1．問題的提出
從國外的經(jīng)驗看，政府信息的查閱服務(wù)受政府信息的存在形式、組織模式、公眾的獲取偏好等許多因素影響，為了促進政府信息和服務(wù)的平等獲取，公共圖書館需要同時提供政府信息組織、保存和其他相關(guān)服務(wù)。如在美國，“圖書館對于電子政府的重要性，不僅在于它們是政府信息存取的門戶，而且在于對政府信息進行組織和分類，提供為社區(qū)服務(wù)所必要的專業(yè)工具和專業(yè)知識。圖書館提供一線咨詢服務(wù)，告知公眾如何獲取和評估實體和虛擬的政府信息資源，同時對公眾進行如何使用電子資源的培訓(xùn)[1]”。隨著越來越多的公眾通過公共圖書館獲取和利用政府信息，圖書館面臨的問題也凸顯出來，主要表現(xiàn)在經(jīng)費、設(shè)備和人員培訓(xùn)等幾方面。而對于中國公共圖書館來說，除了這些實際困難，還存在一些體制或認識方面的障礙。
2 政府信息查詢服務(wù)方式及其潛在問題
2.1 現(xiàn)狀與圖書館員的認識問題
2008 年6 月，第二屆中國電子政務(wù)高峰論壇上楊學(xué)山副部長談到，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱條例）里有一款專門對政府服務(wù)和政府信息的公平性作了規(guī)定，那就是廣播電視、報紙、政府機構(gòu)本身以及圖書館、檔案館和其他便于社會公眾獲取政府信息的場所要提供政府信息，“……所以在政府信息公開實施的準備過程里面，我們也要求按照條例規(guī)定的這些場所能夠加快準備來提供[2]”。可見起草條例時，人們對圖書館等場所促進政府信息和服務(wù)的公平獲取寄予了很高的希望。但是從條文看，條例只規(guī)定了政府機構(gòu)的義務(wù)和責任，沒有明文規(guī)定公共圖書館有向公眾提供政府信息的義務(wù)，而根據(jù)有些非圖書館界人士的理解，政府并不一定要同時向國家檔案館、公共圖書館提供信息，任選一個不會影響政府法定義務(wù)的完全履行[3]。由此可見，對圖書館來說，條例只提供了一種機遇，而不是規(guī)定了責任或義務(wù)。條例的實施并不會給公共圖書館帶來多大改變，坐等政府提供信息可能會被政府徹底忽視。
沒有法定義務(wù)，并不等于不用承擔社會責任。國內(nèi)外圖書館界，早已就公共圖書館在促進公共信息資源的公平獲取、保障公民在信息獲取上的平等權(quán)利，縮小數(shù)字鴻溝，以及為弱勢群體提供特別服務(wù)等方面應(yīng)起的作用達成了共識。鑒于政府信息在政治、經(jīng)濟和社會生活中的重要作用，促進政府信息的公平獲取和利用理應(yīng)是公共圖書館的一項重要使命。隨著我國政府加大信息公開的進程，國內(nèi)圖書館界也開始認識到自己的責任。而公共圖書館能否抓住這次機遇，首先要看圖書館的觀念與態(tài)度是否能夠迅速轉(zhuǎn)變。
許多圖書館出于慣性，在突然面臨這一問題時，難免被動地把自己定位在可有可無的信息查詢點上，如只是將自己視為政府信息的查閱場所之一，把政府提供的出版物專架專室陳列出來，或者提供計算機、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備供公眾登錄政府網(wǎng)站。在檔案館等機構(gòu)主動提供各類政府文件查詢的今天，圖書館這樣做，等于放棄了可能的發(fā)展前景，無法盡到保障公民公平獲取政府信息資源權(quán)利這一社會責任。因為對于有能力查詢政府信息的公眾，圖書館只是一個普通的接入點；而對沒有相應(yīng)能力的公民，公共圖書館如果不能針對他們的具體需要提供培訓(xùn)、指導(dǎo)，也無法有效地幫助他們獲得政府信息。
此外，圖書館在提供政府信息查詢服務(wù)時，需要發(fā)揮文獻信息收集、組織、保存等專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢。圖書館要將政府出版物和在線政府信息納入自己的館藏和服務(wù)體系中，必須讓員工充分認識到政府信息不只限于紙質(zhì)政府出版物，可能不屬于圖書館館藏而分布在各級政府的服務(wù)器上，圖書館對這些信息資源可能沒有超越其他公民和社會組織的特權(quán)，卻要出于社會責任主動加以收集、組織和保存，為公眾查詢和利用提供各種服務(wù)。
2.2 公共圖書館的服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容及其潛在問題
