政機關移交的）未開放檔案依申請利用正是一件值得有關檔案館有所作為的事情。
因為，開展館藏（行政機關移交的）未開放檔案依申請利用工作，一是有助于提升綜合檔案館便民惠民的社會形象。我國各級綜合檔案館是各級黨委和政府直接領導的公益性文化事業機構，館藏檔案的主要來源是黨政機關，檔案館通過檔案提供利用等公共服務不僅維系著黨和政府與人民群眾的密切聯系，而且體現了其應有的社會形象。然而，由于目前綜合檔案館正式向社會開放的檔案從總體上看僅占館藏總量的一小部分，其他未開放檔案與公眾幾乎是“無緣”的（其中相當部分檔案的不能開放又是由于以“卷”為保管單位造成的），這不能不在很大程度上影響公眾分享國家檔案信息資源的權益和國家檔案館的公眾形象。開展館藏（行政機關移交的）未開放檔案依申請利用工作，可以滿足公眾對檔案信息的個性化需要，可以明顯提高館藏檔案公眾利用的比重，它不僅與形成已滿30年檔案的依法開放是互補的，而且是積極回應政府信息公開環境下公眾期待的“事半功倍”之舉。二是有助于放大政府信息公開的積極效應。據統計，我國有用信息的80%由政府掌握，但這些信息大多處于不對外公開的狀態。通過政府信息公開，建立了政府與社會之間及時、順暢的信息公開渠道，加速了政府信息的流動和開發利用，減少了信息資源的閑置和浪費，促進了政府信息更快地轉化為社會的物質財富。政府信息公開也使人民通過享有知情權（信息自由權），正常地行使我國憲法賦予的管理國家和社會事務的權力。政府信息公開，也是我國政府在加入世貿組織的形勢下，努力建設服務政府、法制政府和責任政府的有效措施。而行政機關移交進館的檔案涉及相當多的政府信息，開展這部分未開放檔案依申請利用工作，將在相當程度上彌補政府信息公開工作的不足。這也是各級綜合檔案館被優先確定為當地政府公開信息集中查閱場所的基本理由。對此，我們應當保持清醒的認識，進而才能自覺做到與時俱進，有所作為。
二、我國政府信息公開環境下綜合檔案館自我調適的對策
如前所述，我國政府信息公開環境下綜合檔案館的自我調適，是一項毋庸置疑的現實任務。其內容包括：一是觀念層面的調適，主要是解決與政府信息公開在服務理念上的“接軌”問題。二是實踐層面的調適，主要是解決與政府信息公開在實踐上的良性互動問題，其中包括檔案收集如何擴大范圍、健全手續；整理鑒定如何突破傳統案卷的束縛；檔案信息化建設如何助推資源共享的進程；檔案利用如何實現依法開放與依申請利用并舉。三是制度層面的調適，主要是解決有關檔案法規與上述《條例》的適度銜接問題。
（一）關于觀念層面的調適
為解決與政府信息公開在服務理念上的“接軌”問題，一是要明確什么是“軌”？二是要明確如何“接”？筆者認為，這個“軌”，就是上述《條例》確定的政府信息公開的基本原則之一----便民原則。當前，作為當地政府公開信息集中查閱場所的各級綜合檔案館，為貼近民生、服務大局同樣有必要推行便民原則。而且，堅持便民原則，也是各級綜合檔案館公益性的集中表現。在建設服務型政府的新形勢下，只有堅持便民原則，才能充分發揮各級綜合檔案館在公共服務方面的重要作用。如何“接”這個“軌”？對于各級綜合檔案館來說，關鍵是建立有效的運作機制，以期將便民原則貫穿檔案館建設的始終。主要體現在以下方面：
1、決策規劃的民主化。即將“便民”作為檔案館事業科學發展的聚焦點，通過組織專家咨詢活動，充分發揮檔案系統各類專家在推動檔案館重要決策和中長期發展規劃科學化進程中的突出作用；搭建各種平臺，為廣大檔案用戶建言獻策提供更多的機會，建立公眾參與檔案館建設的長效機制。[6]
2、業務建設的統籌化。即將“便民”作為檔案館業務建設的新坐標，根據科學發展觀的要求，統籌好檔案館基礎業務工作與利用服務工作的協調發展。[7]
3、后勤保障的社會化。即將“便民”作為檔案館有關保障工作的立足點，無論是檔案館的客人服務、設備保養、安全保衛、環境保潔、車輛管理等后勤保障工作，還是檔案整理、鑒定、目錄建庫及檔案數字化加工等勞動密集型基礎業務建設，應盡可能通過履行合同形式外包給有關社會組織（企業）來完成。[8]
4、窗口服務的人本化。即將“便民”作為檔案館利用服務的新境界，檔案館無論在常規性查閱服務中，還是在拓展性社會服務中，都要切實踐行“以人為本”的服務理念。[9]
（二）關于實踐層面的調適
為解決與政府信息公開在實踐上的良性互動問題，有必要著力做好以下工作：
