《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的頒布和實(shí)施， 在我國(guó)政府法制建設(shè)進(jìn)程中具有里程碑意義，為公民的知情權(quán)提供了法律保障。《條例》為公民獲取政府信息規(guī)定了兩種渠道： 一是主動(dòng)公開；二是依申請(qǐng)公開。依申請(qǐng)公開是指對(duì)于只涉及部分人和事，不必要讓社會(huì)公眾廣泛知曉或參與的事項(xiàng)， 公民、法人和其他組織根據(jù)自身需要向當(dāng)?shù)卣蛘姓块T提出申請(qǐng)， 政府或者政府行政部門根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，按程序向申請(qǐng)人公開。它是公眾主動(dòng)獲取政府信息的一種方式，是政府信息公開制度的拱心石。從浙江省11個(gè)市政府的依申請(qǐng)公開制度實(shí)施情況來看，各市政府實(shí)施《條例》所制定的具體措施有較大的差異，有許多值得關(guān)注和探討的問題。
一、依申請(qǐng)公開制度的實(shí)現(xiàn)情形
《條例》實(shí)施至今已有兩年，《條例》規(guī)定的依申請(qǐng)公開制度實(shí)施情況究竟怎樣？ 首先，我們可以從浙江省11個(gè)市政府信息公開年度報(bào)告披露的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中可以略知一二（見附表）。從附表中可以看出，依申請(qǐng)公開情況表現(xiàn)為少數(shù)市政府申請(qǐng)數(shù)量大幅度增長(zhǎng)， 大多數(shù)市政府申請(qǐng)數(shù)量明顯偏少。這說明政府信息依申請(qǐng)公開還處于起步階段。其次，我們可以從浙江省11個(gè)市政府實(shí)施《條例》規(guī)定而制定的相關(guān)具體措施中，總結(jié)歸納這兩年來政府信息依申請(qǐng)公開的有關(guān)情況及特點(diǎn)，主要有：
（一）建立制度，細(xì)化《條例》規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好施行< 中華人民共和國(guó)政府信息公開條例> 準(zhǔn)備工作的通知》（ 國(guó)辦發(fā)[ 2007] 54號(hào)）提出的要求，要抓緊建立政府信息公開申請(qǐng)的受理機(jī)制，制定依申請(qǐng)公開政府信息的工作規(guī)程，明確申請(qǐng)的受理、審查、處理、答復(fù)等各個(gè)環(huán)節(jié)的具體要求， 有效保障申請(qǐng)人的合法權(quán)益，維護(hù)政府信息公開工作秩序。11個(gè)市政府均建立了依申請(qǐng)公開制度，但制度規(guī)定詳略不一。其中，有5個(gè)市政府專門就依申請(qǐng)公開事項(xiàng)制定了單行規(guī)定；有2 個(gè)市政府在其制定的政府信息公開規(guī)范性文件中， 對(duì)依申請(qǐng)公開事項(xiàng)作了詳細(xì)規(guī)定；其余4個(gè)市政府僅在其政府信息公開指南中， 對(duì)依申請(qǐng)公開事項(xiàng)作了較為簡(jiǎn)單的規(guī)定。
（二）設(shè)置信息受理機(jī)構(gòu)和受理申請(qǐng)地點(diǎn)，便民申請(qǐng)。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行<中華人民共和國(guó)政府信息公開條例>若干問題的意見》（國(guó)辦發(fā)[2008]36號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見》）關(guān)于依申請(qǐng)公開政府信息問題提出的要求，特別是設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府及其部門（單位）、縣級(jí)人民政府及其部門（單位）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，直接面向基層群眾，要充分利用現(xiàn)有的行政服務(wù)大廳、行政服務(wù)中心等行政服務(wù)場(chǎng)所，或者設(shè)立專門的接待窗口和場(chǎng)所，為人民群眾提供便利，確保政府信息公開申請(qǐng)得到及時(shí)、妥善處理。從11個(gè)市政府的實(shí)施情況來看，絕大多數(shù)市政府將行政審批服務(wù)中心作為集中受理點(diǎn)，也有利用其他機(jī)構(gòu)的，如舟山市就將市政府受理機(jī)構(gòu)設(shè)在市檔案局（館），并將機(jī)構(gòu)名稱、辦公地址、聯(lián)系方式等信息向社會(huì)公眾公開，方便申請(qǐng)人對(duì)有關(guān)信息的申請(qǐng)或咨詢。