2.2.1 免費提供計算機、互聯(lián)網(wǎng)接入和政府在線信息接入服務(wù)。
根據(jù)CNNIC 的統(tǒng)計分析，訪問政府網(wǎng)站的網(wǎng)民多屬于對其他網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用比較多的活躍群體，也就是說熟悉互聯(lián)網(wǎng)及其各種應(yīng)用的人對政府網(wǎng)站的認知度較高。有條件的公共圖書館應(yīng)提供計算機、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的免費利用及相關(guān)培訓(xùn)，促進讀者的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用能力。
但據(jù)調(diào)查，截至2008 年6 月底，中國有網(wǎng)民2.53億，最經(jīng)常上網(wǎng)的地點分別為家中（59.4%）、網(wǎng)吧、單位和學(xué)校，其他只占0.5%[4]。可見國內(nèi)圖書館并非公眾上網(wǎng)的重要地點，在為公眾提供免費使用計算機、互聯(lián)網(wǎng)接入方面作用甚微。當然，這個現(xiàn)象與國內(nèi)公共圖書館的現(xiàn)有設(shè)備條件是分不開的，但并不排除有些圖書館對互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)收取費用。
2.2.2 紙質(zhì)政府出版物的收藏、組織和查詢服務(wù)
我國的政府信息公開歷史相對于西方國家來說比較短，公共圖書館對政府出版物的收藏重視不夠。澳大利亞自1803年起一直通過政府出版物向公眾提供政府信息，公共圖書館則扮演著發(fā)展政府文獻館藏的角色，近些年又成為互聯(lián)網(wǎng)政府信息的接入點[5]。美國1859 年通過法令，規(guī)定向指定的聯(lián)邦儲藏圖書館免費分發(fā)聯(lián)邦政府出版物，1962 年儲藏圖書館法更規(guī)定向這些圖書館提供所有的政府出版物[6]。目前這類圖書館有1400 多個，向所在地區(qū)的公眾免費提供政府出版物借閱和咨詢服務(wù)，同時通過館際互借與其他圖書館共享[7]，對政府出版物一般按其特點作專藏處理，同時提供檢索工具。
我國過去的“紅頭文件”通過行政渠道下傳，統(tǒng)計資料等非規(guī)范性文獻更非一般公民所能見到[8]；公開出版的政府出版物按專業(yè)分工，由各部委等政府機構(gòu)的出版社分散出版，實行市場化運作，主動分發(fā)到圖書館的為數(shù)極少[9]。圖書館也一直忽視政府出版物的收藏和借閱功能，管理上往往按期刊、圖書等不同形式分散訂購、分編、排架。成為政府信息的查閱場所后，公共圖書館不能拒絕公眾來館查閱紙質(zhì)出版物，必須強調(diào)本地政府出版物的全面、連續(xù)性收藏與集中查閱，勢必要解決紙質(zhì)政府出版物的收藏、分類、排架，以及索引、目錄等檢索工具的編制與提供等問題。此外，圖書館還面臨條例實施之前的沒有公開的政府紙質(zhì)信息的收藏問題。
2.2.3 政府在線信息的收集及公眾獲取幫助
在人口超過13億的中國，很難通過政府免費發(fā)放紙質(zhì)政府出版物來滿足公眾需求，在線政府信息將成為公眾獲取和利用政府信息的重要途徑。
2010 年，“政府門戶網(wǎng)站成為政府信息公開的重要渠道[10]”。但目前政府提供的在線信息資源存在許多問題。“信息意味著權(quán)力[11]”，政府信息公開在某種程度上是行政權(quán)利的公開，阻力和壓力是難免的。有專家形容當前我國政府信息公開的特點是“形式上的公開多，實質(zhì)上的公開少；結(jié)果公開多，過程公開少；原則方面公開多，具體內(nèi)容公開少[12]”，加上信息查詢不方便，勢必影響公眾的知情權(quán)。近年來的政府網(wǎng)站評估結(jié)果和互聯(lián)網(wǎng)報告都表明，政府網(wǎng)站的受眾率和用戶滿意率并不高，政府信息的公開、服務(wù)與公眾的期望值間存在很大的距離。在政府信息公開的起步階段，公共圖書館要幫助縮小這一差距，等待政府主動提供公眾所需全部信息是不現(xiàn)實的，必須自主解決政府信息的全面收集問題。