1、檔案收集
一是要拓寬視野，擴大收集范圍，即根據新形勢下政府完善社會管理與公共服務職能的要求，綜合檔案館既要收集主管部門政策規劃性文件材料，又要收集有關單位貫徹實施性文件材料；既要收集反映機構改革、社會變遷情況的材料，又要收集所有涉及人的憑證性信息材料。二是要健全接收手續，為移交檔案中涉及的政府信息的后續利用創造條件，即為了解決涉及政府信息的檔案移交進館后提供利用的政策連續性問題，擬參照《上海市政府信息公開規定》（以下簡稱《規定》）的明確規定[10]，有關檔案館在接收行政機關檔案時應要求移交機關書面告知有關政府信息原屬于主動公開、依申請公開或者不予公開的情況。三是要依法規范檔案提前移交工作，對于旨在規避“風險”而提前移交檔案的行政機關，應進行必要的協調工作，讓他們全面理解《檔案法》第十九、二十、二十一條規定，增強相關的法制觀念，即不能認為檔案一旦移交進館就可以“萬事大吉”了（“滿30年向社會開放”），不能認為館藏未開放的檔案公民和組織就不能（按規定）利用，不能認為檔案一進館即與移交機關無關了（根據《檔案法》規定，檔案移交機關要維護自身合法權益，前提是應向檔案館提供其移交檔案中不宜向社會開放部分的限制利用的意見）。
2、整理鑒定
要突破傳統案卷的束縛，但并不是要改變檔案實體保管的現狀，而是擬在面上推行機關文書立卷改革的同時，對館藏傳統案卷，一是建立文件級檔案目錄檢索體系，二是開展文件級檔案鑒定工作，為檔案信息公開和全文數字化建設提供依據。在此，要正確認識“尊重原有基礎”的檔案整理原則。應該看到，尊重原有基礎，即保持文件在來源、內容、時間、形式上的歷史聯系，這是檔案實體手工管理情況下便于保管利用的必要基礎，但是它已經難以完全適應檔案信息資源現代化管理的需要，尤其難以適應政府信息公開環境下檔案利用服務的實際需要。比如，政府信息是以件為單位提供主動公開或依申請公開的，因此，一般以件為保管單位，建立相應的檢索工具，確定鑒定開放意見，更便于提供利用。
3、檔案信息化建設
為了助推檔案信息資源共享的進程，檔案信息化建設一方面要服從國家關于從信息技術階段轉向信息資源階段，從基礎設施階段轉向深入應用階段，從數量建設階段轉向質量建設階段，從粗放配置階段轉向追求效益階段的信息化發展戰略[11]，一方面要充分兼顧檔案利用服務的現實需要。為此，從信息資源建設層面來說，檔案信息化建設應該首先加快以省（市）級綜合檔案館為基地的檔案目錄中心建設，以有效提高本地區檔案館（室）藏檔案信息資源的社會共享水平；其二是推行電子文檔管理的規范化，即增量檔案資源的電子化建設，最大程度地確保電子文檔的真實性、完整性和安全性；其三是開展存量檔案資源的數字化建設，一方面要求新進館的檔案按要求完成數字化工作，另一方面根據實際需要進行館藏檔案的全文數字化工作。在館藏檔案的全文數字化方面，擬借鑒我國外交部檔案館的做法，即在計算機終端上對數字化的檔案進行鑒定，把內容可以公開的檔案拷貝到開放數據庫系統中去，對外提供利用[12]。這一做法的合理性在于，可以突破館藏檔案以“卷”為單位保管的局限，明顯提高館藏檔案的開放比重；以內容可公開為標準來整合數字化檔案資源，形成的開放數據庫系統可以確保對外利用的信息安全。
4、檔案利用
一是要實現依法開放與依申請利用并舉。由于各種原因，目前館藏檔案正式對外開放的比重僅占館藏總量的一小部分。這在一定程度上影響了綜合檔案館的公眾形象。有鑒于此，綜合檔案館有必要通過開展館藏（行政機關移交的）未開放檔案的依申請利用，一是緩解社會對館藏形成滿30年檔案鑒定開放的壓力，并明顯提高館藏檔案對公眾提供利用的比重，最大限度地提高館藏檔案信息資源的社會效益；二是在一定程度上回應公眾對行政機關移交檔案中涉及的政府信息及時利用的需要，即不僅保持與檔案移交進館前有關政府信息主動公開或依申請公開的政策連續性，而且對館藏中部分涉及當事人合法權益但不涉及國家機密（重大利益）、商業秘密及他人隱私的未開放檔案（信息），依申請提供有關公民或組織利用。
有人擔心：開展館藏（行政機關移交的）未開放檔案的依申請利用會給某些別有用心的人提供可乘之機。筆者認為，這種可能性不能排除。但是，政府信息公開同樣存在這種可能性，我們不是也在全國范圍內推行了嗎？何況館藏未開放檔案依申請利用的“裁量權”在國家檔案館手里，有必要如此“擔心”嗎？誠然，開展館藏（行政機關移交的）未開放檔案的依申請利用工作，對于綜合檔案館來說是審時度勢的“自我加壓”，但它能使我國各級綜合檔案館在推行個性化服務和向名副其實的公共檔案館轉型方面前進一大步。