（三）對(duì)采用數(shù)據(jù)電文形式的申請(qǐng)時(shí)間特定化，以規(guī)范操作及增強(qiáng)責(zé)任感。《條例》第20條第1款規(guī)定：公民、法人或者其他組織依照本條例第十三條規(guī)定向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取政府信息的，應(yīng)當(dāng)采用書面形式（包括數(shù)據(jù)電文形式）；采用書面形式確有困難的，申請(qǐng)人可以口頭提出，由受理該申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)代為填寫政府信息公開申請(qǐng)。實(shí)務(wù)中，一般把申請(qǐng)方式歸為三種：一是通過互聯(lián)網(wǎng)提出申請(qǐng)，即申請(qǐng)人可以在行政機(jī)關(guān)網(wǎng)站上直接填寫申請(qǐng)表并確認(rèn)發(fā)送；二是通過信函、電報(bào)、傳真提出申請(qǐng)，一般要求在申請(qǐng)上注明“政府信息公開申請(qǐng)”字樣；三是當(dāng)面申請(qǐng)，即申請(qǐng)人親自到政府信息依申請(qǐng)公開受理點(diǎn)，當(dāng)場(chǎng)提出申請(qǐng)。前兩種實(shí)際上就是數(shù)據(jù)電文形式。所謂數(shù)據(jù)電文，一般是指以電子、光學(xué)、磁或者類似手段生成、發(fā)送、接受或者儲(chǔ)存的信息，包括但不限于電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件、電報(bào)或者傳真。《條例》規(guī)定采用數(shù)據(jù)電文形式提出申請(qǐng)，可以大大便利公眾提出申請(qǐng)，節(jié)省申請(qǐng)所需要的時(shí)間成本和物質(zhì)成本。目前，在11個(gè)市政府中，可以通過上述三種申請(qǐng)方式受理申請(qǐng)的有9個(gè)市政府。并且有些市政府細(xì)化了《條例》的這一規(guī)定，特別是對(duì)申請(qǐng)時(shí)間加以特定化：即通過互聯(lián)網(wǎng)提出申請(qǐng)的，申請(qǐng)信息錄入時(shí)間或者到達(dá)網(wǎng)站服務(wù)器的時(shí)間即為申請(qǐng)時(shí)間；通過信函、電報(bào)、傳真申請(qǐng)的，信函、電報(bào)、傳真到達(dá)申請(qǐng)受理機(jī)構(gòu)的時(shí)間即為申請(qǐng)時(shí)間。這樣的規(guī)定便于操作，不僅有利于申請(qǐng)時(shí)間的起算，而且有利于準(zhǔn)確計(jì)算答復(fù)期限，并更能增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任感。
（四）限定延期答復(fù)情形，防止權(quán)力行使隨意化。《條例》第24條第2款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長(zhǎng)答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過15個(gè)工作日。但《條例》對(duì)需延長(zhǎng)答復(fù)期限的情形未作具體的規(guī)定，這就賦予了行政機(jī)關(guān)以很大的自由裁量權(quán)。而且該條款中對(duì)延長(zhǎng)答復(fù)期限的理由是否應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人也未作具體規(guī)定，僅僅規(guī)定需延長(zhǎng)答復(fù)期限的，告知申請(qǐng)人，可以理解為只需要告知申請(qǐng)人其申請(qǐng)的事項(xiàng)需要延期答復(fù)而已，并不一定要說明理由。這就很容易為某些行政機(jī)關(guān)怠于答復(fù)而延長(zhǎng)答復(fù)期限尋找借口，從而導(dǎo)致權(quán)力行使隨意化。在11個(gè)市政府中，多數(shù)市政府對(duì)延期答復(fù)的情形作了這樣的限定：因信息資料處理等客觀原因及其他正當(dāng)理由，在規(guī)定的期限內(nèi)不能作出答復(fù)的，經(jīng)信息發(fā)布機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)答復(fù)期限。這說明，如果行政機(jī)關(guān)要延期答復(fù)，必須要有正當(dāng)理由，這就可以在某種程度上排除延期答復(fù)的隨意性。但如果規(guī)定到此為止，那么這種正當(dāng)理由的說明也可以理解為僅僅是為了履行內(nèi)部報(bào)批手續(xù)的需要，體現(xiàn)的是上對(duì)下的監(jiān)督，而不一定告知申請(qǐng)人。但有的市政府進(jìn)一步規(guī)定：決定延期答復(fù)的，公開義務(wù)人應(yīng)制作政府信息暫緩公開決定書，書面說明暫緩公開的理由和依據(jù)；或者及時(shí)以書面形式將延長(zhǎng)的期限和理由告知申請(qǐng)人。這就體現(xiàn)了行政公開的原則，體現(xiàn)了對(duì)申請(qǐng)人的尊重，有利于申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，能有效地排除延期答復(fù)的隨意性。事實(shí)上，行政行為說明理由可以使行政相對(duì)人對(duì)行政權(quán)產(chǎn)生一種親近感，為行政主體和行政相對(duì)人之間合意、協(xié)商構(gòu)建一個(gè)制度性平臺(tái)，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)行政、善良行政的需要。當(dāng)然，因信息資料處理等客觀原因及其他正當(dāng)理由的規(guī)定還可以借鑒國(guó)外的立法（如美國(guó)）作進(jìn)一步細(xì)化，從而防止因行政裁量權(quán)過大而有損公民知情權(quán)的保護(hù)。另外，值得一提的是，有的市政府把15日的法定答復(fù)期限縮短為10日，以提高行政效率，體現(xiàn)快捷便民原則，也是應(yīng)當(dāng)肯定的。