此外，政府信息通過政府網(wǎng)站公開了，但公眾是否有條件和能力通過這一渠道獲取信息？不管政府網(wǎng)站能提供多少信息和服務(wù)，如果人們不知道這些信息和服務(wù)存在，不知道去哪里以及如何查詢、定位、存取和利用這些在線信息和服務(wù)，這些信息和服務(wù)就沒有意義。根據(jù)2006 中國政府網(wǎng)站績效評估，截至2006 年11 月30 日，我國政府網(wǎng)站的總體擁有率達85.6%[13]，但公眾對政府網(wǎng)站的認知度不高；據(jù)CNNIC 統(tǒng)計，2007 年我國有網(wǎng)民2．1 億人，只有25．4%的人訪問過政府網(wǎng)站[14]。這與我國的社會基礎(chǔ)信息設(shè)施建設(shè)水平，公眾對政府網(wǎng)站這種信息公開渠道的認知和接受程度等都有直接關(guān)系。美國圖書館已經(jīng)成為社區(qū)內(nèi)能夠幫助公眾獲取電子政府服務(wù)、幫助公眾與政府部門交互的重要機構(gòu)[1]，國內(nèi)圖書館要充分履行自己的職責，也需要根據(jù)公眾需要提供培訓(xùn)、輔導(dǎo)以及咨詢服務(wù)。
2.2.4 政府在線信息的組織、保存與圖書館在線服務(wù)
西方國家進入電子政府階段后，公共圖書館為促進其利用而對政府在線信息資源的收集、組織、長期保存等進行了很多有益的探索和實踐。我國圖書館必須盡快引入和借鑒其中的成功經(jīng)驗，在對我國政府信息公開和服務(wù)的現(xiàn)狀、公眾的需求及其信息行為模式進行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，探索我國政府信息的收集、組織、長期保存方法以及開放服務(wù)的方式。
有些國家圖書館網(wǎng)站在某種程度上被視為政府網(wǎng)站的一種，圖書館在線服務(wù)也屬于政府在線服務(wù)的一部分。我國公共圖書館網(wǎng)站獨立于政府網(wǎng)站，近年來發(fā)展很快。不過在政府信息服務(wù)方面取得的成績并不顯著。條例施行前的2006年6 月，省級圖書館中有4 家沒有官方網(wǎng)站，開展政府信息寄存、指引、服務(wù)的共3 家[15]；我們在2008 年的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，31個省、直轄市、自治區(qū)中通過搜索引擎和相關(guān)圖書館導(dǎo)航能找到29 家省級圖書館網(wǎng)站，其中提供政府門戶網(wǎng)站鏈接的11 家，提供政府信息導(dǎo)航的6 家，首頁或指南中明確表示提供紙質(zhì)政府出版物服務(wù)（不包括將此類服務(wù)設(shè)在諸如地方文獻閱覽室中而訪問者無從判斷的）的3 家；27 家省會城市（直轄市不再重復(fù)統(tǒng)計）中，有5 家找不到官方網(wǎng)站，兩家因為改版和服務(wù)器維護無法鏈接到其主頁，余下的20 家圖書館中提供政府門戶網(wǎng)站鏈接的5 家，提供政府信息導(dǎo)航的1 家，提供紙質(zhì)政府出版物服務(wù)的1 家。
從調(diào)查結(jié)果看，導(dǎo)航服務(wù)并沒有深入。現(xiàn)在政府信息分類標準和信息公開目錄體系尚不統(tǒng)一，導(dǎo)航服務(wù)直接取用當?shù)卣W(wǎng)站的類目設(shè)置，不能引導(dǎo)訪問者在統(tǒng)一的頁面查找各級政府網(wǎng)站和政府信息，對公眾來說意義不大。為了讓需要了解各類政府信息和服務(wù)的對象都能夠從圖書館網(wǎng)站上快速找到合適的入口，圖書館必須收集政府在線信息的線索（主要是地址）或全文并加以整合，提供多種組織模式和查詢?nèi)肟冢尣皇煜ふ毮芎头⻊?wù)的公民可以按標題、部門和辦事機構(gòu)、文件名等途徑查詢并鏈接到所需頁面，不受各政府網(wǎng)站因職能、地域、理解不同導(dǎo)致信息提供不規(guī)范不統(tǒng)一的影響。以國家組織的各種資格考試為例，考試通知及相關(guān)信息查詢歸不同政府部門主管，在人事廳、財政廳等不同的部門網(wǎng)站上發(fā)布，雖然新聞媒體也有報道，但仍不排除有些公民因為沒有及時得到通知而錯失當年的考試機會。而在圖書館網(wǎng)站上統(tǒng)一提供各類資格考試信息的入口，就許多公共圖書館現(xiàn)有的人員和技術(shù)來說并不困難。
2.2.5 為相對落后地區(qū)和信息弱勢人群服務(wù)