二是要加強涉及政府信息的各類館藏資源的研發工作，即要重視研究政府信息公開工作的需求動態，對檔案館擁有的涉及政府信息的各類信息資源進行有針對性的研究開發，并以行之有效的各種形式主動地為公眾服務，為政府完善社會管理和公共服務職能服務。
（三）關于制度層面的調適
要解決現行檔案法規與上述《條例》的適度銜接問題。如，根據上述《條例》規定，不僅4類政府信息應當主動公開，而且公民、法人或者其他組織可以主動向政府申請獲取所需要的政府信息。而上述《檔案法》不僅規定，“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放”，而且規定，“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案”。然而，進行兩相對照的話，我們不難發現，上述《條例》不僅明確規定“公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向政府部門申請獲取相關政府信息”（第十三條），而且明確提出了申請公開政府信息的程序性規定（第二十～二十八條）。但是，上述《檔案法》雖規定“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案”，而該條款同時明確授權制訂的國家檔案行政管理部門和有關主管部門卻至今沒有出臺相關的“利用未開放檔案的辦法”。因此，涉及政府信息的檔案，只要進了國家檔案館，就難免不受上述《條例》的約束。有鑒于此，要解決現行檔案法規與上述《條例》的適度銜接問題，重點是解決館藏未開放檔案利用的程序“合法”問題。為此，有關檔案行政管理部門擬依照上述《檔案法》第二十條授權的規定，通過制訂“公民申請利用國家檔案館未開放檔案辦法”來適應上述制度層面的問題。
與此同時，還應提供相應的制度保障，即發揮檔案局館合一、職能互補的優勢，在館藏未開放檔案依申請利用所涉及的制度建設、資源建設、用戶接待、與有關檔案移交機關的協調等方面，健全局館有關部門協調配合的工作機制。具體來說，一是在依申請利用館藏（行政機關移交的）未開放檔案的鑒定工作方面，綜合檔案館擬建立上述檔案的即時鑒定工作機制。即形成未滿30年的未開放檔案由利用接待部門按件征求檔案移交機關意見，并報館長審批決定；形成已滿30年的未鑒定檔案由鑒定部門按件提供鑒定意見，并報館長審批決定；形成已滿30年并曾鑒定為控制的檔案由利用接待部門按件提供具體意見，并報館長審批決定。二是在有關資源建設方面，綜合檔案館擬根據上述《條例》規定的政府信息“主動公開的范圍”，有計劃地建立館藏檔案中不涉密的政策性、法規性、公益性、服務性的政府文件專題數據庫，并提供公開查閱。三是在有關用戶接待方面，綜合檔案館要堅持“公正、公平、便民”的原則，無論是答復提問（比如，經常有用戶提出，為什么某個文件在行政機關是“政府信息”，移交進館即成了檔案，查閱規定就不同了？），還是提供查閱，都應符合相關的法律依據。四是與有關檔案移交機關的協調方面，綜合檔案館與有關檔案移交機關要建立一種良性互動的關系。即一是在政府信息公開工作日益法治化的環境下，綜合檔案館在依法接收有關行政機關移交的涉及政府信息的檔案時，必須掌握有關政府信息原屬于主動公開、依申請公開或者不予公開的情況。二是檔案移交機關應按照《檔案法》第二十一條的規定，主動向有關檔案館提供有關移交檔案是否限制利用的意見。因為，行政機關移交的檔案是其行使職能的記錄，這一記錄如何使用在相當程度上取決于其依法行使職能的需要。《檔案法》第二十一條明確規定檔案館應維護檔案移交單位的“合法權益”，實際就是指確保行政機關依法行使職能的需要。因此，在行政機關移交的檔案提供利用方面，檔案移交機關與有關檔案館應依法進行合作。為了促成這一合作關系，有關檔案行政管理部門應加強必要的協調工作。
值得指出的是，政府信息公開環境下綜合檔案館的自我調適是一個循序漸進的過程。上述三個層面的調適，是有機統一的，其中，觀念層面的調適是先導，實踐層面的調適是關鍵，制度層面的調適則是可持續發展的保障。