（五）細(xì)化征求第三方意見程序規(guī)定，提高行政效率。《條例》第23條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。此條款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)于依申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私時(shí)的裁量公開制度，也是政府信息公開立法中的利益衡量原則，它賦予了行政機(jī)關(guān)以一定的裁量權(quán)。也許正因如此，該條款未對(duì)征求第三方意見的時(shí)限及第三方不答復(fù)的法律后果加以規(guī)定，這就需要行政機(jī)關(guān)在實(shí)施中加以細(xì)化。如果不對(duì)時(shí)限加以具體規(guī)定，一方面，很容易給行政機(jī)關(guān)某些工作人員怠惰答復(fù)申請(qǐng)人尋找借口；另一方面，也容易使第三方怠于答復(fù)，而使行政機(jī)關(guān)無法處理該公開事項(xiàng)，難于提高信息公開的效率。因?yàn)楦鶕?jù)《條例》第24條第3款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)征求第三方意見的時(shí)間不計(jì)算在依申請(qǐng)公開的法定答復(fù)期限內(nèi)。在11個(gè)市政府中，有些市政府對(duì)征求第三方意見的時(shí)限及不答復(fù)的后果等事項(xiàng)作出了明確規(guī)定。即：申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)書5個(gè)工作日內(nèi)書面征求第三方意見。第三方應(yīng)當(dāng)在收到書面通知之日起15個(gè)工作日內(nèi)作出書面答復(fù)。逾期未作出答復(fù)的，視為不同意公開或視為同意公開。這一方面明確規(guī)定了第三方的答復(fù)期限即15個(gè)工作日，另一方面，明確規(guī)定了第三方逾期未作答復(fù)的后果，即視為不同意公開或視為同意公開。實(shí)務(wù)中的這兩種不同做法，可能會(huì)產(chǎn)生不同的效果。一是，第三方逾期未作答復(fù)如果視為不同意公開的話，不利于公民知情權(quán)的保障；二是，第三方逾期未作答復(fù)如果視為同意公開的話，則可以有效地避免第三方的拖延行為，促使其更積極地作出是否同意的決定，可能更有利于申請(qǐng)人知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
（六）細(xì)化年度報(bào)告中依申請(qǐng)公開數(shù)據(jù)信息的規(guī)定，便于公眾監(jiān)督。《條例》第32條第2項(xiàng)、第4項(xiàng)規(guī)定，政府信息公開工作年度報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括：行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開政府信息和不予公開政府信息的情況；因政府信息公開申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的情況。《條例》對(duì)這些情況應(yīng)怎樣披露未作進(jìn)一步具體規(guī)定，由此，在實(shí)踐中各地的年度報(bào)告詳略不一。在11個(gè)市政府中，多數(shù)市政府細(xì)化了《條例》的這一規(guī)定。即規(guī)定年度報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括與本單位依申請(qǐng)公開政府信息有關(guān)的下列內(nèi)容：依申請(qǐng)公開政府信息的登記情況統(tǒng)計(jì)；同意公開、部分公開和不予公開的分類情況處理統(tǒng)計(jì)；與政府信息公開有關(guān)的行政復(fù)議、行政訴訟和舉報(bào)投訴及處理情況；（存在的主要問題以及改進(jìn)方案；）其他應(yīng)當(dāng)報(bào)告的主要事項(xiàng)。這樣的細(xì)化解釋，一方面便于規(guī)范操作，另一方面也有利于對(duì)政府依申請(qǐng)公開事項(xiàng)的監(jiān)督。
（七）規(guī)范舉報(bào)投訴程序，強(qiáng)化行政責(zé)任。《條例》第33條第1款規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)。收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。這是對(duì)舉報(bào)制度的規(guī)定。在11個(gè)市中，近半數(shù)市政府據(jù)此對(duì)舉報(bào)投訴的程序加以細(xì)化規(guī)定：一是接受舉報(bào)的機(jī)構(gòu)為各級(jí)人民政府信息公開主管機(jī)構(gòu)；二是設(shè)立依申請(qǐng)公開政府信息公開投訴電話、信箱和電子郵箱，接受公眾投訴；三是在收到投訴之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以調(diào)查處理，并向投訴人書面告知處理結(jié)果。這樣規(guī)定，一方面便于公眾行使救濟(jì)權(quán)，另一方面有利于強(qiáng)化政府信息公開的行政責(zé)任，履行好政府信息公開的法定職責(zé)。
二、實(shí)施中的問題：縮減與增設(shè)
（一）關(guān)于依申請(qǐng)公開的原則。