國內(nèi)外各類調(diào)查統(tǒng)計都表明，互聯(lián)網(wǎng)和政府網(wǎng)站的訪問量受社會經(jīng)濟條件制約，而政府在線信息和服務(wù)則可能加大經(jīng)濟發(fā)達程度不同的地區(qū)之間、富裕程度不同的人群之間的差異，加劇“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象。目前中國互聯(lián)網(wǎng)普及率只有19.1%，受網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)接入成本等限制，能夠享受政府網(wǎng)站信息公開及在線服務(wù)的，主要還是城市和經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的居民和企業(yè)[16]。最需要政府提供服務(wù)（如社會救濟等）的人很可能是老人、殘疾人等無法上網(wǎng)或不會上網(wǎng)的人，公共圖書館要保障公共信息的平等獲取，必須創(chuàng)造條件滿足這些人群的需要。國家信息化專家咨詢委員會王安耕委員曾提出“平臺上移、服務(wù)下延”，認為公共服務(wù)一定要延伸到農(nóng)村和社區(qū)，延伸點成為公共服務(wù)的代理點[17]，有著眾多基層網(wǎng)點和專業(yè)人員的公共圖書館可以主動承擔這種代理服務(wù)。
2.3 經(jīng)費、設(shè)備問題
查詢服務(wù)要求圖書館具備相應(yīng)的條件，包括館舍、設(shè)備、技術(shù)以及人員信息素質(zhì)等。《條例》第16 條同時規(guī)定“配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利[18]”。公共圖書館能不能得到政府重視，成為指定場所并得到相關(guān)設(shè)施設(shè)備支持，在很大程度上取決于圖書館自身的服務(wù)及其在當?shù)卣肮娦闹械牡匚弧Ｄ壳翱磥砬闆r并不樂觀。2007年《條例》實施推動學(xué)術(shù)研討會上，政法界的人士經(jīng)過調(diào)研指出，因為“圖書館無此職能、工作人員不熟”，所以“多數(shù)地方認為把公共圖書館作為公開場所有困難”，有專家則提出“中小城市圖書館設(shè)施不全，政府信息更多應(yīng)依靠檔案館，大城市的公眾信息可以更多依靠圖書館[19]”。弱者恒弱，實力較弱的中小圖書館如果不能從自身找突破口，在力所能及的范圍內(nèi)，創(chuàng)造條件提供地方政府紙質(zhì)信息查詢服務(wù)，很難爭取到足夠的經(jīng)費和設(shè)備提供更高層次的政府信息服務(wù)。
3 結(jié)論
綜上所述，公共圖書館向公眾提供政府信息查詢服務(wù)，一方面是圖書館應(yīng)當履行的社會責任，另一方面對圖書館來說也是一種機遇。只是目前仍存在許多問題，有些問題是經(jīng)過圖書館員的積極努力可以解決的，還有一些需要獲得政府的支持。美國公共圖書館為公眾提供的政府信息查詢服務(wù)已經(jīng)獲取了公眾和政府的認可，“越來越多的政府部門特別指示公眾去地方公共圖書館尋求通過互聯(lián)網(wǎng)與政府交互的幫助和服務(wù)，公共圖書館卻仍不被視為電子政府團隊的成員”，因此ALA向美國參議院國內(nèi)安全與政府事務(wù)委員會提交了正式陳述，要求政府確認公共圖書館在電子政務(wù)中的作用和地位，提供公眾接入點所需的經(jīng)費，對圖書館員進行政府服務(wù)和資源的培訓(xùn)，與公共圖書館間進行更好的合作[1]。澳大利亞圖書館和信息協(xié)會（ALIA）等也在2005年4月的政府信息存取研究會上得出類似的結(jié)論：“圖書館，特別是公共圖書館，能夠增加電子政府的訪問率和利用率”，而圖書館的這種服務(wù)需要更多的經(jīng)費支持[5]。對于設(shè)備比較陳舊、人員不熟悉政府信息的國內(nèi)圖書館，爭取到政府支持更為重要。值得關(guān)注的是，國內(nèi)很多公共圖書館已經(jīng)清醒地認識到自己的責任，并在思考履行責任需采取的具體措施，有些館已經(jīng)邁出了關(guān)鍵的一步。如黑龍江省圖書館在《條例》實施之前就提出建設(shè)政府信息公開服務(wù)平臺的請示及具體建設(shè)方案，并得到了政府的重視；蘇州圖書館通過主動溝通，與政府相關(guān)部門達成政府主動提供數(shù)字化信息，圖書館進行著錄和標引的共識，還設(shè)想通過提供與政府信息公開相關(guān)的參考咨詢及代理服務(wù)，幫助公眾與政府互動[20]。