《條例》第5條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則。第6條又規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息。據(jù)此規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開信息，不僅要遵循公正、公平、便民的原則，而且要遵循及時(shí)、準(zhǔn)確的原則。這些原則應(yīng)當(dāng)適用于主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開的全過程中。而有些市政府在其依申請(qǐng)公開的規(guī)定中，卻將依申請(qǐng)公開的原則明確規(guī)定為：嚴(yán)格執(zhí)法、真實(shí)快捷、方便申請(qǐng)人知曉或嚴(yán)格依法、真實(shí)準(zhǔn)確、快捷便民。強(qiáng)調(diào)的是及時(shí)、準(zhǔn)確和便民的原則，而把公正、公平兩大原則給縮減了，這顯然是與《條例》不一致的。我們說，依申請(qǐng)公開強(qiáng)調(diào)及時(shí)、準(zhǔn)確和便民原則，是要求行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法定程序，積極履行法定職責(zé)，不斷提高辦事效率，并保證政府信息的準(zhǔn)確性，方便申請(qǐng)人依法獲取政府信息，減少申請(qǐng)人的物質(zhì)成本和時(shí)間成本，使政府信息盡可能在較短的時(shí)間內(nèi)對(duì)申請(qǐng)人的生產(chǎn)、生活或科研等方面發(fā)揮服務(wù)作用。強(qiáng)調(diào)這些原則確實(shí)非常重要，但我們不能就此忽略公正、公平原則。公正原則要求行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中能夠做到不偏私、不歧視，符合法律正義的標(biāo)準(zhǔn)并且以正當(dāng)?shù)哪康男惺构矙?quán)力。而公平原則要求行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中充分保障每個(gè)公民、法人和其他組織都能夠平等地獲得政府信息，防止某些群體或者其他社會(huì)成員以雙重或者多重標(biāo)準(zhǔn)來滿足私利，從而損害其他群體或者其他社會(huì)成員的利益。所以，不同的原則有不同的價(jià)值取向，在實(shí)施中不可偏廢，更不能按照自己的意愿任意改變或者縮減其內(nèi)容。
（二）關(guān)于申請(qǐng)的形式。
《條例》第20條第1款規(guī)定了政府信息公開申請(qǐng)的形式。分為一般形式和特殊形式。一般形式是書面形式包括數(shù)據(jù)電文形式，而數(shù)據(jù)電文形式包含了電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件、電報(bào)或者傳真等多種形式。特殊形式為口頭形式，前提是采取書面形式確有困難的，由受理機(jī)關(guān)代為填寫申請(qǐng)。這樣規(guī)定主要體現(xiàn)了以人為本的理念和便民原則。目前，在11個(gè)市政府中，有9個(gè)市政府受理申請(qǐng)人依照《條例》規(guī)定的任何申請(qǐng)方式提出的申請(qǐng)，但至今仍有2個(gè)市政府只接受申請(qǐng)人的當(dāng)面申請(qǐng)，不接受通過數(shù)據(jù)電文形式提出的申請(qǐng)，這似乎與《條例》的規(guī)定相去甚遠(yuǎn)。此外，還有兩個(gè)問題必須關(guān)注：一是，近半數(shù)市政府雖然規(guī)定了可以通過數(shù)據(jù)電文形式提出申請(qǐng)，但卻給申請(qǐng)人附加了條件：即受理機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要當(dāng)面核實(shí)有關(guān)證明的，可以要求申請(qǐng)人到指定的政府信息公開受理點(diǎn)接受核實(shí)。這樣的要求實(shí)際上與當(dāng)面申請(qǐng)有何不同？如果申請(qǐng)人申請(qǐng)的內(nèi)容不明確的話，根據(jù)《條例》第21條第4項(xiàng)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)有告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充的義務(wù)。也就是說，申請(qǐng)人只要對(duì)申請(qǐng)的內(nèi)容進(jìn)行更改、補(bǔ)充以使內(nèi)容明確就可以了，沒有必要進(jìn)行當(dāng)面核實(shí)。所以，要求申請(qǐng)人當(dāng)面核實(shí)的做法，事實(shí)上增加了申請(qǐng)成本，也難以體現(xiàn)便民原則。二是，就電話申請(qǐng)而言，有7個(gè)市政府規(guī)定得相當(dāng)一致，都在其政府信息公開指南中規(guī)定：以電話方式提出的申請(qǐng)將不予直接受理，但申請(qǐng)人可以通過電話咨詢相應(yīng)的服務(wù)事項(xiàng)。從《條例》規(guī)定的特殊形式要件來看，電話申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)是屬于口頭申請(qǐng)，允許口頭申請(qǐng)的前提條件是提出書面申請(qǐng)確有困難。那么，對(duì)以電話方式提出的申請(qǐng)是否就可以一概不予受理呢？根據(jù)《條例》的規(guī)定似乎推導(dǎo)不出這樣的結(jié)論。因?yàn)椋暾?qǐng)人只要能證明自己提出書面申請(qǐng)確有困難的話，那么行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)人以口頭形式提出申請(qǐng)，無論是當(dāng)面口頭申請(qǐng)還是電話申請(qǐng)。這應(yīng)當(dāng)是便民原則的本意。
（三）關(guān)于申請(qǐng)的內(nèi)容。
《條例》第20條第2款規(guī)定了政府信息公開申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括三方面的內(nèi)容：一是申請(qǐng)人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；二是申請(qǐng)公開的政府信息的內(nèi)容描述；三是申請(qǐng)公開的政府信息的形式要求。對(duì)此規(guī)定，11個(gè)市政府均通過兩種方式來實(shí)施：一是在其制定的有關(guān)依申請(qǐng)公開的規(guī)范性文件或者政府信息公開指南中加以規(guī)定；二是在其擬定的政府信息公開申請(qǐng)表？中加以規(guī)定。在這些規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)，有不少市政府有增設(shè)申請(qǐng)人義務(wù)之嫌。
其一，據(jù)前述《條例》第20條第2款第1項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)人對(duì)本人信息只需提供其姓名或者名稱、聯(lián)系方式即可。但不少市政府則要求申請(qǐng)人必須同時(shí)提供申請(qǐng)人的姓名或者名稱、工作單位或戶籍證明、有效身份證件名稱及證件號(hào)碼、通訊地址，郵政編碼、聯(lián)系電話、電子郵箱、申請(qǐng)人簽名或蓋章等內(nèi)容。這種要求顯然是有問題的。首先，關(guān)于申請(qǐng)人的工作單位或戶籍證明、有效身份證件名稱及證件號(hào)碼等身份信息是否應(yīng)當(dāng)提供的問題。如果說居民身份證及其號(hào)碼的提供，是為了證明申請(qǐng)人是中華人民共和國(guó)公民的話，那也是說得過去的。因?yàn)椤稐l例》中有關(guān)申請(qǐng)政府信息公開主體的用詞為：公民、法人或者其他組織，從文本解釋不應(yīng)認(rèn)為包括外國(guó)人和外國(guó)組織。按照國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人的解釋，外國(guó)人和外國(guó)組織向我國(guó)政府申請(qǐng)獲取政府信息，應(yīng)該依據(jù)國(guó)際法規(guī)定的原則，按照對(duì)等原則來進(jìn)行處理。這是符合國(guó)際通行慣例的。但身份證及其號(hào)碼的提供，在一般的政府信息公開申請(qǐng)中，畢竟不是法定必須的。因?yàn)椋稐l例》第25條第1款對(duì)公民申請(qǐng)與自身相關(guān)的政府信息作了特別規(guī)定：公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)?zhí)峁┡c其自身相關(guān)的稅費(fèi)繳納、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政府信息的，應(yīng)當(dāng)出示有效身份證件或者證明文件。也就是說，只有在申請(qǐng)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)提供與其自身相關(guān)的稅費(fèi)繳納、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政府信息時(shí)，出示申請(qǐng)人的有效身份證件或者證明文件才是必須的。目的在于保護(hù)商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私不被非法披露的需要。因?yàn)樘热舨粚?duì)此信息獲取的程序作出嚴(yán)格限制，很可能會(huì)造成這些政府信息被隨意申請(qǐng)公開，侵犯權(quán)利人的合法權(quán)益。但是，要求申請(qǐng)人同時(shí)提供其工作單位或戶籍證明等內(nèi)容，顯然是與《條例》規(guī)定不一致的。其次，關(guān)于通訊地址，郵政編碼、聯(lián)系電話、電子郵箱等申請(qǐng)人聯(lián)系方式是否需要同時(shí)提供的問題。要求申請(qǐng)人提供聯(lián)系方式的目的，是便于行政機(jī)關(guān)能及時(shí)把政府信息提供給申請(qǐng)人，申請(qǐng)人只要能及時(shí)收到政府信息就可以了。那么，提供什么樣的聯(lián)系方式應(yīng)當(dāng)是申請(qǐng)人的權(quán)利。但目前大多數(shù)市政府要求申請(qǐng)人提供多種聯(lián)系方式，不僅包括信函聯(lián)系方式、還包括數(shù)據(jù)電文聯(lián)系方式，而且是必須同時(shí)提供。這實(shí)際上剝奪了申請(qǐng)人的自由選擇權(quán)。
其二，《條例》第20條第2款第2項(xiàng)只要求申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)公開的政府信息內(nèi)容進(jìn)行描述，并沒有要求說明所需信息的用途。但在11個(gè)市政府的《政府信息公開申請(qǐng)表》中都列明要填寫此項(xiàng)內(nèi)容，所不同的只是：必填還是選填而已。為何會(huì)出現(xiàn)這樣的情況？而且表現(xiàn)得這么一致？其深層原因主要可能源于《條例》第13條和國(guó)務(wù)院《意見》第14條之規(guī)定。《條例》第13條規(guī)定，公民、法人或者其他組織除通過政府主動(dòng)公開的途經(jīng)獲取政府信息外，還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。國(guó)務(wù)院辦公廳為貫徹實(shí)施《條例》而出臺(tái)的《意見》中之第14條提出了，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供。《意見》的這一規(guī)定事實(shí)上限制了依申請(qǐng)公開的范圍，也限制了申請(qǐng)人申請(qǐng)資格，并賦予了行政機(jī)關(guān)裁量審查申請(qǐng)的信息是否與申請(qǐng)人的特殊需要有關(guān)的權(quán)力。那么，如何確認(rèn)申請(qǐng)人申請(qǐng)的信息與其本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)呢？要求申請(qǐng)人說明用途來加以證明，那是很自然的事情了。雖然該《意見》并不是法，不具有法律效力，但行政機(jī)關(guān)內(nèi)部下級(jí)服從上級(jí)的原則，決定了它對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)具有很強(qiáng)的拘束力。至于《條例》第13條是否構(gòu)成了申請(qǐng)人申請(qǐng)資格的限制，學(xué)界和實(shí)務(wù)界有較大的爭(zhēng)議，因不是本文討論的問題，在此不再贅述。本文只想說明的是，既然《條例》第20條第2款已經(jīng)非常明確地規(guī)定了政府信息公開申請(qǐng)的三項(xiàng)內(nèi)容，申請(qǐng)人在其提出的申請(qǐng)中只要把這三項(xiàng)內(nèi)容填寫清楚就是了，為什么又要從其他條文中自我解讀出其他的內(nèi)容要求申請(qǐng)人填寫呢？如果這樣的話，那么，《條例》第20條第2款的規(guī)定不就是形同虛設(shè)了嗎？并且，在申請(qǐng)中因增設(shè)說明用途內(nèi)容，而賦予行政機(jī)關(guān)審查的裁量權(quán)，對(duì)于具有長(zhǎng)期保密文化傳統(tǒng)的我國(guó)來說，是否有利于提高政府信息公開的理念，是否有利于公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是值得懷疑的。而且，在申請(qǐng)中增設(shè)說明用途內(nèi)容，事實(shí)上不符合《條例》的立法精神，如果嚴(yán)肅對(duì)待的話，政府信息公開法對(duì)舉證責(zé)任作了改變：現(xiàn)在再也不是公民需要證明他或她有獲取信息的權(quán)利（如大多數(shù)行政程序法中所說的。而是政府需要證明其有理由不去公開信息。公民沒有舉證責(zé)任，這就意味著沒有必要說明申請(qǐng)信息是為了何種目的。甚至許多人說，公民一方只需提供聯(lián)系方式，以確保能夠收到所申請(qǐng)的信息，除此之外再?zèng)]有其他義務(wù)。只要申請(qǐng)人申請(qǐng)的政府信息不屬于法定保密的范疇，政府機(jī)關(guān)就應(yīng)該公開，不管申請(qǐng)人申請(qǐng)?jiān)撜畔⒌囊鈭D和目的是什么。因此，申請(qǐng)人在提出申請(qǐng)時(shí)不必說明理由，政府機(jī)關(guān)如果拒絕，由政府機(jī)關(guān)負(fù)說明拒絕理由的舉證責(zé)任。而從法院審理的角度看，一般來講，法院不應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)相關(guān)政府信息的意圖和目的是什么進(jìn)行審查。問題的關(guān)鍵是其所申請(qǐng)的政府信息依法能否公開，而非其獲取政府信息后如何利用。
（四）關(guān)于政府信息免于公開的范圍
《條例》有三個(gè)條款（第8條、第14條第4款、第23條）對(duì)免于公開的事項(xiàng)及范圍作了規(guī)定。一是，行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，不得公開涉及國(guó)家秘密的政府信息。二是，行政機(jī)關(guān)不得公開涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。政府信息公開不得危及公共利益，公共利益優(yōu)先原則，可以說是任何國(guó)家確立政府信息公開制度時(shí)不可或缺的一項(xiàng)基本原則。這項(xiàng)原則的核心是公共利益與公民知情權(quán)的利益平衡，公共利益與其他利益的利益平衡。如果理解和執(zhí)行不當(dāng)，將會(huì)直接影響公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。所以，正確劃定政府信息公開的范圍十分重要，是政府信息公開工作的基石和出發(fā)點(diǎn)。
在具體實(shí)施過程中，大多數(shù)市政府通過列舉免予公開事項(xiàng)確定了依申請(qǐng)公開的范圍，都采用依申請(qǐng)公開的政府信息不包括下列政府信息的表述，但規(guī)定的事項(xiàng)不盡相同。主要可以歸納為以下六類：依法屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息。屬于國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息，但經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。關(guān)于商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，有的市政府僅僅規(guī)定了：涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息，或者屬于商業(yè)秘密或者公開后可能導(dǎo)致商業(yè)秘密被泄露的信息；屬于個(gè)人隱私或者公開后可能導(dǎo)致對(duì)個(gè)人隱私權(quán)造成不當(dāng)侵害的信息。危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的政府信息。（與行政執(zhí)法有關(guān)的，公開后可能會(huì)影響檢查、調(diào)查、取證等執(zhí)法活動(dòng)或者會(huì)威脅個(gè)人生命安全的信息。）正在調(diào)查、討論、處理過程中的信息，但法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定的除外。法律、法規(guī)和規(guī)章禁止公開的其他政府信息。由此可見，這些規(guī)定中將不得公開的政府信息范圍大大擴(kuò)張了，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《條例》的規(guī)定和要求。
特別體現(xiàn)在：第一，不但涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息不予公開，而且連其他政府信息如公開后可能導(dǎo)致商業(yè)秘密被泄露或可能導(dǎo)致對(duì)個(gè)人隱私權(quán)造成不當(dāng)侵害的，均不予公開。只是可能造成侵害便不予公開，這使得不予公開的范圍明顯擴(kuò)大，這樣的規(guī)定很容易成為行政機(jī)關(guān)對(duì)可能造成侵害的信息均不予公開的理由和依據(jù)。第二，排除了《條例》對(duì)于涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的，經(jīng)同意公開和行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的裁量公開，直接違反了《條例》的規(guī)定。第三，增設(shè)了其他不予公開的類型。如正在調(diào)查、討論、處理過程中的信息；與行政執(zhí)法有關(guān)的，公開后可能會(huì)影響檢查、調(diào)查、取證等執(zhí)法活動(dòng)或者會(huì)威脅個(gè)人生命安全的信息。實(shí)際操作時(shí)，這種正在調(diào)查、討論、處理過程中的信息，即“過程信息”容易被擴(kuò)大解釋為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)過程中的全部信息；即使職責(zé)已經(jīng)履行完畢，“過程信息”也不公開。2008年，杭州市就依照正在調(diào)查、討論、處理過程中的信息，但法律、法規(guī)和本規(guī)定另有規(guī)定的除外。此條規(guī)定否決了一項(xiàng)公開申請(qǐng)。這說明，這些規(guī)定已對(duì)申請(qǐng)人的知情權(quán)構(gòu)成了實(shí)際影響。有學(xué)者認(rèn)為：政府機(jī)關(guān)決策過程中，政府機(jī)關(guān)之間或者政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的研究、建議、討論或者審議，一旦公開會(huì)影響決策過程或造成公眾混亂的信息，可免予公開。原因是，政府機(jī)關(guān)在作出決策以前，往往可能需要比較長(zhǎng)時(shí)間的內(nèi)部討論或方案比較，也有可能最終形成不了任何決策。這樣，如果內(nèi)部的討論過程隨時(shí)暴露在公眾面前，難免會(huì)造成社會(huì)不必要的混亂或猜測(cè)，對(duì)政府機(jī)關(guān)的決策形成各種不利的影響，也會(huì)影響政府機(jī)關(guān)工作人員積極地發(fā)表不同的意見。尤其是決策作出之前，公眾的合法權(quán)益并沒有受到任何影響。國(guó)外的立法例中也存在有類似的規(guī)定。美國(guó)信息公開立法中，法院判例承認(rèn)兩類行政特權(quán)，第一類是國(guó)家機(jī)密，第二類是討論程序的特權(quán)。包括行政機(jī)關(guān)在作決定以前討論過程中的各種觀點(diǎn)、意見、建議、方案等，一般稱此為官方信息。能否得到這一特權(quán)還需滿足一定的標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)法院采取區(qū)別意見和事實(shí)的方法。表示純粹事實(shí)資料的文件被排除在外，因?yàn)楹笳呔哂锌陀^性，不需要特權(quán)的保護(hù)。但在事實(shí)和意見不可分離的情況下，討論中的事實(shí)資料也可以不對(duì)外公開。至于有關(guān)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)信息如何處理，臺(tái)灣地區(qū)的《政府資訊公開法》第18條第1項(xiàng)第3款這樣規(guī)定：政府機(jī)關(guān)為實(shí)施監(jiān)督、管理、檢（調(diào)）查、取締等業(yè)務(wù)，而取得或制作監(jiān)督、管理、檢（調(diào)）查、取締對(duì)象之相關(guān)資料，其公開或提供將對(duì)實(shí)施目的造成困難或妨礙者，亦得豁免公開。因此，在我國(guó)，是否“過程信息”和“有關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)的信息”作為免予公開的信息，《條例》并沒有規(guī)定。如果對(duì)此不加以嚴(yán)格限定，很容易被擴(kuò)大解釋為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)過程中的全部信息，這對(duì)公民知情權(quán)的保障是極為不利的。
（五）關(guān)于法律責(zé)任
《條例》第34條、第35條對(duì)行政機(jī)關(guān)違反《條例》規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作了明確規(guī)定，并沒有規(guī)定行政相對(duì)人的法律責(zé)任。這主要是基于公開政府信息是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，而公民只享有知情權(quán)的緣故。但在11個(gè)市政府中，有些市政府卻規(guī)定：申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)合法使用依申請(qǐng)獲得的政府信息，不得利用依申請(qǐng)獲得的政府信息從事違法活動(dòng)。申請(qǐng)人利用依申請(qǐng)獲得的政府信息從事違法活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這是與《條例》規(guī)定不一致的。如果說對(duì)申請(qǐng)人依申請(qǐng)獲取的政府信息規(guī)定不得違法使用的話，那么，對(duì)公民經(jīng)由主動(dòng)公開獲取的政府信息我們是否也應(yīng)當(dāng)設(shè)置同樣的規(guī)定？這顯然是多余的。因?yàn)椋`法行為必然要由法律來制裁，這是毫無疑問的。地方政府為了實(shí)施《條例》，而在其制定的具體措施中，是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置這樣的制裁規(guī)定？這樣的規(guī)定是否合法？也是值得考量的。事實(shí)上，這樣的規(guī)定是與前述要求申請(qǐng)人說明信息用途有某種暗合之處。我們說，傳統(tǒng)行政強(qiáng)調(diào)保密，具有神秘主義的品格。在《條例》實(shí)施的過程中，我們的政府官員或多或少地存在著傳統(tǒng)行政的思維方式和行為模式的影響。比如，2010年1月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好地方財(cái)政預(yù)算信息公開的通知（征求意見稿）》后，上海財(cái)政部門的一位官員就表示，對(duì)于依申請(qǐng)公開非常困惑。首先依申請(qǐng)公開之后財(cái)政部門無法約束申請(qǐng)人如何處理信息，而申請(qǐng)人往往向社會(huì)公布，所以依申請(qǐng)公開基本上意味著向全社會(huì)公開。其次，對(duì)于生產(chǎn)、生活和科研的特殊需要如何判斷，也存在模糊地帶。現(xiàn)代行政強(qiáng)調(diào)公開，我們要不斷地進(jìn)行增加透明度的行政民主化轉(zhuǎn)型。因此，應(yīng)當(dāng)取消這些不必要的規(guī)定。
三、結(jié)語
徒法不足于自行，一部制定得比較良好的法律，只有通過實(shí)施后才能落到實(shí)處，發(fā)揮其作用。但在實(shí)施過程中，官方行動(dòng)與法律之間是否能保持一致，卻常常受到法律執(zhí)行者自身的約束。如上所述，就地方政府為實(shí)施《條例》規(guī)定而制定的相關(guān)具體措施來看，在其詳略不一的具體規(guī)定中，有的失之于簡(jiǎn)略；有的失之于與上位法不一致；有的失之于執(zhí)行不到位，甚至包括自己制定的具體制度執(zhí)行也不盡如人意。首先，對(duì)規(guī)則缺乏足夠的尊重和遵守，應(yīng)當(dāng)是其中的一個(gè)至關(guān)重要的因素。其次，人的觀念就是人們的眼鏡：戴什么眼鏡就看到什么樣的世界。在具有神秘主義的政治文化傳統(tǒng)的國(guó)家、地區(qū)，所謂&宮廷政治，事以秘成的傳統(tǒng)觀念深刻地影響著人們的思維方式和行為模式，必須堅(jiān)決擯棄，代之以當(dāng)代的陽(yáng)光政府、信息公開的現(xiàn)代法治理念。民主社會(huì)首先是一個(gè)充滿各類信息的公開社會(huì)，因此，信息公開，尤其是政府信息公開是民主社會(huì)的基本特征。一個(gè)沒有社會(huì)民眾支持的政府是沒有足夠的能力整合社會(huì)的，而要獲得民眾的支持必須開放政府。早在1766年，瑞典制定了世界最早的《新聞自由法》，規(guī)定為了鼓勵(lì)思想的自由交流和對(duì)公眾的啟蒙，每個(gè)國(guó)民都享有查閱官方文件的自由。200年后的1966年，美國(guó)通過了《信息自由法》。在簽署這一法案時(shí)，約翰遜總統(tǒng)表達(dá)了其信息自由的基本哲學(xué)：當(dāng)人民具有國(guó)家安全所能允許的全部信息時(shí)，民主才運(yùn)行得最好。只要披露對(duì)公共利益沒有傷害，就不能對(duì)決定蒙上神秘的面紗。從政府的角度說，應(yīng)該把它所掌握的政府信息盡最大可能加以公開，以公開為原則、不公開為例外。從公民的角度來說，只有將他或她的判斷和決定建立在規(guī)范和可靠的政府信息基礎(chǔ)上，其權(quán)利才不會(huì)是盲目的。